Кд. Учебник в двух частях Часть 1 Общая часть
 Скачать 1.86 Mb.
|
|
Глава 2. Правовое положение Министерства внутренних дел Российской Федерации и иных органов управления в сфере внутренних дел В результате изучения данной главы студенты (курсанты) должны: знать систему и структуру МВД России; основы правового поло- жения органов внутренних дел, различных уровней управления в сфере внутренних дел; основные функции МВД России; уметь работать с нормативными документами, которые опреде- ляют статус МВД России и его территориальных структур; различать фор- мы управленческой компетенции отдельных организационных структур в сфере внутренних дел; владеть навыками анализа основных положений, определяющих статус МВД России и его территориальных структур, основы построения системы МВД России. 2.1. Правовое положение МВД России Свое становление и правовое закрепление Министерство внутренних дел в России начало с утверждения его Манифестом Александра I от 8 сен- тября 1802 г. «Об учреждении министерств» 1 . Со дня учреждения Мини- стерства внутренних дел последнему был передан один из самых важных элементов управления Российской империей - внутреннее управление страной. Руководство территориальными подразделениями Министерства в то время осуществлялось губернаторами, на которых была возложена функ- ция охраны общественного порядка и общественной безопасности, а также проведение административно-политического контроля над деятельностью граждан. Интересным также является факт передачи в ведение министер- ства «ведомственных» заводов, которые обеспечивали Россию продоволь- ствием, осуществляли изготовление медицинских препаратов, к ведению министерства относились также строительство и благоустройство террито- рии России и обеспечение других социальных функций государства. С последующим развитием министерства роль и задачи его только увеличивались. Ведомство стало выполнять новые для себя задачи и обяза- тельства, что, в свою очередь, привело к усложнению самой структуры министерства. В связи с этим на протяжении всего функционирования системы Министерства внутренних дел Российской империи по вопросам его правового положения всегда уделялось достаточно большое внимание. 1 Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ): в 45 т. - 1-е изд. - Т. XXII. - № 20406. 76 Впервые в 1810 году из Министерства внутренних дел была выделе- на отдельная государственная структура на правах министерства, задачей которой стало обеспечение охраны общественного порядка 1 и внутренней безопасности государства, - Министерство полиции. Также в обязанности министерства входили таможенный контроль, осуществление явного и тайного надзора за иностранцами в России, содержание осужденных, выполнение цензурных мероприятий, обеспечение исправности и безопас- ности путей сообщения и т.д. Интересен тот исторический факт, что в этот период времени Мини- стерство полиции также выполняло функции выпуска хлеба, вина и жиз- ненных припасов за границу, а также занималось формированием кадров полицейских служб и пожарных команд. Результатом последующего реформирования Министерства полиции стало переложение прежних функций Министерства внутренних дел на Министерство полиции, а также возложение на него дополнительных задач и функций. В советский период развития нашей страны Министерство внутрен- них дел также неоднократно реорганизовалось, меняло свои задачи и функции, что можно проследить и по изменению наименований самого министерства - Народный комиссариат внутренних дел (НКВД), Мини- стерство государственной безопасности (МГБ), Министерство охраны общественного порядка (МООП), Министерство внутренних дел (МВД). Прежде чем приступить к непосредственной характеристике право- вого положения МВД России, необходимо рассмотреть вопрос соотноше- ния таких категорий, как «правовое положение» и «правовой статус». Одни авторы считают, что указанные понятия являются синонимами. Другие полагают, что понятие «правовой статус» следует использовать для абстрактной характеристики положения гражданина или организации в обществе, поскольку термин «правовое положение» чаще применяется для характеристики лица или организации в определенном круге обще- ственных отношений 2 На наш взгляд, вторая позиция является наиболее аргументирован- ной. Абстрактная правовая характеристика (правовой статус) МВД России определена в Конституции РФ, международных договорах РФ, федераль- ных законах, актах Президента России и Правительства РФ. Правовое по- ложение характеризуется нормативными правовыми актами, наделяющи- ми МВД России конкретной компетенцией в подконтрольной сфере. Общими чертами правового статуса МВД России являются: 1 ПСЗ. - Т. XXXI. - № 24307. 2 Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. - М.: Проспект, 1999. - С. 14. 