Дажо Р. Основы экологии. – М.: Прогресс, 2012. – 416 с. Экологическое право by Отв. ред. Жаворонкова Н.Г. (z-lib.org). Учебник для бакалавров Ответственные редакторы доктор юридических наук, профессор
 Скачать 1.42 Mb.
|
|
Глава 22. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОХРАНЫ АТМОСФЕРНОГО ВОЗДУХА (АТМОСФЕРНОЕ ПРАВО) План главы 1. Понятие атмосферного воздуха и общие эколого-правовые про- блемы его охраны 2. Правовые меры охраны атмосферного воздуха 3. Правовая охрана озонового слоя Земли и климатической системы Контрольные вопросы Список рекомендуемой литературы § 1. Понятие атмосферного воздуха и общие эколого-правовые проблемы его охраны Атмосфер ный воздух играет огромную роль в жизни общества. Трудно переоценить его экологическое и экономическое значение как природного ресурса. Атмосферный воздух является жизненно важным компонентом окружающей природной среды, неотъем лемой частью среды обитания человека, растений и животных, как сказано в пре- амбуле к Федеральному закону «Об охране ат мосферного воздуха» 1 Загрязнение воздушного бассейна является ключевым фактором, оказывающим негативное воздействие на состояние природной сре- ды. По данным Всемирной организации здравоохранения, от 40 до 50% заболеваний человека в наше время могут быть связаны с из- менением окружающей среды и, в первую очередь, с загрязнением атмосферы 2 В соответствии со ст. 4 Федерального закона «Об охране окружа- ющей среды» объектами охраны окружающей среды являются атмос- ферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космиче- ское пространство. Атмосферный воздух — это жизненно важный компонент окружа- ющей природной среды, представляющий собой естественную смесь 1 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133. 2 Боголюбов С. А. Экологическое право: учебник. М., 2004. 330 Глава 22. Правовое регулирование охраны атмосферного воздуха (атмосферное право) газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производствен- ных и иных помещений. Озоновый слой — это часть атмосферного воздуха, расположенная на высоте от 20 до 50 км, предохраняющая живые организмы от ради- ационного и ультрафиолетового воздействия. Правовому регулирова- нию и охране подлежат производство и применение озоноразрушаю- щих веществ, изменения целостности озонового слоя, температурного режима и т. п. Важное значение имеет озоновый слой для поддержания темпера- турного баланса на Земле, сочетая в себе парниковые и антипарнико- вые свойства. Он же — активный участник формирования погоды — служит, по мнению специалистов, аккумулятором и преобразователем энергии, вносимой в атмосферу волновым излучением Солнца 1 В середине XX века стало понятным надвигающееся разрушение озонового слоя как одно из проявлений антропогенной деформации окружающей среды, ведущей к нарушению функционирования эко- логических систем и биосферы Земли. Озон, находящийся на высоте около 30 км от земной поверхности, представляет собой тончайший слой толщиной около 3 мм и является одним из обязательных условий сохранения жизни на нашей планете, так как защищает ее от ультра- фиолетового излучения на биомассу планктона — главного произво- дителя кислорода, на все живое, произрастающее и двигающееся на Земле. В соответствие с Федеральным законом от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» регулируются общественные от- ношения в области охраны атмосферного воздуха, предусматриваю- щие улучшение состояния атмосферного воздуха, предотвращение и снижение вредных химических, физических, биологических и иных воздействий, вызывающих неблагоприятные последствия для населе- ния, растительного и животного мира. Охрана атмосферного воздуха осуществляется посредством: – нормирования качества атмосферного воздуха и вредных физи- ческих воздействий на атмосферный воздух (существуют гигиениче- ские и экологические нормативы, технические нормативы выбросов, предельно допустимые выбросы, временно согласованные выбросы); – государственной регистрации вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ; – установлением требования о том, что производство и исполь- зование топлива на территории РФ допускаются только при наличии 1 Данилов-Данильян В. И. Экология, охрана природы и экологическая безопасность. М., 1997. § 2. Правовые меры охраны атмосферного воздуха 331 сертификатов, подтверждающих соответствие топлива требованиям охраны атмосферного воздуха; – обязанности граждан и юридических лиц, имеющих стационар- ные и передвижные источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и др. Кроме того, Закон запрещает: – выбросы в атмосферный воздух веществ, степень опасности ко- торых для жизни и здоровья человека и для окружающей природной среды не установлена; – размещение и эксплуатация объектов хозяйственной и иной де- ятельности, которые не имеют предусмотренных правилами охраны атмосферного воздуха установок очистки газов и средств контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух; – производство и эксплуатацию транспортных и иных передвиж- ных средств, содержание вредных (загрязняющих) веществ, в вы- бросах которых превышает установленные технические нормативы выбросов. § 2. Правовые меры охраны атмосферного воздуха В соответствии со ст. 14. Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» установление лимитов на вы- бросы, сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления, а также установле- ние платы за негативное воздействие на окружающую среду являются одними из методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды. В целях предотвращения негативного воздействия на окружаю- щую среду хозяйственной или иной деятельности для юридических и физических лиц — природопользователей устанавливаются в том числе следующие нормативы допустимого воздействия на окружаю- щую среду: – нормативы допустимых выбросов и сбросов загрязняющих ве- ществ и микроорганизмов; – нормативы образования отходов и лимиты на их размещение. Для оценки состояния атмосферного воздуха законодательством РФ устанавливаются нормативы выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух. Нормативы являются едиными для всей территории страны. Но с учетом природно-климатических осо- бенностей и повышенной социальной ценности отдельных террито- рий (заповедников, заказников, национальных парков, курортных 332 Глава 22. Правовое регулирование охраны атмосферного воздуха (атмосферное право) или иных рекреационных зон) могут устанавливаться более строгие нормативы предельно допустимых вредных воздействий на воздух. Нормативы предельно допустимых выбросов (ПДВ) вредных ве- ществ стационарными и передвижными источниками загрязнения учитывают производственную мощность конкретных объектов и их совокупность в пределах города или иного населенного пункта так, чтобы сумма их выбросов с учетом перспектив развития данного райо- на не привела к превышению вредных веществ в атмосферном воздухе. Устанавливаются также и нормативы предельно допустимых кон- центраций (ПДК) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе и нормативы предельно допустимых уровней вредных физических воз- действий, и ряд других. Выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарным источником допускается на основании разрешения, выданного территориальным органом федерального органа исполни- тельной власти в области охраны окружающей среды, органами ис- полнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществля- ющими государственное управление в области охраны окружающей среды — Минприроды России. Разрешением на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмос- ферный воздух устанавливаются предельно допустимые выбросы и другие условия, которые обеспечивают охрану атмосферного воздуха. Порядок выдачи разрешений на выбросы вредных (загрязняю- щих) веществ в атмосферный воздух при эксплуатации транспортных и иных передвижных средств устанавливается федеральным орга- ном исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Вредные физические воздействия на атмосферный воздух допуска- ются на основании разрешений, выданных в порядке, определенном Правительством Российской Федерации 1 При отсутствии разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредные физические воздействия на атмосферный воздух, а также при нарушении условий, предусмо- тренных данными разрешениями, выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредные физические воздействия на него могут быть ограничены, приостановлены или прекращены в по- рядке, установленном законодательством Российской Федерации. Порядок выдачи разрешений на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух установлен Административным регла- ментом Федеральной службы по экологическому, технологическому и 1 Постановление Правительства РФ от 2 марта 2000 г. № 183 «О нормативах вы- бросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него». М., 2000. § 2. Правовые меры охраны атмосферного воздуха 333 атомному надзору по исполнению государственной функции по выда- че разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружа- ющую среду, утвержденный приказом Министерства природных ре- сурсов и экологии Российской Федерации от 31 октября 2008 г. № 288. Государственный надзор за охраной атмосферного воздуха должен обеспечить соблюдение 1 : – условий, установленных разрешениями на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и на вредные физиче- ские воздействия на него; – стандартов, нормативов, правил и иных требований охраны атмосферного воздуха, в том числе проведения производственного контроля за охраной атмосферного воздуха; – режима санитарно-защитных зон объектов, имеющих стаци- онарные источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух; – выполнения федеральных целевых программ охраны атмосфер- ного воздуха, программ субъектов Российской Федерации охраны атмосферного воздуха и выполнения мероприятий по его охране; – иных требований законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха. Государственный надзор за охраной атмосферного воздуха осу- ществляет Росприроднадзор и его территориальные органы в порядке, определенном Правительством Российской Федерации 2 Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации организуют и проводят государственный контроль (государственный экологический контроль) за охраной атмосферного воздуха, за ис- ключением контроля на объектах хозяйственной и иной деятельно- сти, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю. Производственный контроль за охраной атмосферного воздуха осуществляют юридические лица, которые имеют источники вредных 1 Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атом- ному надзору (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 401 (в ред. постановлений Правительства РФ от 21.01.2006 № 23, от 14.12.2006 № 767, от 29.05.2008 № 404, от 07.11.2008 № 814, от 27.01.2009 № 43, от 08.08.2009 № 649, от 01.12.2009 № 975, от 20.02.2010 № 67, от 15.06.2010 № 438, от 13.09.2010 № 717, от 24.03.2011 № 210, от 06.10.2011 № 817, от 05.12.2011 № 996, от 11.10.2012 № 1037)). 2 Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (утв. постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400 (в ред. постановле- ний Правительства РФ от 20.10.2006 № 620, от 20.12.2006 № 780, от 24.05.2007 № 315, от 16.04.2008 № 282, от 29.05.2008 № 404, от 07.11.2008 № 814, от 27.01.2009 № 43, от 08.08.2009 № 649, от 01.12.2009 № 975, от 27.01.2010 № 31, от 28.03.2010 № 191, от 15.06.2010 № 438, от 26.07.2010 № 549, от 13.09.2010 № 717, от 12.10.2010 № 820, от 24.03.2011 № 210, от 08.10.2012 № 1027)). 334 Глава 22. Правовое регулирование охраны атмосферного воздуха (атмосферное право) химических, биологических и физических воздействий на атмосфер- ный воздух и которые назначают лиц, ответственных за проведение производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, и (или) организуют экологические службы. Юридические лица, которые имеют источники вредных хими- ческих, биологических и физических воздействий на атмосферный воздух, должны осуществлять охрану атмосферного воздуха в соответ- ствии с законодательством Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха. Сведения о лицах, ответственных за проведение производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, и об организации экологи- ческих служб на объектах хозяйственной и иной деятельности, а также результаты производственного контроля за охраной атмосферного воз- духа представляются в соответствующий орган исполнительной власти, осуществляющий надзор в области охраны окружающей среды. Новой мерой по охране атмосферного воздуха является сертифи- кация. Производство и использование топлива, а также производство и использование на территории РФ технических, технологических установок, двигателей, транспортных и иных передвижных средств и установок на территории Российской Федерации допускаются только при наличии сертификатов, подтверждающих соответствие требова- ниям охраны атмосферного воздуха. В законодательстве предусмотрены мероприятия по защите насе- ления при изменении состояния атмосферного воздуха, угрожающем жизни и здоровью людей. В городских и иных поселениях органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления организуют работы по регулированию вы- бросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в пе- риоды неблагоприятных метеорологических условий. При получении прогнозов неблагоприятных метеорологических условий юридиче- ские лица, имеющие источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, обязаны проводить мероприятия по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосфер- ный воздух, согласованные с территориальными органами специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в об- ласти охраны атмосферного воздуха, обеспечивающими контроль за проведением и эффективностью указанных мероприятий. При изменении состояния атмосферного воздуха, которое вы- звано аварийными выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и при котором создается угроза жизни и здо- ровью человека, принимаются экстренные меры по защите населе- ния в соответствии с законодательством Российской Федерации о § 3. Правовая охрана озонового слоя Земли и климатической системы 335 защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природ- ного и техногенного характера. В законодательстве предусматривается ряд запретительных мер, связанных с охраной атмосферного воздуха 1 . В частности запрещается: – выброс в атмосферный воздух веществ, степень опасности ко- торых для жизни и здоровья человека и для окружающей природной среды не установлена; – внедрение новых техники, технологий, материалов, веществ и другой продукции, а также применение технологического оборудова- ния и других технических средств, если они не отвечают установлен- ным законодательством требованиям охраны атмосферного воздуха; – проектирование, размещение и строительство объектов хозяй- ственной и иной деятельности, функционирование которых может привести к неблагоприятным изменениям климата и озонового слоя Земли, ухудшению здоровья людей, уничтожению генетического фон- да растений и генетического фонда животных, наступлению необрати- мых последствий для людей и окружающей природной