Учебник СанктПетербург 2019 удк 336. 1 Ббк 65. 26 Г 82 удк 336. 1 Ббк 65. 26 Рецензенты
 Скачать 1.59 Mb.
|
|
ГЛАВА X. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КРЕДИТ В РФ 10.1. Сущность и зачение государственного и муниципального кредита Г осударственный кредит представляет собой денежные отношения, по которым Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование предоставляют находящиеся в их распоряжении свободные денежные средства на возвратной, платной, срочной основе во временное пользование субъектам экономической деятельности, иностранным государствам или международным организациям либо привлекают свободные денежные средства субъектов экономической деятельности, ино- странных государств или международных организаций на той же основе. Кредиторами и заёмщиками в этих отношениях выступа- ют, с одной стороны, Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование в лице правительств и уполномоченных органов и организаций. С другой стороны, ими являются юридические и физические лица резиденты и нерези- денты, иностранные государства, международные организации. Государственное кредитование осуществляется за счёт и в пре- делах полномочий бюджета соответствующего уровня. Когда государство или муниципалитет являются заёмщиками, возникают долговые обязательства, накопленная кредитор- ская задолженность бюджета, т. е. образуется государственный и муниципальный долг. В случае же, когда государство или му- ниципалитет являются кредиторами, возникают требования к заёмщикам, дебиторская задолженность бюджета, формирую- щие государственные и муниципальные активы органов власти и местного самоуправления. 10.1. Сущность и зачение государственного и муниципального кредита 131 От финансов кредит, в том числе и государственный, отличается тем, что в основе его лежат иные принципы организации: • в отличие, например, от налогов и обязательных платежей, при- влечение или предоставление средств при кредитовании осуществля- ется на возвратной и возмездной основе; • движение средств осуществляется в прямом и обратном на- правлении, тогда как налоги и платежи движутся лишь в одном направлении; • государственный кредит независимо от формы его существо- вания имеет, как правило, добровольный характер, хотя отклонения могут иметь место; • существование кредита ограничено конкретным, заранее из- вестным сторонам сроком; • кредит имеет ситуационный, разовый характер, и в дальнейшем он может не возобновляться, в то время как налоги и платежи осу- ществляются регулярно; • государственный кредит имеет избирательный, селективный характер в отличие от финансов, в которые вовлечены практически все участники экономической системы. Как способ финансирования расходов правительства государ- ственный кредит обладает рядом преимуществ и имеет существенно мéньшие негативные последствия по сравнению с традиционными приёмами дополнительной денежной эмиссией и увеличением до- ходов бюджета за счёт прямого повышения налогов. Особым элементом публичных финансов является муниципаль- ный кредит. Он законодательно оформлен Федеральным законом от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления», закреплён в Бюджетном кодексе РФ и предна- значен для покрытия дефицита местного бюджета и финансирова- ния местных инвестиционных программ. По основным признакам он совпадает с государственным кредитом, но имеет другой уро- вень публичности и порядок его формирования, распределения и использования. Кредитное финансирование государства и местных органов: — представляет собой один из гибких инструментов регулирования макро- и микроэкономических процессов, увязки доходов и расходов государства; Глава X. Государственный кредит в РФ 132 — позволяет равномерно и в известной мере справедливо рас- пределить ответственность за принятые финансовые решения между нынешним и будущими поколениями; — позволяет воздействовать на социальную и денежно- кредитную политику; — выступает реальным фактором ускорения темпов социально- экономического развития страны. Отношения по поводу государственного и муниципального кре- дитования выходят за рамки собственно бюджетных отношений и расширяют источники финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы. По действующей бюджетной классификации полученные кредиты и займы не включаются в доходную часть бюджета. Они относятся либо на расходы бюджета со знаком минус (соответственно их предоставле- ние со знаком плюс), либо на источники финансирования бюджетного дефицита (как сальдо полученных и погашенных кредитов). В основе такого деления заложена природа государственного и муниципаль- ного кредита. Если это кредиты, предоставляемые для финансовой поддержки, имеющие строго целевое назначение, вытекают из не- обходимости решения важных социально- экономических задач, то они отражаются в расходах бюджета, так как не имеют рыночной основы (в экономической классификации расходов бюджета указыва- ется раздел «Предоставление кредитов (бюджетных ссуд) за вычетом погашения», а в подразделах отражается предоставление кредитов (бюджетных ссуд) внутри страны и их возврат, а также предоставление