Конституционное право зарубежных стран. Тема Предмет, источники и система Конституционного права зарубежных стран Цель изучения темы
 Скачать 1.76 Mb.
|
|
Тема 7. Парламент в зарубежных странах Цель изучения темы: является уяснение студентами роли общенационального представительного учреждения в демократическом обществе. Дать студентам правовые знания необходимые им для уяснения того, что парламент как носитель верховной законодательной власти занимает привилегированное положение в системе высших органов государственной власти. Обеспечить методикой поиска и анализа правовых актов и научить правильному их применению в конкретных жизненных ситуациях. Задачи изучения раздела: изучение теоретических основ и исторических традиций развития парламентаризма; анализ основных полномочий парламента; исследование институциональных, процессуальных и процедурных аспектов организации и осуществления парламентских процессов; рассмотрение соответствующих правовых норм и практики их применения; Учебные вопросы темы: 1. Парламент и парламентаризм. 2. Порядок формирования парламентов и статус депутатов. 3. Классификация парламентов. 4. Полномочия парламента. 5. Законодательный процесс. Вопрос 1. Парламент и парламентаризм.  Единственным органом в государстве, способным трансформировать волю народа в волю государства является общенациональное представительное учреждение демократического общества – парламент. Он имеет многовековую историю, которая уходит своими корнями в XII - XIII вв. В это время возникли английский Парламент, испанские Кортесы. Однако современный парламент демократического государства качественно отличается от сословных представительных учреждений эпохи феодализма. Поэтому и сама его история и развитие парламентаризма начинается с эпохи буржуазных революций. Согласно теории конституционализма парламент в любой демократической стране, является носителем верховной законодательной власти и занимает привилегированное положение в системе высших органов государственной власти. Так, американская Конституция постановляет: Конгресс является носителем законодательной власти. Подобное же положение содержит ст. 36 Конституции Аргентины: «Законодательная власть нации предоставляется Конгрессу». Статья 26 Конституции Греции устанавливает: «Законодательная власть осуществляется Палатой депутатов и Президентом Республики». В несколько иной форме эта мысль выражена в ст. 70 итальянской Конституции: «Законодательная функция осуществляется совместно обеими палатами». Достаточно ясно определяет юридический статус Парламента Конституция Японии: «Парламент является высшим органом государственной власти и единственной законодательной властью государства». А ст. 4 Конституции Федеративной республики Бразилии 1988 г. гласит: «Законодательная власть осуществляется Национальным конгрессом, который состоит из Палаты депутатов и Федерального сената». Согласно букве демократических конституций парламент является верховным законодательным органом государства, однако, в действительности его реальные полномочия иные. В парламентарных странах на все стороны деятельности парламента оказывает сильное влияние правительство, которое монополизировало право законодательной инициативы. В президентских республиках парламент юридически более независим. Он не может быть распущен президентом, законодательная инициатива принадлежит только депутатам. Тем не менее, у президентов и в этих случаях имеется богатый арсенал средств воздействия на парламент. В тех странах, где существует конституционный контроль (США, Италия, ФРГ, Франции, Япония, Индия, Австралия и др.), любой акт парламента может быть отменен в случае несоответствия его конституции. Парламент и парламентаризм - понятия взаимосвязанные и взаимообусловленные, но отнюдь не тождественные. Парламентаризм - это особая система осуществления государственной власти, которая характеризуется разделением труда, законодательного и исполнительного, при привилегированном положении парламента, обладающим права контроля над деятельностью правительства, не вмешиваясь в его функции. Парламентаризм не может существовать без парламента, его основой является именно сильный и полновластный парламент. Но парламентаризм есть в то же время высшее качество парламента, которое может им утратиться. Парламент может существовать без существенных элементов парламентаризма, что характерно для авторитарных режимов. Юридическим выражением парламентаризма является контроль парламента над деятельностью правительства. Этот контроль по-разному осуществляется в парламентарных странах и президентских республиках, но