Кд. Учебник в двух частях Часть 1 Общая часть
 Скачать 1.86 Mb.
|
|
РАЗДЕЛ I. ОРГАНЫ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ: ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА, ЗАДАЧИ И ФУНКЦИИ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ ОХРАНОЙ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ Глава 1. Основы административной деятельности органов внутренних дел (полиции) В результате изучения данной главы студенты (курсанты) должны: знать сущность административной деятельности органов внут- ренних дел; место административной деятельности органов внутренних дел среди иных направлений их деятельности; субъектов и объекты адми- нистративной деятельности органов внутренних дел; основные принципы обеспечения законности в административной деятельности органов внут- ренних дел; уметь работать с ведомственными нормативными правовыми актами МВД России, регламентирующими административную деятель- ность органов внутренних дел; различать виды административной деятельно- сти органов внутренних дел; классифицировать формы и методы администра- тивной деятельности органов внутренних дел; владеть базовой терминологией административной деятельности органов внутренних дел; основными положениями законодательства, регла- ментирующего наиболее крупные направления административной деятельно- сти органов внутренних дел. 1.1. Понятие и принципы административной деятельности органов внутренних дел (полиции) В процессе своей деятельности органы внутренних дел (полиции) осу- ществляют значительное количество административных функций, при реали- зации которых они в соответствии со своей компетенцией вступают в особые правовые отношения с гражданами, государственными и общественными ор- ганизациями и их должностными лицами. Характер административных функ- ций, реализуемых органами внутренних дел, обусловлен перечнем направле- ний деятельности полиции, установленным Федеральным законом от 07.02.2011 № 3-ФЗ (ред. от 12.02.2015, с изм. от 06.04.2015)«О полиции». В частности, в компетенцию полиции входят: защита личности, общества, государства от противоправных посягательств; предупреждение и пресе- чение преступлений и административных правонарушений; производство по делам об административных правонарушениях, исполнение админи- 10 стративных наказаний; обеспечение правопорядка в общественных местах; обеспечение безопасности дорожного движения; контроль над соблюдени- ем законодательства в области оборота оружия; контроль над соблюдени- ем законодательства в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности. Административные функции органов внутренних дел (поли- ции) реализуются в рамках их административной деятельности, которая наряду с уголовно-процессуальной, оперативно-разыскной деятельностью относится к числу наиболее важных и емких по содержанию видов работы. Понятие административной деятельности известно отечественному праву еще с дореволюционных времен: до октября 1917 года весьма рас- пространенным было предложенное О. Майером определение администра- тивной деятельности как всякой государственной деятельности, не являю- щейся законодательной и судебной. Фактически Майер указывал на исполнительно-распорядительный характер административной деятельно- сти, что позволяет связывать ее с определенной сферой государственной деятельности - сферой государственного управления; с определенной со- вокупностью государственных органов, ее осуществляющих, - органов ис- полнительной власти; а также с возможностью ее осуществления - предо- ставлением уполномоченным государственным органам соответствующих административных полномочий (обязанностей и прав). Оперирование дан- ным понятием продолжалось и в советское время. К примеру, И.И. Евти- хиев понимал под административной деятельностью деятельность испол- нительно-распорядительных органов в форме издания актов управления и применения мер принуждения. По его мнению конкретное содержание административной деятельности должно определяться теми задачами, которые призвано разрешить государственное управление на определен- ном этапе развития государства 1 Указанные представления находят свое подтверждение и в совре- менных подходах к определению административной деятельности, которая рассматривается как в общем, так и в прикладных аспектах. Наиболее общее определение административной деятельности в современной науке административного права предлагает Д.Н. Бахрах: «Административ- ная деятельность - это систематическая, непрерывная организация, направленная на сохранение социальной системы, ее укрепление, разви- тие» 2 . В прикладном аспекте, применительно к определенному органу ис- полнительной власти или совокупности органов с однородной компетен- цией, вопросы административной деятельности чаще всего рассматрива- ются с позиций органов внутренних дел. В данном контексте администра- 1 Евтихиев И.И. Виды и формы административной деятельности органов государственного управления: дис. … д-ра юрид. наук. - М., 1948. - С. 174. 2 Бахрах Д.