государственных кредитов правительствам иностранных государств и их возврат). Если же речь идёт о дополнительном привлечении ре- сурсов в бюджет на рыночных условиях, то эти кредиты отражаются в источниках финансирования бюджетного дефицита (в классифика- циях внутренних и внешних источников финансирования дефицитов бюджетов), т. е. государство либо муниципалитет выступает здесь в роли заёмщика на рынке капитала, как и другие его участники. Расходы по обслуживанию государственного и муниципального долга независимо от условий его предоставления относятся на расходы бюджета и отражаются в функциональной классификации расходов бюджета. Государственный и муниципальный кредит создаёт опре- делённый сегмент рынка капиталов, а именно рынок государствен- 10.1. Сущность и зачение государственного и муниципального кредита 133 ных и муниципальных кредитов и займов, рынок государственных ценных бумаг. Большое значение имеет деление кредиторов государства и муни- ципалитетов на категории в зависимости от того, к какому сектору экономики они относятся, а именно: • бюджеты других уровней бюджетной системы; • индивидуальный и корпоративный секторы экономики; • финансово- кредитный сектор экономики; • иностранный сектор. При кредитовании бюджетов других уровней отношения менее всего можно отнести к рыночным. Хотя временно свободные средства бюджета одного уровня предоставляются на условиях возвратности, платности, срочности бюджету другого уровня, фактически отсутствует спрос и предложение кредитных ресурсов, а условия кредитования выбираются не в соответствии с действием рыночных факторов, включая ставку процента за кредит, а исходя из необходимости ре- шения конкретных финансовых задач внутри бюджетной системы. При этом ресурсы перераспределяются в рамках бюджетной системы и не меняют общую величину спроса и предложения денежных средств со стороны государственного сектора экономики. В отношениях с индивидуальным и корпоративным сектором экономики государственный и муниципальный кредит является чаще всего рыночным инструментом привлечения временно свободных денежных средств как альтернатива их размещению на других сег- ментах рынка капиталов. Государство и муниципалитет регулируют свои дополнительные потребности в ресурсах через такие рыночные инструменты, как объёмы займов, процентные ставки по займам, про- должительность заимствований, формы заимствований и др. Следует обратить внимание на то, что рыночные заимствования оборачиваются для бюджета и дополнительными расходами на их об- служивание, а именно уплату процентов, дисконта и т. п. Размер за- имствований ограничен возможностями бюджета по своевременному погашению и обслуживанию государственного и муниципального долга. Чрезмерные заимствования могут привести к тому, что погашать и выплачивать проценты в отдельные промежутки времени становится весьма сложно либо вообще невозможно. При самом неблагоприятном стечении обстоятельств государство и муниципалитет могут объявить Глава X. Государственный кредит в РФ 134 о своей финансовой несостоятельности и необходимости предостав- ления отсрочки со стороны кредиторов. Не случайно управление государственным и муниципальным долгом образует важнейший элемент финансовой политики. Кредиты, полученные государством и муниципалитетом от финан- сово- кредитных организаций, носят чаще всего краткосрочный ха- рактер. Они предоставляются на рыночной основе, поэтому также ограничены возможностями бюджета по их погашению и обслужива- нию. В отличие от рынка государственных ценных бумаг кредитные организации предоставляют взаймы деньги государству примерно на тех же условиях, что и другим кредиторам. К тому же масштабы такого кредита нельзя сравнить с возможными масштабами заимство- ваний государства на рынке государственных ценных бумаг. Кредиты, привлекаемые государством и муниципалитетами из ино- странного сектора, относят к категории внешних заимствований. Они отличаются тем, что в них присутствует валютный риск, а ус- ловия кредитования зависят от состояния международного рынка капиталов, международного рейтинга государства, инвестиционной привлекательности заёмщика. Зачастую для стран с переходной эко- номикой ставки по займам на внешних рынках оказываются более привлекательными, чем ставки внутренних займов, но в случае не- устойчивости национальной валюты и её подверженности девальвации, макроэкономической нестабильности валютный риск перекрывает все преимущества процентных ставок. Особое место занимают кредиты, привлекаемые государством от центрального банка. Они приводят к необходимости эмиссии денежных средств и расширению предложения денег в экономике. При этом спрос со стороны государства увеличивается не за счёт перераспределения ВВП, а на инфляционной основе. В большинстве стран такие кредиты запрещены вовсе либо предоставляются только в случае крайней необходимости. Особенности государства как заёмщика заключаются в ограничен- ной возможности использования привлечённых средств с инвестици- онными целями. В этом смысле государственный кредит отличается от банковского кредита, который используется