учебник по еонституционному праву. 621_1- Конституционное право России. В 2т. Т.1.-Авакьян С.А_2014. Учебный курсе издание, переработанное и дополненное Рекомендовано
 Скачать 2.47 Mb.
|
|
Глава 17. Конституционные основы политики Российской Федерации в отношении граждан Российской Федерации, пострадавших от конфликтов за рубежом или внутри страны, а также российских соотечественников вне пределов страны Литература Авакьян С. А. Россия гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб., 2003; Андриченко Л. В, Белоусова Е. В. Комментарий законодательства о вынужденных переселенцах и о беженцах. М, 1998; Антипов АН. Становление и развитие права убежища в России (историко* правовой аспект дис. ... канд. юрид. наук. М, 2009; Васильева Т. А. Миграционная политика, гражданство и статус иностранцев в странах западной демократии (сравнительно*правовое исследование дис. ... д*ра юрид. наук. М, 2010; Гаврилова И. Н. К проблеме государственной миграционной политики в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 8; Галиахмето ва К. Д. Конституционно*правовое регулирование положения мигрантов в Российской Федерации дис. ... канд. юрид. наук. М, Жеребцов АН. Правовое регулирование статуса беженцев и вынужденных переселенцев в субъектах Российской Федерации дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 1999; Ильин АД. Конституционно*правовые Глава 17. Политика в отношении граждан РФ, пострадавших от конфликтов 817 основы государственной политики Российской Федерации в сфере внешней миграции населения дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2011; Конституционно*правовые основы миграционной политики России и стран АТР / отв. ред. АИ. Коробеев. Владивосток, 2010; Коробеев В. А. Конституционно*правовые основы миграционной политики Российской Федерации дис. ... канд. юрид. наук. М, 2008; Лялякин Ю. А. Конституционно*правовые основы регулирования миграционных отношений в Российской Федерации дис. ... канд. юрид. наук. М, 2007; Меркулова А. П. Конституционно*правовые основы государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом м ее реализация Федеральной миграционной службой Российской Федерации дис. ... канд. юрид. наук. М, 2012; Оздоев М. Д. Конституционно*правовой статус вынужденных переселенцев и беженцев в Российской Федерации дис. ... канд. юрид. наук. М, Петухов Д. В. Конституционные основы государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007; Плюгина ИВ. Конституционные основы правового регулирования статуса мигрантов в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М, 2008; Сокольникова А. В. Кон* ституционно*правовое обеспечение и защита прав вынужденных мигрантов в Российской Федерации дис. ... канд. юрид. наук. Саратов Стаханова ЕЮ. Миграционная политика России — объект кон* ституционно*правового регулирования дис. ... канд. юрид. наук. М Тоцкий Н. Н. Введение в миграционное право / отв. ред. Н. А. Михалева. М, 1999; Тюнина И. И. Конституционно*правовой статус трудящихся*мигрантов в Российской Федерации дис. ... канд. юрид. наук. М, 2007; Тюркин МЛ. Историко*правовой анализ миграционных систем России, США, Франции и ФРГ. М, 2004; Хабрие ва Т. Я. Миграционное право России теория и практика. М, 2008; Шуршалова Е. С. Конституционно*правовое регулирование и защита прав беженцев, вынужденных переселенцев в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2012; Ястребова А. Ю. Правовые основы современной миграции и формирование иммиграционной политики Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 15; Она же. Институт убежища в международном и конституционном праве современные доктрины и особенности регулирования в РФ // Конституционное и муниципальное право. 2011. № Включение настоящей главы в данное издание обусловлено двумя соображениями. Во*первых, после распада СССР на территориях ряда республик начались внутренние, в том числе вооруженные, конфликты. Кроме того, ухудшилось отношение к проживавшему на территории этих республик русскому и русскоязычному населению. В своем большинстве эти люди сохранили либо стали получать российское граж* 818 Раздел IV. Конституционный статус личности в Российской Федерации данство. Почувствовав угрозу своей жизни и резкое ухудшение положения, они были вынуждены переезжать в Россию, причем зачастую бросая жилье, работу, оставляя собственность. Более того, граждане РФ, живущие на территории одного субъекта РФ, по причине внутренних катаклизмов стали уезжать в другие субъекты РФ. Таким образом, государству пришлось определять основы, в том числе конституционные, своей специальной политики в отношении этой категории граждан РФ — вынужденных переселенцев. Во*вторых, в бывших республиках СССР остается на жительстве большое число граждан РФ. Кроме того, сегодня резко возросло число россиян, которые выезжают в зарубежные страны для длительного, а то и постоянного проживания. Поэтому пришлось формировать основы, в том числе конституционные, политики государства в отношении граждан РФ, находящихся за рубежом 1. Вынужденные переселенцы Понятие вынужденные переселенцы — изобретение российского законодательства. Международные документы в отношении лиц, которые вынуждены покидать насиженные места в силу угрозы их жизни, используют понятие беженец. Однако беженцы — это иностранцы, оказавшиеся в силу обстоятельств на территории другого государства. Понятие