Н. Административное право России. - М., 2000. - С. 10. 11 тивная деятельность органов внутренних дел определяется как «целена- правленная, организующая исполнительная и распорядительная деятель- ность, состоящая в непосредственном, повседневном, практическом осу- ществлении задач и функций государства в сфере внутренних дел» 1 . Суще- ствует и такое определение: «Административная деятельность органов внутренних дел представляет собой исполнительно-распорядительную де- ятельность по организации работы подчиненных аппаратов, служб, под- разделений, их сотрудников и практическому осуществлению администра- тивно-правовыми способами, формами и методами охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью» 2 Разработанные теорией административного права общие подходы к определению административной деятельности, а также приведенные определения данного понятия позволяют выделить ряд признаков админи- стративной деятельности органов внутренних дел: государственно-властный характер, обусловленность целями и задачами государственного управления; исполнительно-распорядительный, подзаконный характер, опре- деляемый компетенцией органов внутренних дел; предупредительная, профилактическая направленность. Государственно-властный характер административной деятельно- сти органов внутренних дел выражается в том, что она осуществляется от имени государства с учетом тех актуальных задач в сфере внутренних дел, которые призваны решать государственные институты на конкретном этапе развития страны. Исполнительно-распорядительный, подзаконный характер админи- стративной деятельности органов внутренних дел означает, что она направлена на повседневное, непосредственное, практическое исполнение законодательных актов Российской Федерации (далее - РФ), актов Прези- дента РФ и Правительства РФ в сфере внутренних дел, то есть по вопросам охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью. Для выполнения данных задач органы внут- ренних дел наделяются широким кругом административно- распорядительных полномочий, в том числе по применению мер админи- стративного принуждения. Предупредительная, профилактическая направленность админи- стративной деятельности органов внутренних дел проявляется в макси- мально упреждающем воздействии на общественные группы и отдельные 1 Административная деятельность органов внутренних дел / под ред. А.П. Коренева. - М., 1998. - С. 38. 2 Административная деятельность органов внутренних дел : учеб. пособие для вузов / под ред. В.Я. Кикотя. - М.: Закон и право, 2003. - С. 24. 12 личности в целях недопущения совершения противоправных действий, оперативного их пресечения. Административная деятельность должна осуществляться четко в рамках установленной государством компетенции. Органы внутренних дел при реализации своих административных функций не должны уклоняться от реализации своей компетенции, равно как и выходить за ее пределы. Устанавливая компетенцию государственного органа, государство ставит его в определенные рамки, за несоблюдение которых конкретные долж- ностные лица несут юридическую ответственность. Существуют «узкий» и «широкий» подходы к пониманию содержа- ния административной деятельности органов исполнительной власти (в том числе органов внутренних дел). Согласно «узкому» подходу основное содержание административной деятельности составляет внешняя правоприменительная деятельность по реализации административных полномочий. Но какие именно полномочия являются административными? Ответ на данный вопрос кроется в понятии правоприменительной деятельности органов исполнительной власти. Одно из наиболее удачных определений данного понятия дал в свое время В.А. Юсупов: это «оперативно-исполнительная или юрисдикционная госу- дарственно-властная, подзаконная деятельность исполнительно- распорядительных органов, направленная на осуществление конкретных функций государственного управления» 1 . Указанное определение, рассматриваемое через призму современного административно-правового регулирования, позволяет обозначить два самостоятельных блока админи- стративных полномочий, осуществляемых органами исполнительной власти (в том числе органами внутренних дел): процедурные (выполнение административных процедур); юрисдикционные. Реализация этих двух блоков административных полномочий и составляет содержание административной деятельности органов внутрен- них дел (в узком его понимании). Административно-процедурная деятельность по своему содержа- нию охватывает реализацию органами внутренних дел государственных функций в административно-правовой сфере. Государственные функции, реализуемые органами внутренних дел, вытекают из перечня основных функций органов исполнительной власти, закрепленного Указом Прези- дента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных орга- нов исполнительной власти». 1 Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. - М.: Юрид. лит., 1979. - С. 24. 