Дажо Р. Основы экологии. – М.: Прогресс, 2012. – 416 с. Экологическое право by Отв. ред. Жаворонкова Н.Г. (z-lib.org). Учебник для бакалавров Ответственные редакторы доктор юридических наук, профессор
 Скачать 1.42 Mb.
|
|
Глава 24. МЕЖДУНАРОДНОЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО План главы 1. Понятие международного экологического права 2. Принципы международного экологического права 3. Источники международного экологического права 4. Международные экологические конференции 5. Международные экологические организации Контрольные вопросы Список рекомендуемой литературы § 1. Понятие международного экологического права Глобальные экологические проблемы, влияние которых на раз- витие земной цивилизации в целом и каждого государства в отдель- ности постепенно осознано подавляющим большинством населения планеты, обуславливают необходимость укрепления международного сотрудничества в области охраны окружающей среды. В этих условиях происходит формирование международного экологического права как одного из инструментов решения таких проблем и форм реализации международного сотрудничества. Международное экологическое право — это исторически молодое, интенсивно развивающееся направление правового регулирования в системе международного публичного права 1 . Оно имеет самостоятель- ный предмет правового регулирования — международные экологиче- ские отношения как отношения между государствами, часто с участием международных организаций по поводу совместных усилий в реше- нии общих задач охраны окружающей среды и обеспечения рацио- нального использования природных ресурсов. Субъектами междуна- родных экологических правоотношений выступают преимущественно государства, нередко с участием межгосударственных организаций, а также, в ограниченном объеме физические лица и неправительствен- ные (общественные) организации. Объектом международных экологических отношений выступает окружающая среда — природный мир всей планеты и ее отдельные 1 Колбасов О. С. Международное экологическое право. Глава V / Экологическое право России: учебник / под ред. В. Д. Ермакова и А. Я. Сухарева. М., 1997. С. 119; Трусов А. Г. Международное экологическое право: учебно-методическое пособие. М., 1999. С. 10. 358 Глава 24. Международное экологическое право экосистемы, природные объекты, такие как атмосферный воздух, водные объекты, включая Мировой океан, растительный и живот- ный мир, почвы, природные явления, такие как стихийные бедствия. К объектам также относится окружающая среда в понимании всего ма- териального окружения человека, своего рода среда обитания, вклю- чающая, помимо природы, также искусственно созданные объекты, хотя их число в конкретных случаях ограничивается. Систему международного экологического права образуют правовые нормы — определения, принципы, предписания, запреты, процедуры, условия, подлежащие обязательному соблюдению при осуществлении тех или иных видов деятельности и содержащиеся в двусторонних и многосторонних международных соглашениях ( твердое право). Помимо обязательных для соблюдения и исполнения правил пове- дения или норм твердого права, международное экологическое право нельзя рассматривать без учета огромного числа рекомендательных норм, которые хотя и не являются правом в собственном смысле, но оказывают довольно сильное регулирующее воздействие на поведение государств 1 . Такие нормы, которые в отличие от строго обязательных правовых норм, именуются мягким правом, содержатся в резолюциях конференций, декларациях и совместных заявлениях глав государств, решениях органов международных организаций. Совокупность экологических международно-правовых норм об- ладает внутренней организацией и структурной упорядоченностью. Такие нормы объединяются в относительно самостоятельные группы по своей предметной характеристике: – нормы, направленные на охрану отдельных природных сред или природных объектов; – нормы, нацеленные на регулирование экологически вредной деятельности. § 2. Принципы международного экологического права Принципы закрепляют согласие государств по исходным, осново- полагающим позициям, в соответствии с которым затем формулиру- ются конкретные обязательства, устанавливаются процедуры и другие механизмы исполнения договора. Принципы международного экологического права могут быть общи- ми и специальными. К первым относятся те, которые распространяются 1 Alexandre Kiss. Introduction to International Environmental Law. Course 1. UNITAR. 