среды; – размещение и эксплуатация объектов хозяйственной и иной деятельности, которые не имеют предусмотренных правилами охраны атмосферного воздуха установок очистки газов и средств контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмос- ферный воздух; – производство и эксплуатация транспортных и иных передвиж- ных средств, содержание вредных (загрязняющих) веществ в выбросах которых превышает установленные технические нормативы выбросов. § 3. Правовая охрана озонового слоя Земли и климатической системы В соответствии со ст. 54 Федерального закона «Об охране окру- жающей среды» охрана озонового слоя атмосферы от экологически опасных изменений обеспечивается посредством регулирования про- изводства и использования веществ, разрушающих озоновый слой ат- мосферы, в соответствии с международными договорами Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международ- ного права, а также законодательством Российской Федерации. В 1977 г. Программой ООН по окружающей среде (ЮНЕП) был принят Мировой план действий по озоновому слою, предусмотревший необходимость изучения воздействия озонового слоя и его разрывов 1 СЗ РФ. 1999. Ст. 2222. 336 Глава 22. Правовое регулирование охраны атмосферного воздуха (атмосферное право) на ультрафиолетовую радиацию и заболеваемость людей (документ носил научный характер). В 1985 г. в Вене состоялась конференция, принявшая Конвенцию об охране озонового слоя. Был установлен список веществ, отрица- тельно влияющих на озоновый слой, и установлены обязанности госу- дарств по поэтапному снижению производства и использованию этих веществ. Решающим стало подписание Монреальского протокола в 1987 г. По веществам, разрушающим озоновый слой, согласно которо- му устанавливался контроль за производством и использованием фре- онов и хлорфторуглеродов, наиболее разрушающих озоновый слой. В соответствии с международным соглашением министерст ва и ве- домства, предприятия, учреждения, организации обяза ны сократить и в последующем полностью прекратить произ водство и использова- ние химических веществ, вредно воздейст вующих на озоновый слой. 24 мая 1995 г. было принято постановление Правительства РФ № 526 «О первоочередных мерах по выполнению Венской конвенции об ох- ране озонового слоя и Монреальского протокола по веществам, раз- рушающим озоновый слой». Было установлено, что с 1 января 1996 г. ввоз и вывоз озоно- разрушающuх веществ и содержащей их продук ции в страны, являю- щиеся Сторонами Венской конвенции и Монреальского протокола, осуществляются по соответствую щим лицензиям. Ввоз в Российскую Федерацию озоноразру шающих веществ и содержащей их про- дукции из стран, не яв ляющихся Сторонами Венской конвенции и Монреальского протокола, а также вывоз из Российской Федерации озонораз рушающих веществ и содержащей их продукции в страны был запрещен. Постановлением Правительства РФ от 8 мая 1996 г. № 563 утверждено Положение о порядке ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации озоноразрушающих веществ и со- держащей их продукции. Постановлением Правительства РФ от 5 мая 1999 г. № 490 «Об усиле- нии мер государственного регулирования производст ва и потребления озоноразрушающих веществ в Российской Федерации» было установ- лено, что с 1 августа 1999 г. произ водство на территории России озоно- разрушающих веществ осу ществляется по специальным квотам, исходя из расчетных ста вок, сроков и других требований Монреальского про- токола по веществам, разрушающим озоновый слой. Постановлением Правительства РФ от 8 мая 1996 г. № 563 были утверждены Перечень озоноразрушающих веществ и Пе речень про- дукции, содержащей озоноразрушающие вещества, ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации которых подлежит го- сударственному регулированию. § 3. Правовая охрана озонового слоя Земли и климатической системы 337 Обязательства по ограничению выбросов диоксида углерода в ат- мосферу зафиксированы в Киотском протоколе к Рамочной конвен- ции ООН об изменении климата 1997 г. Российская Федерация ратифицировала Киотский протокол Федеральным законом от 4 ноября 2004 г. № 128-ФЗ. Важным документом в области охраны атмосферного воздуха явля- ется Климатическая доктрина Российской Федерации, утвержденная распоряжением Президента Российской Федерации от 17 декабря 2009 г. № 861-рп. В Доктрине подчеркивается, что изменение климата является од- ной из важнейших международных проблем XXI века, которая выхо- дит за рамки научной проблемы и представляет собой комплексную междисциплинарную проблему, охватывающую экологические, эко- номические и социальные аспекты устойчивого развития Российской Федерации. При этом особенную обеспокоенность вызывает беспре- цедентно высокая скорость глобального потепления, наблюдаемая в течение последних десятилетий. Современная наука предоставляет все более веские основания в подтверждение того, что хозяйственная дея- тельность человека, связанная прежде всего с выбросами парниковых газов в результате сжигания ископаемого топлива, оказывает заметное влияние на климат. Изменения климата многообразны и проявляются, в