13 В административно-правовой сфере органы исполнительной власти реализуют: функции по контролю и надзору, в том числе осуществление дей- ствий по контролю и надзору за исполнением общеобязательных правил поведения; выдача разрешений (лицензий) на осуществление определенно- го вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также изда- ние индивидуальных правовых актов; функции по оказанию государственных услуг, то есть предоставление услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных феде- ральными законами. В ходе проведенной в Российской Федерации административной реформы в систему государственного управления были внедрены стандар- ты реализации государственных функций и предоставления государствен- ных услуг. По каждой функции и услуге разрабатывается соответствующая административная процедура, закрепляемая в рамках административного регламента и включающая в себя ряд элементов: процедурные правила, предназначенные для легального применения материально- компетенционных норм; типичный «набор» юридических документов, принимаемых субъектами компетенции; стадии и виды деятельности субъ- ектов компетенции и связанных с ними других субъектов права, последо- вательность совершения юридических действий и их связь; временнáя ха- рактеристика (сроки, продолжительность, периодичность) 1 В рамках административно-процедурной деятельности органы внут- ренних дел осуществляют лицензионно-разрешительные процедуры, реги- страционное производство, в частности, в сферах обеспечения безопасности дорожного движения, контроля над соблюдением законодательства в области оборота оружия, контроля над соблюдением законодательства в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности. Все администра- тивные процедуры, осуществляемые органами внутренних дел, реализуются в соответствии с указанными выше стандартами 2 В рамках административно-процедурной деятельности органы внут- ренних дел осуществляюттакже производство по жалобам, которое 1 Тихомиров Ю.А. Административные процедуры: доктрина и практика // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ж. Марку. - М.: Статут, 2011. - С. 324. 2 Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче справок о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования: приказ МВД России от 07.11.2011 № 1121. 14 направлено на защиту прав и законных интересов лиц, подавших жалобу. Согласно статье 33 Конституции РФ граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Общий поря- док рассмотрения жалоб граждан регламентируется Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Административно-юрисдикционная деятельность органов исполни- тельной власти (в том числе органов внутренних дел) представляет собой установленную нормами административного права совокупность полномо- чий органов исполнительной власти и их должностных лиц разрешать во внесудебном порядке споры в административно-правовой сфере и привле- кать лиц к юридической ответственности. Специфическими чертами адми- нистративной юрисдикции являются правоохранительный, принудительный характер, а также множественность субъектов, ее осуществляющих. В рамках административно-юрисдикционной деятельности органы внутренних дел осуществляют производство по делам об административ- ных правонарушениях. Данный вид производства осуществляется в соот- ветствии с требованиями Кодекса Российской Федерации об администра- тивных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и является административно- процессуальной деятельностью, реализуемой органами внутренних дел и их должностными лицами. Задачами производства по делам об админи- стративных правонарушениях являются всестороннее, полное, объектив- ное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений. Производство по делам об административных правонарушениях включает в себя возбуждение дела об административном правонарушении, административное расследование, рассмотрение дела об административ- ном правонарушении, сбор и оценку доказательств, применение мер обес- печения производства по делам об административных правонарушениях, принятие решения по делу, пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, исполнение постановлений. При «широком» подходе к определению административной деятель- ности органов внутренних дел в ее содержании выделяется и так называе- мая внутриорганизационная деятельность. Она обеспечивает четкое функционирование служб и подразделений органов внутренних дел, в том числе распределение функциональных обязанностей, определение струк- туры штатов, планирование и контроль работы, подбор, расстановку и воспитание кадров, делопроизводство и т.