Политология-учебникСазонова-хх. Учебное пособие для студентов высших учебных заведений. Харьков фолио, 2001
 Скачать 4.56 Mb.
|
|
Глава XII ФУНКЦИИ УПРАВЛЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В этой главе вопросы, уже затронутые в рамках тем, посвященных рассмотрению власти, политической системы, государства, получают дальнейшую "политико-технологическую" конкретизацию. Соответственно подразумевается логический переход от обсуждения видов (340) и типов политической власти, функций государства вообще к анализу функций управления, их содержания, структуры, субъектов, взаимного соотношения, что составляет объект особого направления политологии, называемого на Западе административной наукой (наукой управления). Управление при этом рассматри-вается преимущественно в институциональном аспекте, с точки зрения его организа-ционной структуры – системы органов и институтов, призванных осуществлять решения публично-политической власти. Такой подход вполне закономерен, если принять во внимание, что устойчивость современного конституционного государства, возможности его прогрессивного развития в значительной степени предопределяются эффективностью осуществления управленческих функций в государстве. Ясно, что само понятие эффективного управления носит конкретно-исторический характер, имеет различное содержательное наполнение в разных странах в разное время. Но коль скоро эффективность вообще определяется соотношением целей и затраченных на их реализацию средств, то очевидно, что проблема эффективности управления - это проблема субъектов управления и их взаимоотношений, то есть проблема общей структуры органов управления. Но в каком плане, между кем могут и должны распределяться административные функции в современном развитом государстве? Это происходит прежде всего в ведомственном плане – между различными министерствами. Управленческие функции распределяются также в территориальном плане между органами центральной исполнительной власти и органами управления на местах. Причем, на местном уровне происходит еще одно "деление" субъектов управленческих функций: одна часть из них - органы государственной власти на местах, а другая - субъекты управления негосударственного характера. Это местные территориальные общности (коммуны) людей и избранные ими органы и должностные лица. Таким образом, эффективное управление в государстве реализуется в результате функционирования государственной управленческой "вертикали", которую строят "сверху вниз" и дополняют на местах структурами местного негосударственного управления. Как происходит разделение управленческих функций и полномочий между данными субъектами, в чем (341) задачи и принципы организации местного самоуправления? Эти вопросы являются центральными в рамках рассматриваемой темы. Первым логическим шагом на пути их освещения является характеристика, содержания самих управленческих функций. 1. ФУНКЦИИ УПРАВЛЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕ. СОДЕРЖАНИЕ И ПРОБЛЕМЫ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ 1.1. Классификация функций управления Чем вообще занимаются административные органы в центре и на местах? В общем виде они выполняют управленческие функции. Но даже на обыденном уровне рядового гражданина очевидно, что за этим общин положением скрываются очень разные по своей направленности, масштабу, значимости для общества и государства виды деятельности - от обеспечения водоснабжения села до организации системы обороны страны. Если попытаться сгруппировать по содержательному критерию все функции управления, то их можно разделить на три типа: 1) основные функции; 2) вспомогательные функции; 3) командные функции. В основе подобной классификации лежит подход, предложенный французским политологом Бернаром Гурне [См.: Гурне Б. Державне управлшня.- К., 1993]. К числу основных управленческих функций относят такие, которые осуществляются административными службами и выполняются непосредственно "по прямому заказу" общества (например, полицейские, правовые, экономические, социальные и т. п.), прямо соответствуют пониманию государства как общественного договора. Это весьма многообразная группа функций, объединенная в первую очередь тем, что они призваны удовлетворять коллективные потребности населения, всего общества или какой-то части граждан. Вполне естественно, что по мере прогресса цивилизации добавляются все новые функции такого типа (например, обеспечение экологической безопасности и охраны окружающей среды); кроме того, увеличиваются количественно объемы уже существующих (например, рост числа почтовых отправлений в стране). Для достаточно развитой страны основные функции управления сами (342) могут быть условно разделены на несколько видов. Заметим, что это деление в конечном счете производно от классификации политической власти в зависимости от ресурсов власти, в рамках которой выделяются политико-силовая власть, экономическая, социальная и культурно-информационная власть [подробнее об этом см. главу VIII, параграф 2]. Соответственно основные функции управления могут быть разделены на следующие четыре группы. Во-первых, функции верховной власти.