на производительной основе, что означает извлечение прибыли из вновь созданной за счёт кредитных ресурсов стоимости, служащей источником выплаты 10.1. Сущность и зачение государственного и муниципального кредита 135 процентов. Выплата процентов по государственным кредитам осу- ществляется за счёт доходов, мобилизованных в бюджете, и приводит к сокращению государственных расходов. Долговые обязательства или требования могут возникнуть у государ- ства или муниципалитета на основании кредитного договора или условий эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг. К основным функциям государственного кредита относятся: 1) рас- пределительная; 2) регулирующая; 3) контрольная. Важнейшей функцией государственного кредита является рас- пределительная функция.Она заключается в перераспределении денежных ресурсов между бюджетной системой и субъектами эконо- мической деятельности в соответствии с потребностями экономики в целом и целесообразностью поддержки того или иного направления социально- экономической деятельности. Источником государственного и муниципального кредита служат средства соответствующего бюджета, предусмотренные на соответ- ствующий финансовый год. Никаких специфических государствен- ных или муниципальных кредитных ресурсов не существует. В этом особенность государственного и муниципального кредитования. Все денежные средства, мобилизованные в бюджеты, направляют- ся на финансирование расходов, государственное кредитование или покрытие бюджетного дефицита в соответствии с утверждённым за- коном о бюджете и бюджетной росписью. В процессе государственного и муниципального кредитования перераспределение финансовых ресурсов осуществляется между: • федеральным и региональными бюджетами; • региональным бюджетом и бюджетами муниципальных образований; • международными финансово- кредитными институтами и фе- деральным бюджетом; • иностранными юридическими и физическими лицами и феде- ральным и региональными бюджетами; • федеральным, региональными и местными бюджетами и юри- дическими лицами — резидентами и др. Государственный кредит выполняет также регулирующую функцию, котораязаключается в том, что, вступая в кредитные отношения, госу- дарство воздействует на объём денежной массы в обращении, уровень процентных ставок на рынке денег и капитала, на темпы экономического Глава X. Государственный кредит в РФ 136 роста, занятость, уровень ликвидности коммерческих банков и т. д. Таким образом, используя кредит как инструмент регулирования экономики, государство может проводить ту или иную финансовую политику. Кредитование создает мультипликативный эффект. У государства появляется дополнительная возможность стимулировать развитие отдельных отраслей и предприятий путём выделения им целевых бюджетных ссуд. Контрольная функциягосударственного кредита тесно связана с контрольной функцией финансов в целом. Необходимость контроля вытекает из самой природы кредита. Контроль осуществляется за: а) соблюдением условий кредитного договора (полное и своевременное погашение кредита, уплата процентов и т. д.); б) целевым использо- ванием заемщиком выделенных средств; в) движением денежных потоков, осуществляемых в сфере государственного кредита, и др. К основным целям государственного и муниципального кредито- вания относятся: • решение проблем финансирования бюджетного дефицита; • проведение региональной финансово- кредитной политики, направленной на выравнивание социально- экономических условий жизни населения и функционирования региональной экономики; • поддержка муниципальных образований в решении неотлож- ных социально- экономических задач, приоритетных для экономики секторов и видов деятельности. Контроль осуществляется по следующим направлениям: — за движением денежных потоков, осуществляемых через орга- ны, обеспечивающие кассовое исполнение бюджета (казначейства, уполномоченные банки); — за соблюдением условий кредитного договора, эмиссии ценных бумаг; — за целевым использованием заёмщиком выделенных средств; — за выполнением дополнительных обязательств, принятых субъек- тами Российской Федерации и органами местного самоуправления, и др. В отношениях государственного или муниципального кредита го- сударство может выступать в качестве заёмщика, кредитора и гаранта. В первую очередь и в основном государство является заёмщиком временно свободных средств населения, организаций, иностранных государств и международных финансовых организаций. 