77 а) подзаконный характер деятельности; б) наличие права давать обязательные для исполнения распоряжения; в) возможность издавать нормативные правовые акты, обязательные для исполнения не только подчиненными подразделениями (во внутриор- ганизационной сфере), но и гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями (во внешней сфере); г) подотчетность и подконтрольность нижестоящих органов; д) оперативная самостоятельность в пределах компетенции. Более детально правовое положение МВД России определяется: а) его наименованием; б) положением в иерархии иных субъектов государственной власти, подчиненностью и взаимоотношением с ними; в) порядком его образования и реорганизации и назначения его руко- водства; г) его целями, задачами, функциями и полномочиями; д) формами и методами его деятельности; е) его структурой; ж) видами издаваемых правовых актов и др. При этом, по мнению большинства ученых, важнейшей составной частью правового положения МВД России является его компетенция, то есть совокупность юридически установленных прав и обязанностей (полномочий), реализуемых при осуществлении конкретных функций (направлений деятельности). Рассмотрим некоторые элементы, составляющие правовое положе- ние МВД России. Министерство внутренних дел Российской Федерации, как было ука- занно выше, в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, между- народными договорами РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ. Отдельно необходимо остановиться на таком нормативном правовом акте, как Указ Президента РФ от 01.03.2011 № 248 «Вопросы Министер- ства внутренних дел Российской Федерации», в соответствии с которым МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осу- ществляющим функции по выработке и реализации государственной поли- тики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. Основными задачами МВД России являются: 1) разработка и реализация государственной политики в сфере внут- ренних дел; 78 2) нормативно-правовое регулирование в сфере внутренних дел; 3) обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Рос- сийской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее так- же - граждане, лица), противодействие преступности, охрана общественного порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности; 4) управление органами внутренних дел РФ (далее - органы внутрен- них дел) и внутренними войсками МВД России (далее - внутренние войска); 5) обеспечение социальной и правовой защиты сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих внутренних войск, федеральных госу- дарственных гражданских служащих системы МВД России, а также соци- ально-правовое обеспечение работников системы МВД России, граждан, уволенных со службы в органах внутренних дел и с военной службы, членов их семей, иных лиц, соответствующее обеспечение которых на ос- новании законодательства РФ возложено на МВД России. МВД России осуществляет следующие основные полномочия. 1. В сфере организационной деятельности: формирует на основе анализа и прогнозирования состояния преступности, охраны общественного порядка и собственности, а также обеспечения общественной безопасности основные направления государ- ственной политики в сфере внутренних дел; разрабатывает и осуществляет меры по реализации государствен- ной политики в сфере внутренних дел; разрабатывает и принимает в пределах своей компетенции меры по предупреждению преступлений и административных правонарушений, по выявлению и устранению причин и условий, способствующих их совершению; организует и проводит мероприятия по обеспечению безопасно- сти граждан и правопорядка в общественных местах; организует и осуществляет в соответствии с законодательством РФ оперативно-разыскную деятельность; организует и осуществляет в соответствии с законодательством РФ дознание и производство предварительного следствия по уголовным делам; выявляет, предупреждает, пресекает, раскрывает и расследует тяжкие и особо тяжкие преступления, совершенные организованными группами, преступными сообществами (преступными организациями), носящие транснациональный или межрегиональный характер, либо пре- ступления, вызывающие большой общественный резонанс; принимает в соответствии с федеральным законом меры, направ- ленные на выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности; 79 обеспечивает участие органов внутренних дел и внутренних войск в мероприятиях по противодействию терроризму, в обеспечении правового режима контртеррористической операции, в защите потенциальных объектов террористических посягательств и мест массового пребывания граждан, а также в проведении экспертной оценки состояния антитеррори- стической защищенности и безопасности объектов; организует и осуществляет экспертно-криминалистическую дея- тельность в соответствии с законодательством РФ; участвует в формировании и реализации основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения в Российской Федерации; организует и проводит мероприятия по предупреждению ДТП и снижению тяжести их последствий; организует охрану особо важных и режимных объектов, важных государственных объектов и специальных грузов, объектов на коммуника- циях, объектов, подлежащих обязательной охране органами внутренних дел, а также охрану имущества физических и юридических лиц по догово- рам; организует в соответствии с законодательством РФ во взаимодей- ствии с ФСБ России охрану дипломатических представительств, консуль- ских учреждений, иных официальных представительств иностранных государств, представительств международных организаций, если такая охрана предусмотрена международными договорами РФ; обеспечивает в соответствии с законодательством РФ государ- ственную защиту потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защища- емых