Они включают в себя, в частности, оборону, осуществление международных связей, полицейскую службу, судопроизводство, гражданское состояние, отношение с религиозными институтами, функционирование политических институций (например, проведение референдумов), регламентацию способов информации. Во-вторых, экономические функции, включающие организацию денежного обращения, общую координацію экономической политики, деятельность в сфере прикладных экономических исследований и разработок (налогообложение, производительность труда и т. д.). В-третьих, социальные функции, к которым относятся деятельность в сфере жилья и урбанизации, здравоохранение и медицина, организация охраны труда, перераспределение доходов, охрана окружающей среды. Наконец, в-четвертых, культурные и научно-образовательные функции, среди которых выделяются фундаментальне научные исследования, общее и специальное образование, физическое воспитание, повышение квалификации работников, организация досуга и спорт, распространение информации неполитического содержания, искусство и культура. Основные - это те функции, ради которых в обществе, строго говоря, и существуют сами органы управления. Забегая вперед, заметим, что именно функціям данного типа предстоит быть разделенными между, с одной стороны, органами государственной власти в центре и на местах, с другой - между органами государственного управления и негосударственными местными органами управления. Однако не только о каком-либо распределении основных функций управления, но вообще об их более или менее эффективной реализации не приходится и говорить, если не будет учитываться необходимость вспомогательных и командных функцій управления. (343) Вспомогательные функции управления - это функции, которые вытекают из внутренней потребности самой управленческой системы и являются общими, или "горизонтальными", для всей управленческой системы (управление кадрами, материально-финансовое обслуживание органов управления и бухгалтерская отчетность и т. п.). При достаточно развитой административно-управленческой системе неизбежно возникает необходимость (хорошо подмеченная еще М. Вебером при анализе феномена бюрократизма) в специальных органах, деятельность которых направлена не непосредственно на общественные нужды и отношения, а имеет своим объектом сами органы управления и их чиновников (примером здесь могут служить хозяйственные управления административных органов, отделы и службы кадров в них и т.п.). Командные функции управления - это такие функции, реализация которых определенными органами и отдельными чиновниками непосредственно связана с применением власти, определением самой политики управления. Иначе говоря, это функции, "концептуальные" по своему содержанию. К их числу относят организацию и разработку исследований, прогнозов, программ и проектов политических решений (чем занимаются, например, аналитические центры, консультационные советы и т. п. службы, создаваемые при высших органах власти в государстве). В группу "командных" входят также функции, связанные с организацией отдельных процедур и акций (скажем, выборов), с организацией деятельности и "внутреннего" контроля, производимых в рамках самой административной структуры (при высших органах власти в государстве создаются всевозможные аппараты и управления). Наконец, к числу командных принято относить и функцию святи с общественностью. Логическим обоснованием необходимости данной командной функции, реализующейся с помощью специальных органов и чиновников (пресс-групп, бюро информации, пресс-секретарей и т. п.) служит тезис "Эффективность управления определяется поддержкой граждан". Итак, административная структура, призванная выполнять функции управления, неизбежно окажется сложной и иерархизированной, и практика государственного управления любой страны (в том числе и пост (344) социалистических стран, включая Украину) в своїй специфической форме это наглядно демонстрирует. Специального осмысления, однако, требует вопрос о взаимоотношениях, о приоритетах отдельных функций управления. Вопрос этот не имеет однозначного ответа, а может быть решен трояко: с позиций общества (гражданского общества); с позиций административной системы в целом; с позиций отдельных органов или чиновников, выполняющих те или иные конкретне функции управления. С общественной точки зрения решение, в конечном счете, предопределяется природой государства как общественного договора: приоритет, без сомнения, принадлежит основным функциям, ради которых, собственно, и существует государственность. Командные и вспомогательные функции, "отданные на откуп" административной системе и лишь внешне контролируемые обществом, выступают, соответственно, в сугубо