1997. P. 6. § 2. Принципы международного экологического права 359 на все международные отношения и охватывают экологические. Они закреплены в Уставе ООН и включают принципы суверенного равен- ства государств, сотрудничества, добросовестного выполнения обяза- тельств по международному праву, мирного урегулирования споров и неприменения силы. Ряд решений Генеральной Ассамблеи ООН и других международных организаций сформулировали такие принци- пы, как нерушимость границ, территориальная целостность, уважение прав человека, непричинение вреда другим государствам. Специальные экологические принципы сформулированы в целом ряде международных документов, не являющихся обязатель- ными, таких как Стокгольмская Декларация ООН по окружающей человека среде (1972), Бразильская декларация ООН по окружаю- щей среде и развитию (1992), Всемирная хартия природы (1982), Всемирная стратегия охраны природы, подготовленная в 1980 году ЮНЕП, ЮНЕСКО, ФАО, а также общественными организация- ми — МСОП и Всемирным фондом дикой природы, Декларация тысячелетия, принятая ООН в 2000 году, и некоторые другие. Они включают такие, как: – принцип суверенного права государств на природные ресурсы и обязанность не причинять экологический вред за пределами нацио- нальной юрисдикции; – принцип предупреждения негативных воздействий на окружю- ащую среду; – принцип предосторожности, который заключается в том, что в случае, если существует угроза серьезного или неотвратимого ущер- ба, отсутствие полной научной определенности не должно использо- ваться в качестве причины для отсрочки или отказа от экономически разумных мер по предупреждению экологической деградации; – принцип «загрязнитель платит», который предусматривает, что расходы по компенсации причиненного экологического вреда несет государство, причинившее такой вред; – принцип общей, но различной ответственности означает, что независимо от доли вины в возникновении экологических проблем все государства в равной степени обязаны принимать меры по реше- нию экологических проблем на национальном, региональном и гло- бальном уровнях, даже если возникновение этой проблемы не вызва- но действиями своего государства (общая ответственность). С другой стороны, учитывая недостаток возможностей у развивающихся госу- дарств по решению этой проблемы, а также то, что их вина в возник- новении экологических проблем незначительна, предусматривается обязанность развитых государств оказывать им помощь в проведении необходимых мероприятий (различная ответственность). 360 Глава 24. Международное экологическое право Принцип равного права граждан на благоприятную окружающую среду означает, что граждане государства, на окружающую среду ко- торого оказано или может быть оказано негативное воздействие с тер- ритории другого государства, должны иметь такое же право доступа к административным и судебным процедурам государства-источника для защиты своего права на благоприятную окружающую среду, как и его собственные граждане. § 3. Источники международного экологического права Нормы международного права, устанавливающие обязательные правила, которым должны следовать государства и другие субъекты в международных отношениях, содержатся в международных договорах. Российская Федерация является участницей более 80 многосторон- них экологических договоров, которые согласно ст. 15 Конституции РФ не только являются источниками экологического права, но и обла- дают верховенством по отношению к российскому законодательству. В нормотворческой деятельности доминирует пообъектный под- ход, когда принимаются соглашения, направленные на охрану и ис- пользование отдельных природных объектов — животного мира, вод, атмосферного воздуха, а также регулирования отдельных видов эколо- гически опасных видов хозяйственной деятельности. Охрана атмосферного воздуха в международных отношениях на- правлена на решение трех основных глобальных проблем: – кислотные дожди и связанная с этим деградация лесов, земель и имущества; – разрушение озонового слоя; – потепление климата. Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния, принятая в ответ на проблему кислотных дождей, раз- работана под эгидой ЕЭК ООН, подписана в ноябре 1979 года и вступила в силу в марте 1983 года. СССР ратифицировал Конвенцию в 1980 году 1 . Конвенция направлена на решение проблемы отрица- тельного воздействия загрязнения воздуха в трансграничном кон- тексте и предусматривает обязательства сторон поэтапно сокращать выбросы в определенном объеме. Для контроля за трансграничным переносом загрязняющих веществ предусматривается создание совместной программы наблюдения и оценки распространения загрязнений в Европе. Стороны обязались также обмениваться ин- 1 Ведомости ВС СССР. 1980. № 19. Ст. 349. § 3. Источники международного экологического права 361 формацией относительно выбросов и вести научные исследования. В продолжение Конвенции в разное время было принято и действует восемь протоколов, которые определяют конкретные условия со- кращения выбросов отдельных загрязнителей, например, окислы азота, серы, аэрозоли, тяжелые металлы, стойкие органические за- грязнители, приземной озон. Венская Конвенция об охране озонового слоя подписана в 1985 году, принята СССР в 1986 году и вступила в силу в 1988 году. Государства- участники обязуются регулярно обмениваться научной информаци- ей, обеспечивать взаимный доступ к технологиям и альтернативным веществам, а также принимать совместные меры, регламентирующие виды деятельности, негативно влияющие на озоновый слой. В 1987 году в продолжение Конвенции СССР был принят Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой, который определил план конкретных действий государств по исполнению Конвенции 1 . Россия как правопреемник СССР является Стороной Протокола с 1988 года. Протокол предусматривает поэтап- ное сокращение производства и потребления хлор-фторсодержащих веществ и галлонов. Рамочная Конвенция ООН по изменению климата принята в мае 1992 года в Нью-Йорке и открыта для подписания на Конференции в Рио-де-Жанейро. Она вступила в силу в 1994 году и в этом же году ратифицирована Россией 2 . Принятие Конвенции связано с проблемой потепления климата, причиной которого, по мнению ученых, являет- ся возрастающее скопление углекислого и других парниковых газов в верхних слоях атмосферы, приводящее к нарушению теплового обмена с Космосом. Конвенция требует от государств поэтапного снижения выбросов парниковых газов до уровня 1990 года и ниже. Другой обя- занностью государств является обязанность обеспечивать охрану так называемых естественных поглотителей парниковых газов — лесных массивов, обширных морских акваторий. Стороны, кроме того, взяли на себя обязательства вести национальные кадастры источников выбро- сов и абсорбции парниковых газов, способствовать распространению экологически безопасных технологий, позволяющих снизить выбросы парниковых газов в энергетике, сельском хозяйстве и на транспорте. В связи с тем, что сроки, установленные конвенцией, не были вы- полнены, а также в целях создания стимулирующего механизма сни- жения выбросов, в 1997 году в Киото был принят Киотский протокол к 1 Совет Министров СССР. Постановление от 22 сентября 1988 года № 1108 «О при- нятии СССР Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой, к Венской Конвенции об охране озонового слоя» (документ опубликован не был). 2 СЗ РФ. 1994. № 28. Ст. 2927. 362 Глава 24. Международное экологическое право Конвенции об изменении климата. Россия подписала протокол в 1999 году и ратифицировала его в ноябре 2004 года 1 . Согласно Протоколу, развитые страны и страны с переходной экономикой должны к 2008– 2012 годам сократить выбросы парниковых газов не менее чем на 5% от уровня 1990 года, при этом для каждой страны установлен свой уровень снижения. Кроме того, протокол предусматривает возмож- ность этих же стран совместно осуществлять проекты по снижению выбросов парниковых газов на своей территории и продавать единицы снижения выбросов. Охрана живой природы в международных отношениях обеспечива- ется множеством глобальных, региональных и двусторонних соглаше- ний, которые нацелены на решение таких задач, как: – охрана биоразнообразия как мера поддержания баланса в живой природе в целом; – охрана редких и исчезающих видов животных и растений; – охрана мигрирующих видов животных, в том числе рыбных запасов; – охрана среды обитания животных. Конвенция о биоразнообразии была принята в мае 1992 года и была ратифицирована Россией в 1995 году 2 . Объектом регулируемых отношений является биологическое разнообразие, которое опреде- лено как разнообразие между