лиц; организует производство по делам об административных право- нарушениях, которые отнесены к компетенции органов внутренних дел и внутренних войск; организует и осуществляет в соответствии с законодательством РФ лицензирование отдельных видов деятельности; организует в соответствии с законодательством РФ содержание органами внутренних дел задержанных и (или) заключенных под стражу лиц, находящихся в изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел, а также лиц, подвергнутых адми- нистративному наказанию в виде административного ареста, их охрану и конвоирование; организует участие органов внутренних дел в осуществлении кон- троля (надзора) над соблюдением лицами, освобожденными из мест лише- ния свободы, установленных для них судом в соответствии с федеральным законом запретов и ограничений, а также в осуществлении контроля над 80 поведением осужденных, которым назначено наказание, не связанное с лишением свободы, или наказание в виде лишения свободы условно; принимает участие в разработке мер по обеспечению авиацион- ной безопасности в области гражданской авиации; обеспечивает совместно с ФМС России взаимодействие органов внутренних дел с территориальными органами ФМС России, а также иные полномочия, возложенные Президентом России. 2. В сфере правового регулирования: разрабатывает и представляет в установленном порядке Прези- денту России и в Правительство РФ проекты федеральных конституцион- ных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, а также подготавливает другие документы, по которым требуется ре- шение Президента РФ или Правительства РФ по вопросам, относящимся к сфере внутренних дел; осуществляет нормативно-правовое регулирование вопросов, от- носящихся к сфере внутренних дел, если эти вопросы не являются предме- том регулирования Конституции РФ, федеральных конституционных зако- нов, федеральных законов, актов Президента России или Правительства РФ; определяет порядок реализации прав и обязанностей полиции, если этот порядок не является предметом регулирования федеральных законов, актов Президента РФ или Правительства РФ; подготавливает по поручению Президента РФ и Правительства РФ проекты отзывов и заключений на проекты законодательных и иных нор- мативных правовых актов РФ; определяет основные направления деятельности органов внутрен- них дел и внутренних войск; обобщает практику применения законодательства РФ в сфере внутренних дел, проводит анализ реализации государственной политики в указанной сфере и анализ оперативной обстановки, разрабатывает на этой основе меры по совершенствованию деятельности органов внутренних дел и внутренних войск; обеспечивает разработку и реализацию государственных про- грамм в сфере внутренних дел. 3. В сфере контрольной деятельности: организует и осуществляет в соответствии с законодательством РФ контроль в области оборота оружия; организует и осуществляет в соответствии с законодательством РФ контроль в области частной детективной (сыскной) и охранной дея- тельности, контроль деятельности ведомственной охраны; организует и осуществляет в соответствии с законодательством РФ федеральный государственный надзор в области безопасности дорож- 81 ного движения в Российской Федерации, а также специальные контроль- ные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения без- опасности дорожного движения. Приведенный перечень полномочий не является исчерпывающим. Кроме того, необходимо подчеркнуть, что многое из перечисленного МВД России выполняет в тесном взаимодействии с иными органами исполнительной власти (ФМС России, ФСБ России и др.). МВД России в целях осуществления своих полномочий имеет право: в сфере правового регулирования: организовывать и проводить общественную экспертизу проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также принимать участие в разработке и рассмотрении концепций, программ, инициатив граждан и общественных объединений по наиболее актуальным вопросам, относящимся к сфере внутренних дел; в сфере организационной деятельности: запрашивать и получать от федеральных органов исполнитель- ной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государ- ственных органов, органов местного самоуправления, общественных объ- единений, организаций, должностных лиц этих органов и организаций, а также граждан документы, справочные и иные материалы, необходимые для принятия решений; приостанавливать или ограничивать во время чрезвычайных ситуаций использование любых сетей связи и средств связи, а также реа- лизовывать право на приоритетное использование этих сетей связи и средств связи; использовать возможности федеральных органов исполнитель- ной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государ- ственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, а также организаций; привлекать для выработки решений научные и иные организации, общественные объединения, ученых и специалистов, в том числе на договорной основе; осуществлять функции государственного заказчика и организовы- вать капитальное строительство, реконструкцию, текущий и капитальный ремонт объектов системы МВД России, а также жилищное строительство; осуществлять управление и распоряжение жилищным фондом, закрепленным на праве оперативного управления