подчиненной роли, строго говоря, они не интересуют общество, если не ущемляют права его членов, не нарушают при своей реализации иерархии функцій управления. Можно сказать так: гражданину безразлично, как функционирует почтовое ведомство, кто и какие функции там выполняет, ему нужно, чтобы почта доставлялась быстро и надежно. Однако соотношение административных функцій выглядит иначе, если оно оценивается не с позиций общества, а с точки зрения административной системы в целом. В таком случае система приоритетов часто оказывается "перевернутой", на первый план выдвигаются командные функции (что следует из стремления административной системы к сохранению и расширенному воспроизводству); именно осуществление командных функций управления превращается в мерило эффективности управления в целом. Наконец, взаимные отношения различных функций управления могут определяться не только с позиций общества или административной системы в целом, но и с позиций отдельных субъектов управления - органов и служащих, призванных осуществлять конкретные основные, вспомогательные или командные функции. Естественно, степень значимости той или иной функции при этом может неоправданно завышаться. В качестве схематического примера, иллюстрирующего вышеизложенное, можно привести различия в (345) оценках событий в Буденновске летом 1995 г.- штурма больницы и освобождения заложников, захваченных группой Шамиля Басаева. Вполне понятна крайне низкая оценка, даваемая операции по освобождению заложников с позиций общества, ибо в качестве критерия эффективности при этом берется эффективность выполнения основных административных функций. Однако бывший министр обороны России Грачев уверенно заявляет об успешном выполнении армией возложенных на нее задач и вообще об успешном протекании операции по "наведению конституционного порядка в Чечне". Бывший министр внутренних дел РФ Ерин, возглавлявший штаб в Буденновске, оправдывает штурм больницы с заложниками и дает высокую оценку действиям подразделений МВД. Умеренная критичность вместо самокритичности позиции премьер-министра (как бы олицетворявшего собой управленческую систему в целом) относительно событий в Буденновске и в чеченском вопросе в целом связана не столько с осознанием плохого выполнения основных функций, сколько с убеждением в необходимости повышения качества выполнения командных функций (прогнозирования, создания "штабов по ликвидации" и т.п.). Такое положение, назовем его "разность приоритетов", .при определении иерархич-ности функций государственного управления, строго говоря, неизбежно в любой развер-нутой административной системе - нравится нам это или нет; оно вытекает из обязатель-ного движения данной системы и ее составляющих к признанию собственной самодоста-точности (сушностная сторона бюрократизации), в конечном счете - из эгоисти-чески-корыстной природы человека, которая, тем не менее, как показал еще А, Смит, обеспечивает и социальный прогресс. Разница же положения в этой сфере в развитых западных странах и в Украине, России и других постсоветских государствах состоит в следующем: во-первых, в степени откровенности в проявлении "разности приоритетов"; во-вторых, в отсутствии у нас действующих механизмов (в первую очередь правовых) контроля общества за административной системой, с помощью которых последняя как бы получает очередные необходимые напоминания на тему "кто здесь хозяин", в результате чего шкала приоритетов вновь и вновь возвращается к позиции общества. (346) 1.2. Проблема распределения функций управления Основная характеристика административной системы вообще сводится к тому, как распределяются между ее органами власть и функции управления. Субъектами управленческих функций, разделенных на уровне центральной власти в ведомственном (отраслевом) плане, являются министерства (и иные органы, обладающие подобным статусом, например, государственные комитеты, службы и т. п.). При этом наиболее острыми вопросами оказываются те, что связаны с созданием нових министерств, с предоставлением прерогатив и порядком разрешения конфликтов и противоречий между министерствами, а также с координацией деятельности ведомств. "Другая сторона медали" – распределение функций в территориальном плане - между центром и органами управления на местах. Причем, оговоримся сразу, эти две стороны, два аспекта достаточно тесно взаимосвязаны (хотя бы потому, что на местном уровне прямо или косвенно дублируется межведомственное разделение функций и, возможно, топтание на месте в деле распределения властно-управленческих полномочий в Украине отчасти проистекает из-за того, что данная взаимосвязь не учитывается). Если не отождествлять, как это любят делать некоторые столичные политики, Украину с Киевом или Россию с Москвой, то ясно, что центральные государственные инстанции не могут сами эффекти-вно осуществлять все административные функции, которые необходимо исполнять на всей государственной