живыми организмами, видами и эко- системами в региональном и глобальном масштабе и включает все живые организмы — полезные и неполезные, совместно обитающие в различных экосистемах. Государства обязаны принимать меры по сохранению и устойчивому использованию биоразнообразия. Меры охраны включают in-situ, т. е. в естественной среде обитания, и ex- situ , т. е. в искусственных условиях. Меры in-situ включают обязан- ность учреждать систему особо охраняемых территорий, обеспечи- вать безопасное для охраны биоразнообразия природопользование на прилегающих землях, восстанавливать экосистемы, популяции исчезающих видов. Охрана ex-situ подразумевает обязанность про- водить научные исследования, искусственно разводить животных, сохранять генофонд. Важное место отводится регулированию во- просов доступа к биотехнологиям. Здесь предусмотрена обязан- ность развитых государств открывать льготный доступ к ним раз- вивающихся стран. В развитие конвенции для более детального регулирования отно- шений по использованию генно-модифицированных организмов или 1 СЗ РФ. 2004. № 45. Ст. 4378. 2 СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2254. § 3. Источники международного экологического права 363 живых измененных организмов (ЖИО), в терминологии Протокола, развитию биотехнологий, обеспечения охраны здоровья и биобезопас- ности в 2000 году был принят Картахенский протокол 1 Конвенция о международной торговле видами фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС), была принята в Вашингтоне в мае 1973 года и в 1975 году вступила в силу 2 . Принятие СИТЕС вызвано обеспокоенностью мирового сообщества проблемой исчезновения видов живой природы под воздействием расширяющих- ся торговых отношений между государствами. СИТЕС ограничивает совершение экспортных и импортных операций, предметом которых являются перечисленные в трех перечнях виды животных и растений. Ограничения включают, прежде всего, требования о совершении торговых операций по государственным лицензиям, обязанность государств регулировать добывание животных на своей территории, установить юридическую ответственность за незаконные операции, обеспечить контроль, особенно путем наделения необходимыми пол- номочиями таможенных служб. Рамсарская конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местооби- таний водоплавающих птиц, предусматривает меры охраны среды обитания некоторых видов животных. Она была принята в Рамсаре (Иран) в 1971 году и вступила в силу в 1975 году. СССР ратифициро- вал Конвенцию в 1975 году 3 . Конвенция нацелена на решение пробле- мы сокращения водно-болотных угодий, учитывая их значимость как среды обитания животных, источника биоразнообразия и важного составляющего экологических процессов. По Конвенции государства обязаны принимать меры по охране таких объектов на своей террито- рии и обеспечить особую охрану путем учреждения заповедников, тех из них, которые включены в Список водно-болотных угодий, имею- щих международное значение. Конвенция ЮНЕСКО об охране всемирного природного и куль- турного наследия 1972 года, ратифицированная СССР в 1988 году 4 , нацелена на охрану имеющих особую экологическую, историческую и иную нематериальную ценность экосистем и памятников истории. 1 Россия не участвует в Протоколе. 2 Конвенция подписана СССР 29.03.1974, утверждена Советом Министров СССР 04.08.1974. Конвенция вступила в силу для СССР 08.12.1975 / Сборник действующих до- говоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXXII. 1978. С. 549–562. 3 Ведомости ВС СССР. 1976. № 1. Ст. 5. 4 Указ Президиума ВС СССР от 09.03.1988. № 8595-XI «О ратификации Конвенции об охране всемирного природного и культурного наследия» // Свод международных договоров СССР. Вып. XLV. 1991. С. 482–492. 