за МВД России, в соот- ветствии с его назначением, иметь специализированный жилищный фонд (служебные жилые помещения, жилые помещения в общежитиях); вести учет сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих внутренних войск, федеральных государственных гражданских служащих и работни- 82 ков системы МВД России, не обеспеченных жилыми помещениями в соот- ветствующем населенном пункте по месту службы (работы) или нуждаю- щихся в улучшении жилищных условий; взаимодействовать с компетентными органами иностранных госу- дарств и международными организациями в сфере внутренних дел; учреждать печатные и электронные СМИ для освещения деятель- ности органов внутренних дел и внутренних войск, опубликования норма- тивных правовых актов, официальных объявлений, размещения других ма- териалов по вопросам, отнесенным к сфере внутренних дел; осуществлять по заявкам редакций СМИ аккредитацию журнали- стов для освещения деятельности органов внутренних дел и внутренних войск; учреждать ведомственные знаки отличия, в том числе медали и нагрудные знаки, а также почетные грамоты МВД России; образовывать координационные, консультативные, экспертные и совещательные органы (советы, комиссии), в том числе межведомственные; использовать достижения в области науки и техники, современные технологии и информационные системы; в сфере информационно-аналитической деятельности: формировать и вести федеральные учеты, базы данных оператив- но-справочной, разыскной, криминалистической, статистической и иной информации, а также пользоваться федеральными учетами, базами данных в этой области других федеральных органов исполнительной власти; использовать в своей деятельности информационные системы, си- стемы связи и передачи данных, а также современную информационно- телекоммуникационную инфраструктуру; применять в порядке, установленном законодательством РФ, электронные формы приема и регистрации документов, уведомления о хо- де оказания государственных услуг, взаимодействия с другими федераль- ными органами власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями. Анализ нормативных актов, регламентирующих правовое положение МВД России, позволяет сделать вывод, что Министерство осуществляет управленческую деятельность в подконтрольной сфере в двух основных формах: а) централизованного руководства; б) непосредственного опера- тивного управления. Централизованное руководство выражается в управляющем воздей- ствии на все важнейшие вопросы деятельности органов внутренних дел. В отличие от него непосредственное оперативное управление осу- ществляется МВД России в случаях его прямой управленческой связи с 83 нижестоящими органами внутренних дел либо отдельными службами на всех уровнях системы. Задачи и функции, то есть основные направления деятельности, определяют внутреннюю структуру МВД России, которая состоит из сле- дующих элементов: руководство Министерства, Аппарат Министра внут- ренних дел, главные управления, департаменты, бюро, управления и иные подразделения. В структуру центрального аппарата МВД России входят: 1) Министр внутренних дел РФ; 2) первый заместитель Министра внутренних дел РФ; 3) первый заместитель Министра внутренних дел РФ, главнокоман- дующий внутренними войсками МВД России; 4) заместители Министра внутренних дел РФ; 5) статс-секретарь - заместитель Министра внутренних дел РФ; 6) заместитель Министра внутренних дел РФ - главнокомандующий внутренними войсками МВД России; 7) Главное командование внутренних войск; 8) Следственный департамент; 9) Главное управление вневедомственной охраны; 10) Главное управление по обеспечению безопасности дорожного движения; 11) Главное управление по обеспечению охраны общественного по- рядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов РФ; 12) Главное управление по противодействию экстремизму; 13) Главное управление собственной безопасности; 14) Главное управление на транспорте; 15) Главное управление уголовного розыска; 16) Главное управление экономической безопасности и противодей- ствия коррупции; 17) Департамент государственной службы и кадров; 18) Департамент делопроизводства и работы с обращениями граждан и организаций; 19) Департамент информационных технологий, связи и защиты ин- формации; 20) Департамент по материально-техническому и медицинскому обеспечению; 21) Департамент по финансово-экономической политике и обеспече- нию социальных гарантий; 22) Договорно-правовой департамент; 23) Организационно-аналитический департамент; 84 24) Национальное центральное бюро Интерпола; 25) Контрольно-ревизионное управление; 26) Оперативное управление; 27) Организационно-штатное управление; 28) Управление по взаимодействию с институтами гражданского общества и средствами массовой информации; 29) Управление по обеспечению безопасности лиц, подлежащих гос- ударственной защите; 30) Управление по обеспечению деятельности подразделений специ- ального назначения и авиации; 31) Управление по обеспечению безопасности крупных междуна- родных и массовых спортивных мероприятий; 32) Управление оперативно-разыскной информации; 33) Управление по организации дознания. Причем подразделения, указанные в пунктах 8-15, 23, 25, 28-32 ука- занной структуры, являются подразделениями полиции. Следует отметить, что в |