в любом случае он является определяющей чертой парламентаризма и именно в нем находит свое выражение привилегированное положение парламента. Хотя в президентских республиках отсутствует институт парламентской ответственности, им известны определенные формы контроля над деятельностью правительства. Парламентаризм возник и оформился в столкновений парламента и правительства. Такая борьба шла с переменным успехом. В какой-то степени демократизация избирательного права шла параллельно с увяданием парламентаризма и падением роли представительных учреждений. На первый план выдвигались правительства, практически осуществлявшие как исполнительную, так и влиявшие на законодательную власть. Современные парламенты в ряде стран (Франция, Финляндия, США, Израиль) начинают возвращать себе утраченные позиции. Этот процесс по-разному проходит в различных странах, ему известны подъемы и спады. К примеру, в V Республике Франции после ухода Президента Ш. де Голля постепенно начался процесс возрастания реальных полномочий Национального собрания и восстановления парламентаризма. Этот процесс наиболее полное выражение получил в годы пребывания у власти Ф. Миттерана. Парламентаризм – неотъемлемое качество демократического государства. Вопрос 2. Порядок формирования парламентов и статус депутатов.  Существует определенная зависимость между структурой высшего представительного органа и способом его формирования. Как правило, нижние палаты парламентов, как и однопалатные парламенты, формируются посредством прямых выборов. Что касается формирования верхних палат, то здесь существует несколько способов. Так, во Франции, Норвегии и Индии верхняя палата формируется посредством непрямых (многостепенных или косвенных) выборов. 238 членов Совета штатов индийского Парламента (12 членов этой палаты назначаются Президентом) избираются выборными членами законодательных собраний штатов по пропорциональной системе представительства посредством единого передаваемого голоса, т.е. путем двухстепенных выборов. Посредством трехстепенных выборов в основном формируется Сенат V Французской Республики. Сенаторы избираются депутатами Национального собрания, депутатами генеральных советов департаментов и делегатами муниципальных советов. В некоторых странах верхняя палата формируется посредством прямых выборов, хотя и с некоторыми особенностями. Так, Сенат, верхняя палата Конгресса США избирается непосредственно населением, но не по территориальным избирательным округам, как члены Палаты представителей, а от каждого штата по два сенатора по мажоритарной избирательной системе относительного большинства. Сенат Итальянской Республики избирается посредством прямых выборов на уровне областей. Количество мандатов зависит от численности населения области, но существует нижний количественный предел - не менее 7 сенаторов. Весь состав Сената формируется на основании смешанной избирательной системы: три четверти сенаторов избираются в одномандатных округах по мажоритарной системе относительного большинства, а четвертая часть - по партийным спискам по пропорциональной системе. Смешанная избирательная система применяется и при выборах верхней палаты японского Парламента - Палаты советников: 152 депутата этой Палаты избираются по префектурным избирательным округам (в Японии 46 префектур), а остальные 100 - от общенационального избирательного округа. В Великобритании существует своя система формирования верхней палаты Британского парламента – Палаты лордов или Палаты пэров. Палата пэров назначается главой государства из дворян, а также из епископов и архиепископов англиканской церкви – духовные пэры, их 27. Кандидат должен иметь титул как минимум барона. Пэрство пожизненно. В соответствии с Актом о Палате лордов 1999 года наследование места в палате пэров было отменено. Отказ от наследственного пэрства имел своей целью, прежде всего, ввести в верхнюю палату лордов, способных к активной парламентской работе. Бундесрат, Верхняя палата Парламента Германии, формируется назначением и состоит из членов, назначаемых правительствами земель из своего состава. Сенат Бельгии, Сенат Ирландии формируются смешанным путем, при котором в разных вариантах сочетаются элементы выборности, назначения и наследственности. Практика показывает, что способ формирования верхней палаты парламента, влияет как на роль соответствующей верхней палаты, которую та играет в парламентской деятельности, так и на ее компетенцию. При сопоставлении метода формирования верхних палат с объемом их компетенции и правовым статусом, выявляется следующая закономерность: чем дальше процесс