территории; понятно, что содержание дорог в надлежащем состоянии, местное водоснабжение, школьное образование и другие подобные вопросы вообще не могут решаться из столицы. Конечно, центральная власть может пытаться "замкнуть" решение всех управленческих вопросов "на себе", но в этом случае вряд ли можно рассчитывать на эффективность в принятии и осуществлении управленческих решений. Тоталитарные режимы как раз и продемонстрировали пример подобной неэффективности. Бывшим советским людям, очевидно, еще пам’ятна "распределительная" экономика Госплана и Госснаба с ее дефицитами, а также централизованное финансирование и осуществление социальных программ, происхо(347)дившее по "остаточному" принципу, и т. п. "достиже- ния" реального социализма (тупиковость подобной стратегии была убедительно показана в западной политологической, экономической и социологической литературе. См., например, работу Ф. Хайека "Пагубная самонадеянность". М., 1992). Подобная управлен-ческая стратегия, называемая тотальной централизацией, предполагает, что исполнение административных заданий полностью поручается государственным службам; болем того, все административные решения, независимо от их объема, принимаются и утверждаются центральной государственной властью. Местные административные службы государст-венного подчинения выполняют задания чисто исполнительски-технического характера. Иные модели принятия и осуществления управленческих решений доминируют в демократических странах. Это деконцентрация и децентрализация управления, а также "передача власти". Стратегия деконцентрации предполагает, что* осуществление основ-ных управленческих функций остается монополией государства. Но в этом случае (в отличие от тотальной централизации) местные органы управления"и должностные лица выступают не только в роли исполнителей решений, принятых "наверху"; они наделены пол.номочиями принимать решения в сфере своей административной компетенции Стра-тегия деконцентрации, таким образом, предполагает большую степень самостоятельности на местах, однако, во-первых, в пределах единой системы государственного управления и, во-вторых, дополняемой прямым наблюдением со стороны центральной государственной власти. Децентрализация управления состоит в том, что осуществление части основных функций управления на местах входит в компетенцию общностей людей, проживающих на определенной территории, а также органов и должностных лиц, не назначаемых "сверху", а избираемых населением - членами этих общностей. Именно такого рода "подрыв" государственной монополии на выполнение основных управленческих функций, как нетрудно заметить, и составляет содержательную основу системы местного самоуправления. Наконец, в политической практике достаточно часто встречается ситуация, при которой осуществление ос(348)новных административных функций и принятие соответствующих решений поручается специально создаваемым на определенный срок и с определенной целью органам, руководители которых назначаются или избираются центральной властью, а не населением данной территории. Подобная передача управленческих функций автономным организациям, подотчетным не иерархично, а напрямую - центральной власти, называется "передачей власти". Именно такой путь, реализуемый за счет создания и наделения соответствующими полномочиями различных комиссий, штабов, представите лей высших органов власти и т. п., оказывается наиболее эффективным в экстремальных условиях, при чрезвычайном положении, ликвидации последствий катастроф, в зонах локальных вооруженных конфликтов, то есть в ситуациях, когда необходимо на местах принимать, осуществлять, координировать и контролировать выполнение таких управленческих решений, которые обычно находятся в компетенции высших органов власти и должностных лиц государства. Итак, тотальная централизация, децентрализация, деконцентрация управления и "передача власти" представляют собой четыре основные возможные схемы распределения административных функций в территориальных границах государства. Причем, вторая, третья и четвертая из них, присущие системам управления стран с демократическими режимами, как нетрудно заметить, не отрицают друг друга и могут сосуществовать, дополняя друг друга. Именно в направлениях развития деконцентрации и децентрали-зации происходила эволюция управленческих структур в развитых западнях государствах в послевоенный период. Однако даже в рамках лидеров в данной области - США, Англии, Франции, ФРГ - это развитие протекает по-разному, с различной мерой соотношения децентрализации и деконцентрации управления. Это обусловлено многими факторами географического, экономического, этнополитического, исторического и социокультурного свойства. Среди них одним из наиболее значимых является тот, который обусловливает территориальные рамки деконцентрации и децентрализации - административная карта страны, а также сложившаяся на ее основе структура местного самоуправления. (349) 2. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: ПОНЯТИЕ, ЗАДАЧИ И ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ 2.1. О понятии местного самоуправления Что такое местное самоуправление? Очевидно, это самоуправление, осуществляемое общностями людей на местах. Но какой смысл при этом вкладывается в термин "самоуправление"? Надо сказать, что его столь часто употребляют политики и ученые, публицисты и рядовые граждане, что он в какой-то мере разделил судьбу термина "социальный", который, как показал в свое время Ф. Хайек, превратился в слово-"ласку" с начисто вьжолощенным смыслом 1. Даже в таком серьезном издании, как "Политический энциклопедический словарь" из трех приведенных определений "самоуправления" при внимательном рассмотрении оказывается, что ни одно строго не соответствует самому понятию [См.: ПЭС.- С. 346]. Известный американский политолог Дж. Сартори показал, что концептуально самоуправлению легко дать определение. Оно обозначает, что мы управляем сами собой 2. Но в том-то и дело, что в эмпирической реальности, в условиях общественного разделения труда, такое встречается крайне редко, да и то не в полном смысловом объеме. Иначе говоря, самоуправление есть теоретическая абстракция и необходимо отдавать себе отчет о границах ее практического применения, то есть в какой степени и в каких пределах слово соответствует своему референту. Абстрактная идея самоуправления вообще хороша как лозунг, как нормативный идеал, однако не всегда, а лишь в условиях полного отсутствия самоуправленческих начал в обществе, в рамках тотальной централизации управления (хотя бы такую систему и прикрывала фиктивная ширма "самоуправления трудящихся", как это было в социалистических странах). Таким образом, как показал Дж. Сартори, понятие самоуправления (в том числе (350) и местного) приобретает конкретно-историческое содержательное наполнение, когда мы ставим вопрос о его интенсивности. Тогда оно варьируется в соответствии со своим пространственным и временным распространением. Действительно, если принять гипотезу максимальной интенсивности, буквального значения термина, то мы вынуждены будем ее проиллюстрировать случаями либо внутреннего индивидуального самоуправления (самоуправления), либо совершенного деспота самоуправленца (единоуправленца). Но и в том, и в другом случае пространст-венная распространенность самоуправления равна нулю, поскольку речь идет об одном лице. Другой пример - самоуправление в античном лолисе, которое имеет все же мень-шую интенсивность, подразумевает менее точное значение слова: в лучшем случае мы подразумеваем быстрое и всеобъемлющее чередование представителей власти и подчиняющихся этой власти. Наконец, если воспользоваться примером самоуправления в современном городе, то нельзя не согласиться, что термин "самоуправление" здесь используется в значительной степени метафорически, образно. Момент самоуправления при этом означает "быть управляемым с близкого расстояния, а не издалека", и полное значение сохраняет только в противоположность централизации, "управлению сверху". Самоуправление в городе означает чаще всего автономне местные органы управления, самоуправляемые в смысле большей степени по сравнению с политической системой, для которой характерна централизация. Можно сказать так: "нулевая" интенсивность самоук-равления соответствует его общемировому распространению. Это позволяет согласиться со следующей закономерностью: интенсивность достижимого самоуправне-ния находится в обратной зависимости от пространственного распространения самоуправ-ления. Если же иметь в виду не прстранственно-территориальное, а временное распространение самоуправления, то данная закономерность принимает; такую форму: интенсивность возможного самоуправления находится в обратном отношении к продолжительности требуемого самоуправления. Это означает, что максимальная интенсивность самоуправления, которую можно наблюдать, например, в моменты героического и революционного напряжения людей, (351) кратковременна, может соответствовать минимальной продолжительности. Значит ли все это, что термин "самоуправление" напрочь лишается смысла в совре-менном обществе? Нет, не значит. Ибо, во-первых, не следует оценивать как невероятное то, что является невозможным (тем болем "не возможным в полном объеме"); а во-вто-рых, надо учитывать, что за термином "самоуправление" сегодня скрывается некая эмпи-рическая реальность. Разумеется, речь идет не о реальности мира коммунистического самоуправления как антипода государственного управления, утверждающегося по мере "отмирания" государства. Имеется в виду практическая реальность, представленная территориальными общностями людей и избираемыми ими органами управления, не отрицающими государственное управление, а дополняющими его на местах, выступаю-щими не антиподом, а партнером государства. 