вынужденные переселенцы относится к гражданам нашего государства, которые уезжают в Россию с заграничных территорий или из одного региона своей страны в другой, чтобы спасти себя и своих близких. Согласно Закону РФ от 19 февраля 1993 г. «О вынужденных переселенцах вынужденный переселенец — гражданин РФ, покинувший местожительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка (п. 1 ст. Вынужденным переселенцем признается гражданин РФ, вынужденный покинуть местожительства на территории 1) иностранного государства и прибывший на территорию РФ 2) одного субъекта РФ и прибывший на территорию другого субъекта РФ. Думается, второе положение может быть не совсем адекватным реальной ситуации Глава 17. Политика в отношении граждан РФ, пострадавших от конфликтов 819 при огромных территориях гражданин может подвергаться преследованию и, соответственно, спасать себя в рамках одного итого же субъекта РФ. Вынужденным переселенцем также признается иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно проживающие на законных основаниях на территории РФ и изменившие местожительства в пределах ее территории по названным выше обстоятельствам. Вынужденным переселенцем признается также гражданин бывшего СССР, постоянно проживавший на территории республики, входившей в состав СССР, получивший статус беженца в Российской Федерации и утративший этот статус в связи с приобретением ее гражданства, при наличии обстоятельств, препятствовавших данному лицу в период действия статуса беженца в обустройстве на территории РФ. Вынужденными переселенцами не признаются лица совершившие преступление против мира, человечества или другое тяжкое преступление, признаваемое таковым законодательством России не обратившиеся без уважительных причин с ходатайством о признании их вынужденными переселенцами в течение 12 месяцев со дня выбытия с места жительства либо в течение одного месяца со дня утраты статуса беженца в связи с приобретением российского гражданства покинувшие местожительства по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Лицо, претендующее на признание его вынужденным переселенцем и уже покинувшее местожительства, обращается лично или через уполномоченного представителя с ходатайством о признании его вынужденным переселенцем в территориальный орган миграционной службы по месту своего нового пребывания. До оставления места жительства можно обратиться с ходатайством в ФМС России или ее территориальный орган по месту предполагаемого переселения либо в дипломатическое представительство или консульское учреждение РФ в государстве своего пребывания для направления данного ходатайства в ФМС России или территориальный орган миграционной службы по месту предполагаемого переселения. Территориальный орган миграционной службы принимает решение о регистрации ходатайства и выдает либо направляет каждому лицу, претендующему на признание вынужденным переселенцем, свидетельство о регистрации ходатайства. Лицо, получившее свидетельство о регистрации ходатайства, и прибывшие с ним члены семьи, не достигшие 18 лет, имеют право на получение единовременного денежного пособия на каждого члена семьи получение направления на 820 Раздел IV. Конституционный статус личности в Российской Федерации проживание в центре временного размещения вынужденных переселенцев содействие в обеспечении их проезда и провоза багажа к месту временного поселения в порядке, определяемом Правительством РФ проживание в центре временного размещения вынужденных переселенцев, получение питания по установленным нормами пользование коммунальными услугами, до решения вопроса о признании их вынужденными переселенцами бесплатные медицинскую и лекарственную помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения в соответствии с законодательством РФ. Решение о признании лица вынужденным переселенцем принимается соответствующим территориальным органом миграционной службы в течение трех месяцев со дня регистрации ходатайства независимо от возможности лица самостоятельно обустроиться в данной местности. Решение о признании лица вынужденным переселенцем является основанием для предоставления ему гарантий, установленных Законом РФ О вынужденных переселенцах, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Лицу, признанному вынужденным переселенцем, выдается соответствующее удостоверение. Статус вынужденного переселенца предоставляется на пять лет. При наличии обстоятельств, препятствующих вынужденному переселенцу в обустройстве на новом месте жительства, срок действия его статуса продлевается территориальным органом миграционной службы на каждый последующий год по заявлению переселенца. Вынужденные переселенцы имеют право самостоятельно выбрать местожительства, проживать у родственников или у иных лицпри условии их согласия на совместное проживание независимо от размера занимаемой родственниками или иными лицами жилой площади; при отсутствии возможности самостоятельного определения своего нового места жительства на территории РФ получить у ФМС России или территориального органа миграционной службы направление на проживание в центре временного размещения вынужденных переселенцев либо в жилом помещении из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев на получение содействия в обеспечении их проезда и провоза багажа к новому месту жительства или к месту пребывания. Право на проживание в жилом помещении из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев вынужденный переселенец утрачивает при получении (приобретении) другого жилья или при завершении строительства индивидуального жилья, при утрате или лишении статуса вынужденного пере* Глава 17. Политика в отношении граждан РФ, пострадавших от конфликтов 821 селенца, а также в случае, если он отсутствует без уважительных причин свыше шести месяцев. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления оказывают всестороннюю помощь вынужденным переселенцам особенно в получении жилья и жилищном строительстве, трудоустройстве, образовании детей. Федеральными программами предусматривается даже создание компактных поселений вынужденных пересе* ленцев. Кроме того, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий оказывают содействие вынужденному переселенцу в возвращении оставленного им на территории РФ имущества, находящегося в его собственности. При невозможности возвращения имущества вынужденному переселенцу выплачивается компенсация. Эти органы также содействуют вынужденному переселенцу в организации в соответствии с международными договорами РФ перевозки имущества, находящегося в его собственности на территории иностранного государства. При невозможности возвращения имущества вынужденному переселенцу выплачивается компенсация в соответствии с международными договорами РФ и ее нормативными правовыми актами РФ. Надо сказать откровенно, что эти нормативные требования пока не реализуются в полной мере, особенно если речь идет о приезде вынужденного переселенца из другого государства. Закон предусматривает возможность утраты и лишения статуса вынужденного переселенца. Утрата следует при прекращении российского гражданства, а также при выезде для постоянного проживания за пределы территории РФ в связи с истечением срока предоставления статуса. Лишение лица статуса вынужденного переселенца осуществляет ФМС России или ее территориальный орган, если лицо умышленно сообщило ложные сведения или предъявило заведомо фальшивые документы, послужившие основанием для признания его вынужденным переселенцем 2. Российские соотечественники за рубежом Как отмечалось выше, за пределами России после распада СССР оказались миллионы русских, а также представителей других национальностей страны. Общие направления государственной политики в отношении российских соотечественников за рубежом формировались не так легко. 822 Раздел IV. Конституционный статус личности в Российской Федерации В частности, был принят Указ Президента РФ от 11 августа 1994 г. «Об основных направлениях государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом. Правительство РФ постановлением от 31 августа 1994 г. О мерах по поддержке соотечественников за рубежом утвердило Основные направления государственной политики. Государственная Дума декабря 1995 г. приняла Декларацию о поддержке российской диаспоры и покровительстве российским соотечественникам. Далее был принят Федеральный закон от 24 мая 1999 г. О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом. Закон исходит из того, что отношения с соотечественниками за рубежом являются важным направлением внешней и внутренней политики России. Соотечественники, проживающие за рубежом, вправе полагаться на поддержку России в осуществлении своих гражданских, политических, социальных, экономических и культурных прав, сохранении самобытности. Советы (комиссии) соотечественников представляют интересы соотечественников за рубежом в органах государственной власти РФ и субъектов РФ. Деятельность в области отношений с соотечественниками за рубежом должна проводиться в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ с учетом законодательства государств проживания соотечественников. Наиболее сложным является вопрос о том, что охватывается понятием российские соотечественники. Названный Федеральный закон (ст. 1) дает общее понятие соотечественников — ими являются лица, родившиеся водном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лицпо прямой нисходящей линии. Соотечественниками за рубежом в рассматриваемом Законе (ст. признаются граждане РФ, постоянно проживающие за ее пределами. Соотечественниками также признаются лица и их потомки, проживающие за пределами территории РФ и относящиеся, как правило, к народам, исторически проживающим на территории РФ, а также сделавшие свободный выбор в пользу духовной, культурной и правовой связи с Российской Федерацией лица, чьи родственники по прямой восходящей линии ранее проживали на территории РФ, в том числе лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства; Глава 17. Политика в отношении граждан РФ, пострадавших от конфликтов 823 — выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российской Республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства или лицами без гражданства. Россия не заявляет никаких особых прав на соответствующих лиц, на их особое положение в государстве пребывания. Статья 3 Закона «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом гласит, что граждане РФ, проживающие за пределами территории РФ, являются соотечественниками в силу гражданской принадлежности. Документом, подтверждающим их принадлежность к соотечественникам, служит документ, удостоверяющий наличие гражданства Российской Федерации. В силу той же статьи признание своей принадлежности к соотечественникам для других