формирования этих палат отстоит от избирательного корпуса, тем меньше объем их полномочий. Самые сильные и влиятельные верхние палаты Сенат США, Сенат Италии, Палата советников Японии избираются прямыми выборами. Слабые же верхние палаты Палата лордов, Совет штатов Индии, бундесрат формируются без участия избирательного корпуса. Правовое положение депутата парламента определяется конституциями, конституционными, органическими и обычными законами, регламентами палат и обычаями. Называются депутаты в разных странах по-разному. Так, в Соединенном Королевстве членами Парламента (MP's — Members of Parliament) называются только члены нижней палаты — Палаты общин. А в США конгрессмены — это не вообще члены Конгресса, а только члены Палаты представителей. Депутатами также именуются обычно только члены нижних палат. Члены верхних палат в большинстве стран — сенаторы, в Соединенном Королевстве — это лорды или их еще называют пэрами. В Болгарии члены единственной палаты парламента традиционно именуются народными представителями. ВНамибии, лиц, состоящих в парламенте, назвали просто членами соответствующей палаты — Национального собрания и Национального совета. Современная конституционно-правовая доктрина рассматривает депутата парламента как представителя всей нации, и никто не вправе давать им обязывающие наказы. Они связаны лишь конституцией и своей совестью, которая должна им подсказывать, каким образом в конкретных случаях следует решать те или иные общенациональные и местные проблемы. Это принцип так называемого свободного мандата. Логическим следствием этой концепции является запрещение императивного мандата и права отзыва. Соответствующие нормы содержатся в конституциях почти всех стран. Так, ст. 67 Конституции Италии гласит: «Каждый член Парламента представляет нацию и выполняет свои функции без императивного мандата». С не меньшей категоричностью говорит об этом п. 1 ст. 38 Конституции ФРГ: «Депутаты германского бундестага... являются представителями всего народа, не связаны наказами и указаниями и подчиняются лишь своей совести». В статье 27 Конституции Франции 1958 г. содержится почти аналогичное положение: «Любой императивный мандат является недействительным». Отсутствие императивного мандата и права отзыва отнюдь не делает депутата парламента полностью независимым. Потому, что: во-первых, депутат, как правило, в своей деятельности связан партийной дисциплиной и ведет себя так, как предписывает ему фракция, в состав которой он входит; во-вторых, депутат зависит от инвесторов, которые финансировали его избирательную кампанию; наконец, депутат в определенной степени зависит и от избирателей своего избирательного округа, поскольку именно там решается судьба мандата. Депутат в демократическом государстве является профессиональным парламентарием. Задача парламентария — участвовать в законотворчестве и осуществлении в парламенте других его функций. Чьи интересы должен он при этом выражать? Именно в силу этого действует принцип несовместимости мандата, ни с какой государственной или иной должностью. Парламентская деятельность считается единственным законным занятием депутата, за исключением права занятия министерских постов в парламентских странах, преподавать или заниматься научной деятельностью. Члены парламентов обладают специальной право- и дееспособностью, наступающимис момента избрания, реже с даты закрепленной законом или даже конституцией, например, согласно разд. 1 поправки XX к Конституции США, с полудня 3 января года, следующего за годом избрания, и завершаются с истечением срока легислатуры. Вконституциях нередко предусматривается необходимость проверки полномочий выборного члена парламента той палатой, всостав которой он входит. Так, согласно разд. 5 ст. I Конституции США, «каждая Палата будет судьей в отношении выборов, законности избрания и соответствия требованиям своих собственных членов...», а согласно ст. 66 Конституции Италии, «каждая Палата проверяет полномочия своих членов и случаи возникшей неизбираемости или несовместимости». Впрочем, в Испании ч. 2 ст. 70 Конституции установила, что «действительность документов и удостоверений членов обеих Палат будет подлежать судебному контролю в сроки, установленные избирательным законом»; этот контроль осуществляется коллегией по административным спорам Высшего трибунала правосудия. Регламент Конгресса депутатов довольно подробно урегулировал порядок обретения полного статуса депутата. Для этого требуется представить в генеральный секретариат удостоверение, выданное органом избирательной администрации, заполнить декларацию для