д. Внутриорганизационная дея- 15 тельность охватывает все службы и подразделения органов внутренних дел, включая и те, которые осуществляют оперативно-разыскную и уго- ловно-процессуальную деятельность. Она складываются из руководства со стороны вышестоящих органов работой подчиненных органов и непо- средственного управления начальниками и другими должностными лица- ми внутри каждого органа (службы). В рамках внутриорганизационной деятельности в органах внутрен- них дел осуществляется дисциплинарное производство. Данный вид произ- водства заключается в применении к государственным служащим, совер- шившим правонарушение в виде должностного проступка, дисциплинар- ных взысканий. Характерным для дисциплинарного производства является то, что дисциплинарное взыскание налагается в порядке служебного подчинения, то есть должностным лицом, которому государственный служащий подчинен по службе и которое обладает в отношении государ- ственного служащего дисциплинарной властью. Дисциплинарное произ- водство в органах внутренних дел осуществляется в соответствии с Дис- циплинарным уставом органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденным указом Президента РФ от 14.10.2012 № 1377. Несмотря на всю важность и необходимость, внутриорганизационная деятельность имеет вспомогательное значение и призвана обеспечить надлежащую организацию работы органов внутренних дел по выполнению возложенных на них задач, направленных вовне. Напротив, внешняя адми- нистративная деятельность органов внутренних дел является основной, так как в процессе ее осуществления практически реализуются задачи и функ- ции, определяющие их назначение. Она выходит за рамки внутриорганиза- ционных отношений и распространяется на граждан, а также на неподчи- ненные государственные и негосударственные организации. Таким образом, административная деятельность органов внут- ренних дел представляет собой самостоятельный вид деятельности орга- нов внутренних дел, носящий властный исполнительно-распорядительный характер и заключающийся в реализации ими в пределах своей компетен- ции внешних административно-процедурных и административно- юрисдикционных полномочий, а также в осуществлении внутриорганиза- ционной деятельности для обеспечения четкого функционирования подразделений органов внутренних дел. Административная деятельность органов внутренних дел осуществ- ляется на основе определенных принципов, то естьосновных руководя- щих идей и правил, которыми руководствуются органы внутренних дел при решении поставленных перед ними задач. Принципы носят объектив- ный характер, действуют независимо от субъективных воззрений и желаний отдельных лиц. Отклонение от их соблюдения может значи- 16 тельно снизить эффективность административной деятельности и нанести серьезный ущерб интересам построения правового государства. Важней- шее значение принципов как политико-юридической категории состоит в том, что им должны соответствовать все остальные нормы права, отно- сящиеся к конкретным сферам осуществления административной деятельности органов внутренних дел. Принципы административной деятельности органов внутренних дел (полиции) закреплены в Конституции РФ, Федеральном законе от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности», Федеральном законе «О полиции» и других законодательных актах, регламентирующих вопросы реализации административной деятельности. В зависимости от сферы воздействия выделяются три группы принципов: всеобщие принципы, имеющие отношение к деятельности всех государственных органов; принципы, имеющие отношение к деятельности всех органов, обеспечивающих безопасность личности, общества и государства; отраслевые принципы организации и деятельности органов внут- ренних дел (полиции). Принципы первой группы- всеобщие принципы деятельности всех государственных органов - сформулированы в Конституции РФ: 1) человек, его права и свободы являются высшей ценностью. При- знание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обя- занность государства (статья 2); 2) права и свободы человека и гражданина являются непосред- ственно действующими. Они определяют смысл, содержание и примене- ние законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 18); 3) государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхож- дения, имущественного и должностного положения, места жительства, от- ношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объеди- нениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы огра- ничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (часть 2 статьи 19). Принципы второй группы - принципы обеспечения безопасности - закреплены в статье 2 Федерального закона «О безопасности»: - соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина; - законность; - системность и комплексность применения политических, органи- зационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности; 17 - приоритет предупредительных мер в целях обеспечения безопасности; - взаимодействие федеральных органов государственной власти, ор- ганов государственной власти субъектов РФ, других государственных ор- ганов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности. Принципы третьей группы - отраслевые принципы организации и де- ятельности органов внутренних дел (полиции) - закреплены в главе 2 Фе- дерального закона «О полиции». На них следует остановиться более по- дробно, так как они имеют непосредственное отношение к административ- ной деятельности полиции. Полиция осуществляет свою административную деятельность на основе |