лиц, названных в Законе, является актом их самоидентификации, подкрепленным общественной либо профессиональной деятельностью по сохранению русского языка, родных языков народов Российской Федерации, развитию российской культуры за рубежом, укреплению дружественных отношений государств проживания соотечественников с Российской Федерацией, поддержке общественных объединений соотечественников и защите прав соотечественников либо иными свидетельствами свободного выбора данных лицв пользу духовной и культурной связи с Российской Федерацией. В прежних редакциях названного Закона предусматривалась выдача специального документа (свидетельства, подтверждающего принадлежность лица к российским соотечественникам, по его письменному заявлению дипломатическим представительством или консульским учреждением РФ заграницей, на территории РФ — органом ФМС России по месту пребывания лица. Нов ред. от 23 июля 2010 г. эти положения из Закона исключены. Предусмотрено, что соотечественники вправе регистрироваться в общественных объединениях соотечественников в соответствии суставами этих объединений и получать документы (свидетельства, подтверждающие их членство в общественных объединениях соотечест* венников. Цели государственной политики России в отношении соотечественников заключаются в оказании государственной поддержки и помощи соотечественникам — в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ и ее законодательством, а также с учетом законодательства иностранных государств — в реализации и обеспечении прав и свобод человека и гражданина, в том числе права свободно выра* 824 Раздел IV. Конституционный статус личности в Российской Федерации жать, сохранять и развивать свою самобытность, поддерживать и развивать духовный и интеллектуальный потенциал устанавливать и свободно поддерживать всесторонние связи между соотечественниками и связи с Российской Федерацией, получать информацию из России создавать национально*культурные автономии, общественные объединения, СМИ и участвовать в их деятельности участвовать в работе неправительственных организаций на национальном и международном уровнях участвовать в развитии взаимовыгодных отношений между государством проживания и Российской Федерацией осуществлять свободный выбор места жительства или права на возвращение в Российскую Федерацию. Политика государства в отношении соотечественников учитывает необходимость защиты их основных прав и свобод человека и гражданина, нов тоже время не может вести к вмешательству России во внутренние дела соответствующего государства. Вместе стем указанный Закон (ст. 14) гласит, что дискриминация российских граждан, проживающих за рубежом, может быть основанием для пересмотра политики России в отношении иностранного государства, в котором такая дискриминация имеет место. Несоблюдение иностранным государством общепризнанных принципов и норм международного права в области основных прав и свобод человека и гражданина в отношении соотечественников является достаточным основанием для принятия органами государственной власти России предусмотренных нормами международного права мер по защите интересов соотечест* венников. Особо отметим, что есть специальная система мер по защите россиян заграницей при возникновении угрозы их жизни. Президент РФ принял 2 ноября 1994 г. Указ О мерах в случае возникновения чрезвычайных ситуаций для деятельности загранучреждений Российской Федерации и российских граждан, находящихся за рубежом. Такую чрезвычайную ситуацию образуют следующие обстоятельства при условии, что создается угроза жизни и здоровью российских граждан крайнее обострение международных отношений и возникновение непосредственной угрозы агрессии против России; агрессия против России осуществление вооруженного нападения на страну пребывания участие страны пребывания в вооруженных конфликтах ведение военных действий в странах, сопредельных со страной пребывания крайнее обострение внутриполитической обстановки в стране пребывания экстремистские проявления, террористические акты в отношении загранучреждений и отдельных граждан РФ в стране пребывания возникновение стихийных бедствий, эпидемий, Глава 17. Политика в отношении граждан РФ, пострадавших от конфликтов 825 крупных аварий и катастроф в стране пребывания или сопредельных странах иные экстремальные случаи. Президентом в случае возникновения чрезвычайных ситуаций принимаются решения об эвакуации российских граждан об использовании сил и средств для обеспечения эвакуации российских граждан о временном прекращении (ограничении) деятельности загранучреждений. По поручению Президента РФ постановлением от декабря 1994 г. Правительство РФ утвердило Комплекс мер по обеспечению эвакуации российских граждан из зарубежных государств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. На МИД России возложены координация работ по выполнению этих мер и обеспечение взаимодействия соответствующих министерств и ведомств. В посольствах разрабатываются общие планы, предусматривающие мероприятия и действия всех загранучреждений при возникновении чрезвычайной ситуации в стране пребывания. В приведенных документах не решается вопрос о возможности применения вооруженных средств защиты российских граждан при возникновении серьезной угрозы их жизни на территории иностранного государства. Может ли государство силой защищать интересы своих граждан