2.2. Децентрализация управления в государстве и задачи местного самоуправления В результате децентрализации управления и передачи части полномочий государст-венных органов системе местного самоуправления возникает проблема оптимизации соотношения государственного территориального управления и местного (территориаль-ного) самоуправления. Объектом своей деятельности и местное самоуправление, и госу-дарственное управление имеют одну и ту же территорию. Однако, если йервое нацелено на реализацию интересов проживающего на данной территории населения, то второе - на защиту общегосударственных (общенациональных) интересов. В большинстве западных стран взаимоотношения государства и органов местного самоуправления регулируются коммунальными законами, а в части специальных задач - многочисленными тематически-ми законами. Коммунальный закон, как правило, содержит нормы, касающие-ся сферы деятельности общин (коммун) и их органов, а также общего контроля за ними со стороны государства. Кроме того, в коммунальном законе специально предусматривается положе-ние, позволяющее местным жителям обжаловать решения коммун в судебном порядке. Таким образом, коммунальный закон обеспечивает, (352) с одной стороны, разграничение государственного управления и самоуправления, а с другой, - сочетание административ-но-иерархического и демократически корпоративного принципов управления на местах. Общая схема управления на территории государства при этом приобретает трехуровневый вид (табл.1). Таблица 1 Три уровня управления в государстве
Местное самоуправление ак видно из табл. 1, именно на втором и третьем уровнях государственное управление дополняется местным самоуправлением; причем, поскольку третий уровень соответствует наименьшему территориальному распространению, то и интенсивность самоуправления здесь выше. Кроме того, следует подчеркнуть, что именно третий уровень - низовой - является базисным с точки зрения целостности и устойчивости государства. Это обстоятельство важно и с точки зрения сопоставления систем управления в демократических (децентрализованных) и тоталитарных (централизован-ных) странах. Дело в том, что советская социалистическая модель внешне кое в чем похожа на ту, что приведена в табл. 1. Она также предусматривала условное выделение трех уровней управления - центрального, областного и местного. Однако, во-первых, это (353) деление было фиктивным, поскольку построенная по жестковертикальному принципу "сверху-вниз" такая система предполагает чисто исполнительски-технические функции второго и третьего уровней. Во-вторых, субъектом управления выступали государственные органы, а точнее партийно-государственные. В-третьих, сами советы всех уровней (от Верховного до сельского) рассматривались как форма участия трудя-щихся в управлении государством, то есть внешне - как форма самоуправления, а по сути - как сплошная государственная "вертикаль". Этим подрывалась вообще идея параллель-ного негосударственного управления на местах. Наконец, в-четвертых, тотально-центра-лизованная система управления как бы априорно "устраняет" проблемы целостности и стабильности третьего уровня: она начинается, оценивается и заканчивает-ся "вверху" – на уровне центрального управления. Таким образом, в практике посттотали-тарного развития стран бывшего СССР и Восточной Европы, формирования их полно-ценной государственности важное значение приобретает обращение к опыту организации местного самоуправления в развитых западных странах. Разумеется, этот опыт не носит единообразного характера, в значительной степени отражает национально-культурные и политико-исторические особенности развития различных стран и даже отдельных регионов в рамках какой-либо страны (чаще последнее наблюдается в федеративных государствах, где структуры органов местного самоуправления могут существенно разли-чаться в рамках субъектов федерации). Классическим примером здесь могут служить США, где вообще не существует единой системы местных органов управления. Органи-зация местного самоуправления находится в ведении штатов, органы местного самоуправ-ления создаются в соответствии с законами штатов [См.: Шамберг В. Местные органы уп-равления в США // МЭиМО. - 1990.- № 6.- С. 81 - 90; Смирнов В. США: Политические механизмы городского управления. М., 1976].