10.2. Формы государственного кредита. Займы, их классификация 137 10.2. Формы государственного кредита. Займы, их классификация Внутренний государственный кредит функционирует в следующих формах: а) государственных займов; б) государственных гарантий. Государственный или муниципальный заём (заимствование)— это передача во временную собственность Российской Федерации, субъ- екта РФ или муниципального образования денежных средств, которые Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента на сумму займа. Государственные займы можно классифицировать по целому ряду признаков, в том числе: эмитентам, технологии эмиссии, валюте, сро- кам погашения, форме выплаты дохода, видам кредиторов, способу обращения, форме выпуска, способу погашения и др. Различаются следующие виды государственных займов: 1) по эмитентам: — федеральные — займы, осуществляемые от имени Российской Федерации, т. е. займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых органи- заций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации; — субъектные — займы, осуществляемые от имени субъекта РФ, т. е. займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, по ко- торым возникают долговые обязательства субъекта РФ; — муниципальные — займы, осуществляемые от имени муни- ципального образования, т. е. займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства муниципального образования; 2) по технологии эмиссии: — облигационные — займы, которые сопровождаются эмиссией ценных бумаг, в основном, облигаций; — безоблигационные — займы, оформляемые подписанием кре- дитных соглашений и договоров; 3) по валюте займа: — внутренние — займы, осуществляемые в валюте РФ; — внешние — займы, осуществляемые в иностранной валюте; Глава X. Государственный кредит в РФ 138 4) по срокам погашения: — краткосрочные — займы со сроком погашения до 1 года; — среднесрочные — займы со сроком погашения от 1 до 5 лет; — долгосрочные — займы со сроком погашения свыше 5 лет (в РФ мак- симальный срок заимствований по федеральным и региональным займам составляет 30 лет, по муниципальным займам — 10 лет); 5) по форме выплаты дохода: — процентные — займы, доход по которым начисляется в виде процентов к номиналу и выплачивается один, два или четыре раза в год, как правило, на основе купонов; — выигрышные — займы, по которым доход выплачивается на ос- нове результатов тиражей выигрышей; — дисконтные займы (займы с нулевым купоном) — займы, ко- торые продаются со скидкой с номинала, а погашаются по номиналу; 6) по видам кредиторов: — займы, размещаемые среди юридических лиц; — займы, размещаемые среди физических лиц; — универсальные займы (распространяются как среди юридиче- ских, так и среди физических лиц); 7) по способу обращения на рынке: — рыночные — займы, которые свободно обращаются на рынке ценных бумаг, т. е. могут перепродаваться инвесторами; — нерыночные — займы, которые не подлежат обращению на рынке, т. е. не могут свободно перепродаваться; 8) по форме выпуска (по материальному носителю): — займы в документарной форме; — займы в бездокументарной форме (в виде записей на счетах); 9) по способу погашения задолженности: — займы, погашаемые единовременно; — займы, погашаемые частями. Существуют и иные критерии классификации государственных займов, например, по возможности изменения уровня доходности, по обязанности заёмщика соблюдать сроки погашения займа, по це- левому характеру и т. д. Как кредитор, государство предоставляет ссуды нижестоящим органам власти, юридическим лицам, а на фе- деральном уровне — иностранным государствам и международным организациям. Бюджетные средства выдаются в формах бюджетной 10.2. Формы государственного кредита. Займы, их классификация 139 ссуды, бюджетного кредита, кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям. Бюджетная ссуда — бюджетные средства, предоставляемые дру- гому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года. Бюджетный кредит — форма бюджетных расходов, которая пред- усматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основе. Государственные кредиты — это ссуды, выдаваемые иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям. В отношениях государственного кредита государство может высту- пать в роли гаранта по обязательствам различных юридических лиц или нижестоящих уровней власти. На практике это означает принятие государством на себя ответственности за погашение обязательств получателей гарантии. Государственные гарантии и поручительства выступают особой формой заимствований по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами. Государственной или муниципальной гарантией признаётся способ обеспечения гражданско- правовых обязательств, в силу которого Российская Федерация, субъект РФ или муниципаль- ное образование — гарант — даёт письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому даётся гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично.Государственные (муни- ципальные) гарантии предоставляются, как правило, на конкурсной основе, после проверки финансового состояния получателя гарантии. В договоре о предоставлении гарантии указывается обязательство, которое ею обеспечивается. Срок гарантии определяется сроком ис- полнения обязательств, по которым предоставлена гарантия. Гарант по государственной или муниципальной гарантии несет субсидиарную (дополнительно к ответственности должника по гаран- тированному им обязательству) или солидарную (по обязательствам, составляющим государственный внешний долг Российской Федерации, если это предусмотрено гарантией) ответственность. Письменная форма государственной или муниципальной гарантии является обязательной. Общая сумма предоставленных государственных гарантий Россий- ской Федерации для обеспечения обязательств в валюте РФ включается |