заграницей, например послать войска в другое государство для их защиты и прежде всего для спасения жизни, особенно когда речь идет о борьбе с террористами Такие меры не исключены. Подобная акция в международном праве получила наименование гуманитарная интервенция. Нередко предупреждение о возможности ее применения сказывается положительно. Если на территории какого*либо иностранного государства возникают обстоятельства, серьезно затрудняющие принятие мер по защите российских граждан и оказанию им покровительства со стороны Российской Федерации, Правительство РФ принимает меры по доведению до сведения граждан РФ рекомендаций о нежелательности въезда в это государство. Такие рекомендации не являются основанием для временного ограничения права на выезд из Российской Феде* рации. Федеральный закон О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом предусматривает определенные направления их целевой поддержки применительно к экономической и социальной областям. В частности, органы государственной власти РФ и субъектов РФ стимулируют сотрудничество российских организаций с хозяйствующими субъектами соотечественников, содействуют созданию совместных организаций, товариществ и обществ, участию соотечественников в инвестициях в рос* 826 Раздел IV. Конституционный статус личности в Российской Федерации сийскую экономику, поощряют связи российских организаций независимо от форм собственности с иностранными предприятиями, на которых работают преимущественно соотечественники, развитие взаимовыгодной кооперации между ними в соответствии с законодательством РФ и законодательством иностранных государств. Российская Федерация активно содействует изучению соотечественниками русского языка и русской культуры, помогает в подготовке учебников, а также преподавателей. Нельзя сказать, что все прошедшее время, в том числе после принятия указанного Закона, политика Российской Федерации по отношению к данной категории лицбыла всесторонней и успешной. Реально она была последовательной в части общей поддержки соотечественников и внешнеполитических шагов в этом направлении. Однако в другом вопросе — относительно стимулирования переезда соотечественников на историческую Родину — четкой политики не было. В чем*то даже и наоборот. Например, сначала российским соотечественникам дали право на льготное приобретение гражданства Российской Федерации именно в силу статуса соотечественников. Нос принятием нового Федерального закона О гражданстве в Российской Федерации в 2002 г. это положение утратило силу. И относительно въезда в страну, передвижения по ее территории и выезда соотечественников из России в основном действуют общие правила российского законодательства, касающиеся иностранцев, и международных договоров. Ситуция стала меняться с принятием Указа Президента РФ от июня 2006 г. О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, которым утверждены Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом и План мероприятий по реализации данной программы. Была также образована Межведомственная комиссия по реализации программы. Кроме того, в Указе дано поручение Правительству РФ утвердить типовую программу субъекта РФ по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. В конституционно*правовом плане особенно нужно отметить то, что решение об участии в Государственной программе принимается соотечественником добровольно на основе осознанного выбора им места проживания и работы на территории РФ. Соотечественнику, ставшему участником Государственной программы, выдается свиде Глава 17. Политика в отношении граждан РФ, пострадавших от конфликтов 827 тельство установленного Правительством РФ образца. Участник Государственной программы и члены его семьи, совместно переселяющиеся на постоянное местожительства в Российскую Федерацию, имеют право на получение государственных гарантий и социальной под держки. Участник Государственной программы имеет право выбирать территорию вселения в субъектах РФ из определенных в установленном порядке. Территория вселения — часть территории субъекта РФ, куда целенаправленно привлекаются переселенцы в рамках реализации проектов переселения, предусмотренных соответствующей региональной программой переселения. Особенно надо отметить участие в Государственной программе дает соотечественнику и членам его семьи, являющимся иностранными гражданами или лицами без гражданства, в приоритетном порядке право на получение разрешения на временное проживание, видана жительство и на приобретение гражданства Российской Федерации. Новеллами от 23 октября 2010 г. в Законе была восстановлена статья Вопросы гражданства в отношениях с соотечественниками» (ст. 11 1 ). Она гласит, что соотечественники имеют право на приобретение гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке в соответствии с международными договорами РФ и законодательными правовыми актами РФ в сфере гражданства. Российская Федерация способствует сокращению количества лиц без гражданства среди соотечественников на основе общепризнанных принципов и норм международного права. Как было показано в настоящем учебном курсе при рассмотрении гражданства Российской Федерации, участник программы при предъявлении своего удостоверения в упрощенном порядке приобретает российское гражданство, в частности освобождается от подтверждения наличия средств к существованию в России и знания русского языка. |