проверки на несовместимость, указав в ней профессию и занимаемые публичные должности, и на первом же пленарном заседании, в котором депутат примет участие, принести присягу соблюдать Конституцию. Если он этого не сделает в течение трех пленарных заседаний, его права и гарантии приостанавливаются до выполнения указанных требований. В интересах лучшего выполнения парламентарием своих задач ему предоставляется право участвовать в работе своей палаты и ее органов, в которых состоит, включая право на выступления, подчас право присутствовать на заседаниях также и другой палаты и органов парламента, в которых не состоит, право на получение необходимой информации, в частности право задавать вопросы правительству и его членам и во многих случаях индивидуально или группами вносить запросы, право на содержание вспомогательного персонала. Он может предлагать проекты решений парламента и его органов, хотя право законодательной инициативы в некоторых странах парламентарии могут осуществлять лишь группами. Так, Регламент Германского бундестага предусматривает, что материалы, вносимые в Бундестаг депутатами, должны быть, как правило, подписаны одной из фракций или 5% депутатов. Такое правило имеет целью избежать, по возможности, перегрузки повестки дня малозначительными вопросами. Вместе с тем, в ряде стран за парламентариями признаются определенные обязанности. Так, Регламент Конгресса депутатов испанских Генеральных кортесов обязывает депутатов посещать пленарные заседания Конгресса и заседания комиссий, в которых состоят. Депутаты обязаны, по Регламенту, сообразовать свое поведение с Регламентом и соблюдать порядок, парламентскую вежливость и дисциплину и не разглашать сведений, которые, согласно Регламенту, могут в порядке исключения иметь секретный характер. Они не должны использовать свое депутатское звание для осуществления торговой, промышленной или профессиональной деятельности. Регламент обязывает депутатов в двухмесячный срок с момента обретения своего статуса представлять нотариально заверенную декларацию о своем имущественном положении и о деятельности, которая приносит или может приносить им экономические доходы. Заверенную копию этой декларации они обязаны представлять, когда это потребуется, комиссии по статусу депутатов. Они должны постоянно соблюдать установленные в Конституции и в избирательном законе правила несовмещения мандата. Регламент французского Национального собрания предусматривает возможность налагать на депутатов дисциплинарные взыскания, среди которых: 1) призыв к порядку; 2) призыв к порядку с занесением в протокол, что влечет возможность лишения депутата 1/4 жалованья сроком на месяц; 3) выражение порицания, которое по праву влечет лишение парламентария половины жалованья сроком на месяц; 4) выражение порицания с временным удалением (сроком на 15 дней, а при неподчинении или повторном назначении данного взыскания — сроком на 30 дней), которое по праву имеет следствием лишение половины жалованья сроком на два месяца. Основанием для наложения взыскания служат нарушения порядка на заседаниях, а также использование депутатом или дача им разрешения на использование своего звания в деятельности финансовых, промышленных или торговых предприятий и некоторые иные случаи злоупотребления депутатским званием или его недолжного использования. Австрийский Закон о регламенте Национального совета 1975 г. гласит, что отсутствие депутата на заседаниях палаты или комитетов, в которые он избран, может быть оправдано только болезнью или иной уважительной причиной; депутат, если не болен, обязан заранее извещать президента палаты о невозможности посетить заседание, а если Национальный совет возражает, то может лишь потребовать от депутата, чтобы он незамедлительно принял участие в заседаниях. А Закон о правовых отношениях членов Германского бундестага (Закон о депутатах 1977 г.) предусматривает в случае отсутствия депутата на заседаниях и неучастия в поименных голосованиях при выборах органов или лиц удержания из причитающихся депутату денежных выплат. При наличии уважительных причин (болезнь, беременность и пр.) удерживается определенная сумма за каждую неявку или неучастие в поименном голосовании, а если уважительных причин нет, сумма удержания может возрасти до пятикратного размера. Сумма, правда, невелика по сравнению с тем, что получает депутат в качестве разного рода компенсаций. Согласно ч. 3 ст. 63 Конституции Греции, если депутат в течение месяца неоправданно пропустил более пяти заседаний, из его ежемесячного вознаграждения удерживается 1/30 часть за каждый случай отсутствия. |