364 Глава 24. Международное экологическое право Предлагаемые государствами ценные объекты включаются в два приложения к Конвенции, и с момента такого включения подлежат международной охране. Во исполнение Конвенции осуществляются мероприятия по созданию и развитию особо охраняемых природных территорий, многие из которых признаны таковыми как среда обита- ния редких и исчезающих видов животных. Охрана континентальных вод обеспечивается двумя многосторон- ними Конвенциями, а также большим числом бассейновых согла- шений по отдельным трансграничным рекам. Конвенция ЕЭК ООН об охране и использовании трансграничных водотоков и междуна- родных озер была принята в 1992 году и вступила в силу в 1996 году. Конвенция была принята Россией в 1993 году 1 . Конвенция предусма- тривает обязанность Сторон по введению нормативов качества вод, по предупреждению и снижению трансграничного воздействия, охране и восстановлению водных экосистем, включая земли водосборного бас- сейна, животный мир и лесные экосистемы. В развитие Конвенции в 1999 году 35 европейских стран подпи- сали Протокол о воде и здоровье и тем самым взяли на себя обяза- тельство охранять водные экосистемы в интересах охраны здоровья людей, осуществлять сотрудничество в области обеспечения устой- чивого развития и гармонизации законодательства в европейском регионе. Протокол был принят в июне 1999 года и открыт для под- писания на Всемирном форуме «Вода и здоровье», проходившем в Гааге (Голландия) в 2000 году. Протокол был подписан Россией в 1999 году 2 В 1997 году на Генеральной Ассамблее ООН была принята Конвенция о праве несудоходных видов использования междуна- родных водотоков. Конвенция считается рамочным международным соглашением и по сфере своего действия Конвенция является гло- бальной, т. е. любые заинтересованные государства могут стать ее сто- ронами. Ее принятие связано со стремлением государств установить универсальные правила по хозяйственному использованию водных ресурсов трансграничных рек, таких как строительство гидротехни- ческих сооружений, забор воды для ирригации, коммунального хо- зяйства, промышленности и распределению водных ресурсов между государствами нижнего и верхнего течения. В целях обеспечения равного доступа государств бассейнов трансграничных рек к водным ресурсам установлены обязательства по уведомлению о намечае- мых хозяйственных проектах водопользования, по непричинению 1 СЗ РФ. 1993. № 16. Ст. 1353. 2 СЗ РФ. 1999. № 25. Ст. 3130. § 3. Источники международного экологического права 365 значительного ущерба, предотвращению загрязнения, справедливому и разумному водораспределению. Практически последнее обязатель- ство реализуется через широко применяемый механизм квотирования или распределения водных ресурсов между странами бассейна в про- центном выражении. Конвенция не вступила в силу. Соглашения, регулирующие деятельность источников негативного экологического воздействия в трансграничном контексте. Наряду с мерами по установлению международно-правового режима исполь- зования и охраны отдельных природных объектов, достижение целей охраны окружающей среды в глобальном и региональных контекстах обеспечивается введением ограничений для хозяйственной деятель- ности, связанной с производством и реализацией продукции и мате- риалов, способных оказать негативное экологическое воздействие. Основные правовые механизмы, которые используются в соответ- ствующих конвенциях, включают регулирование международного перемещения опасных веществ и материалов, включая радиоактивные отходы (международной торговли), уведомление страны-импортера о природе перемещаемых веществ и материалов, согласие на импорт, ведение учета материалов и веществ, поступающих на международный рынок, разрешительный порядок торговли со стороны экспортера и импортера, таможенный контроль, осуществление мер предупреж- дения аварийных ситуаций и ответственность государств за их послед- ствия, проведение оценки воздействий на окружающую среду. Международные договоры в этой области включают Конвенцию о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удале- нием (Базельская Конвенция) 1989 года. Конвенция вступила в силу в 1992 году и ратифицирована Россией в январе 1995 года 1 . Основной мерой контроля является порядок уведомления государством-экс- портером о намерении вывезти со своей территории партию отходов и согласия государства-импортера принять эту партию для захоронения. При этом страны-экспортеры имеют право разрешить экспорт, только убедивших в наличии соответствующих финансовых, технических, ор- ганизационных условий у страны-импортера безопасного обращения. В свою очередь, они обязаны принимать меры по снижению произ- водства отходов на своей территории. Установлены также требования по упаковке и маркировке перевозимых отходов и обязанность устано- вить в своем внутреннем законодательстве юридическую ответствен- ность за незаконный ввоз и вывоз опасных отходов. Объединенная Конвенция о безопасности обращения с отрабо- тавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными 1 СЗ РФ. 1994. № 31. Ст. 3200. 