частности, в изменении частоты и интенсивности климатических аномалий и экстремальных погодных явлений. В течение XXI века высока вероят- ность ускорения динамики наблюдаемых изменений климата. Ожидаемые изменения климата неизбежно отразятся на жизни людей, на состоянии животного и растительного мира во всех регионах планеты, а в некоторых из них станут ощутимой угрозой для благопо- лучия населения и устойчивого развития. Указанные факторы предо- пределяют необходимость учета изменений климата в качестве одного из ключевых долговременных факторов безопасности Российской Федерации и выдвигают проблему глобального изменения климата в ее национальном и международном измерениях в число приоритетов политики Российской Федерации. Последствия изменений климата проявляются на глобальном, региональном, субрегиональном и на- циональном уровнях. Глобальное изменение климата создает для Российской Федерации (с учетом размеров ее территории, географического по- ложения, исключительного разнообразия климатических условий, структуры экономики, демографических проблем и геополитических интересов) ситуацию, которая предполагает необходимость заблаго- временного формирования всеобъемлющего и взвешенного подхода 338 Глава 22. Правовое регулирование охраны атмосферного воздуха (атмосферное право) государства к проблемам климата и смежным вопросам на основе комплексного научного анализа экологических, экономических и социальных факторов. Согласно Климатической доктрине стратегической целью полити- ки в области климата является обеспечение безопасного и устойчивого развития Российской Федерации, включая институциональный, эко- номический, экологический и социальный, в том числе демографиче- ский, аспекты развития в условиях изменяющегося климата и возник- новения соответствующих угроз. При этом основными принципами политики в области климата являются: – глобальный характер интересов Российской Федерации в отно- шении изменений климата и их последствий; – приоритет национальных интересов при разработке и реализа- ции политики в области климата; – ясность и информационная открытость политики в области климата; – признание необходимости действий как внутри страны, так и в рамках полноправного международного партнерства Российской Федерации в международных исследовательских программах и про- ектах, касающихся изменений климата; – всесторонность учета возможных потерь и выгод, связанных с изменениями климата; – предосторожность при планировании и реализации мер по обе- спечению защищенности человека, экономики и государства от не- благоприятных последствий изменений климата. Основными задачами политики в области климата являются: – укрепление и развитие информационной и научной основы по- литики в области климата, включая усиление научно-технического и технологического потенциала Российской Федерации, обеспечиваю- щего максимальную полноту и достоверность информации о состоя- нии климатической системы, воздействиях на климат, его происходя- щих и будущих изменениях и об их последствиях; – разработка и реализация оперативных и долгосрочных мер по адаптации к изменениям климата; – разработка и реализация оперативных и долгосрочных мер по смягчению антропогенного воздействия на климат; – участие в инициативах международного сообщества в реше- нии вопросов, связанных с изменениями климата и смежными проблемами. Своевременное выявление и оценка связанных с изменениями климата угроз устойчивому развитию и безопасности Российской Федерации, включая угрозы обороноспособности, экономике, состоя- § 3. Правовая охрана озонового слоя Земли и климатической системы 339 нию окружающей среды, жизни и здоровью населения, относятся к числу приоритетов политики в области климата. Доктриной также определены основные направления политики в области климата, которыми являются: – развитие нормативно-правовой базы и организация государ- ственного регулирования в области изменений климата; – развитие экономических механизмов, связанных с реализацией мер по адаптации и смягчению антропогенного воздействия на климат; – научное, информационное и кадровое обеспечение разработки и реализации мер по адаптации и смягчению антропогенного воздей- ствия на климат; – международное сотрудничество в области разработки и реали- зации мер по адаптации и смягчению антропогенного воздействия на климат. Контрольные вопросы 1. Раскройте понятие атмосферного воздуха как объекта исполь- зования и охраны. 2. Перечислите правовые меры охраны атмосферного воздуха. 3. Раскройте правовой механизм охраны озонового слоя Земли и климатической системы. 4. Раскройте роль и значение Климатической доктрины Российской Федерации. Список рекомендуемой литературы 1. Виноградов С. В. Международное право и охрана атмосферы / отв. ред. Н. В. Захарова. М., 1987. 2. Краснова И. О. Развитие института экологического нормирова- ния и кодификация законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. 2010. № 6. С. 24–28. 3. Соловей Ю. В. Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере эмиссии и поглощения парниковых. М., 2006. |