366 Глава 24. Международное экологическое право отходами принята в Вене в 1997 году. Она регулирует вопросы обеспе- чения безопасности граждан, общества в целом и окружающей среды от радиологических рисков при обращении с отработавшим ядерным топливом и радиоактивными отходами, образовавшимися в процессе гражданской деятельности. Для этого Конвенция возлагает обязанно- сти на стран-участников обеспечить безопасность размещения уста- новок для обращения с отработавшим топливом и радиоактивными отходами, проведение оценки воздействия на окружающую среду, предоставление общественности информации о безопасности, прове- дение консультаций с соседними государствами. При трансграничном перемещении этих веществ необходимо предварительное уведомление и согласие государства назначения. При этом согласие действует толь- ко в случае, если такое государство предоставит информацию о на- личии административных и технических возможностей обеспечения безопасности обращения. Ратифицирована Россией в 2005 году 1 В ответ на осознание мировым сообществом опасных последствий для здоровья людей и окружающей среды использования пестицидов и опасных химических веществ в 1998 году была принята Роттердамская конвенция о процедуре предварительного информированного согла- сия на международную торговлю некоторыми опасными веществами и пестицидами. Конвенция вступила в силу в 2004 году. Россия при- соединилась к Конвенции в 2011 году 2 . Конвенция предусматривает ведение перечня химических веществ, подпадающих под процедуру предварительного обоснованного согласия на импорт, на основании которого страной-импортером принимается решение о разрешении или запрете на импорт. Стокгольмская конвенция о стойких органических загрязнителях 2001 года ратифицирована Россией в 2011 году 3 . Конвенция направ- лена на обеспечение охраны окружающей среды и здоровья человека от воздействия ряда химических веществ, обладающих свойствами накапливаться в окружающей среде, тканях живых организмов и име- ющих широкое географическое распространение. Перечень регули- руемых химических веществ приведен в приложениях к Конвенции. Конвенция предписывает, чтобы государства-участники принимали меры по запрету и снижению производства наиболее опасных веществ, перечисленных в приложении А, а также ограничили производство веществ, включенных в приложение В. Экспортно-импортные опе- рации должны осуществляться при условии уведомления государств и гарантий, что государства обеспечат их экологически безопасное 1 СЗ РФ. 2005. № 45. Ст. 4587. 2 СЗ РФ. 2011. № 11. Ст. 1499. 3 СЗ РФ. 2011. № 27. Ст. 3875. § 4. Международные экологические конференции 367 использование и размещение отходов, содержащих такие вещества. Страна-экспортер обязуется маркировать партии экспортируемых хи- мических веществ, а страна импортер обязана принять меры по охране здоровья и окружающей среды от утечек и других воздействий. В 1991 году под эгидой ЕЭК ООН в Эспу (Финляндия) была принята Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, которая вступила в силу в 1997 году 1 В соответствии с Конвенцией Стороны обязаны выявлять на своей территории источники опасных трансграничных воздействий и ве- сти их учет, а также уведомлять страны потенциального воздействия о проектах, способных оказать такое воздействие. Получив уведомле- ния, государства потенциального воздействия могут заявить о своей заинтересованности участвовать в процедуре оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС). Меры и процедуры сотрудничества в области промышленной безопасности закреплены в Конвенции 1992 года о трансграничном воздействии промышленных аварий. Россия участвует в Конвенции с 1993 года 2 . Сферой регулирования Конвенции является деятельность по использованию опасных веществ, перечисленных в приложении, исключая радиоактивные вещества и военные объекты. Конвенция предусматривает обязанность Сторон вести учет опасных видов дея- тельности, уведомлять о них заинтересованные государства, в также принимать меры на своей территории по обеспечению их безопасной эксплуатации. Государства обязаны установить порядок планирова- ния в условиях чрезвычайных ситуаций, включая обеспечение готов- ности объектов к ликвидации последствий аварий. |