Так, например, одна из основных террито-риальных структур - графство - существует в 48 штатах, но отсутствует в штатах Коннек-тикут и Роз-Айленд. Разнятся структуры управления городами (муниципальных корпо-раций). Примерно в половине американских городов (354) управление построено по форме "мэр - совет"; около 40% городов используют форму "совет - администратор"; около 3% городов управляется комиссиями, остальные - различными разновидностями собраний граждан. Можно сказать так: и в США, и в большинстве европейских западных стран развитая система самоуправления представляет собой эмпирически сложившуюся структуру, впоследствии закрепленную в конституціях и законах, а никак не результат рационального, единого для всей страны политического творчества. Это полезно было бы иметь в виду тем политикам в России, Украине и других странах СНГ, которые хотели бы напрямик копировать западный опыт структур местного самоуправления, зафиксировав его законодательно в ходе конституционного реформирования. Современные интеграционные процессы, в первую очередь в Западной Европе, вызывают необходимость поиска унифицированных подходов к структуре органов госу-дарственной власти на местах и органов местного самоуправления, к перспективам их развития в различных странах. Европейская хартия местного самоуправления, принятая 15 октября 1985 г., ставит своей целью оказать содействие правительствам демократических государств в выработке общих норм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Документ свидетельствует о международно-правовом призна-нии местного самоуправления, направлен на его защиту и усиление независимости и является одним из основных направлений строительства новой Европы на принципах демократии и децентрализации власти. Основная идея Хартии состоит в том, что демократический постулат права граждан на участие в управлении общественными делами самым непосредственным образом может осуществляться именно на местном уровне, а местные территориальные образования представляют собой одну из важнейших основ любой демократической формы государства. Вот почему основные полномочия местных властей, а также их права на принятие решений на базе собственной ответственности должны быть установлены конституцией или обычными законами. Под местными территориальными единицами понимаются в первую очередь общины (комму-ны), то есть города и деревни. Несколько общин, как правило, входять (355) в состав района, а существующие задачи определенным образом делятся между районами и входящими в них общинами. Большие города не подчиняются районам: они соответственно должны решать задачи, обычно стоящие перед общинами и районами. Местные территориальные образования являються организационно оформленными, самостоятельными в правовом отношении субъектами управления, то есть юридическими лицами публичного и частного права, входящими в земли (области), а через них - в общую структуру государства. Коммунальная политика осуществляется в рамках органов местного самоуправления, которые пользуются определенной автономией и призваны обеспечить активное участие граждан в решении вопросов местного значения. Местное самоуправление служит своего рода начальной школой демократии. В пользу местной автономии говорят также практические соображения; возникающие на местах проблемы более всего понятны непосредственно заинтересованным жителям. Значение коммунальной политики как "учебного поля демократии" зависит от трех моментов: 1) институциональных форм местного самоуправления и права местных органов; общины, области, территории способны функционировать в качестве базових единиц демократической политической системы лишь в том случае, если они имеют лраво (конституционное или подзаконное) решать важные вопросы, располагают для этого необходимыми ресурсами и построены на демократической основе; 2) степени проникновения демократических ценностей и норм в политические традиции страны; чем эффективнее осуществляется право участия населения в коммунальной и общенациональной политике и чем продолжительнее опыт такого участия, тем выше роль коммунальной политики в формировании демократических ценностей, установок и норм поведения; 3) отношения населения к коммунальной политике в сравнении с государственной политикой; коммунальная политика способна выполнять функции низовой политической социализации в том случае, если она рассматривается населением как неотъемлемая часть демократического государства, а не как изолированная сфера по своим правилам игры, противостоящая государству. (356) В демократической стране децентрализация власти, развитие местного самоуправле-ния имеет немалую эффективность. Децентрализация управления способствует уклепле-нию государственно-политической стабильности. Это происходит, в частности, в резуль-тате болем адекватного выражения местных интересов, усилений: социализации населе-ния, его общенациональной идентификации, увеличения", количества обратных связей и коммунальной плотности ,д политической системе, дифференциации? и большей эффек-тивности общенациональной политики по урегулированию обществен ных конфликтов. В то же время надо иметь в виду, что в условиях сложной внутриполитической ситуации центральная власть может активно способствовать процессам децентрализации, преследуя собственные интересы, в частности, стремясь укрепить свой престиж, "приот-крыть клапан", дать выход политической активности оппозиционных сил, ограничивая ее легальными рамками политического процесса. Именно такую подоплеку, как представляе-тся, имеют "заигрывания с регионами", обещания создать все условия для развития само-управления на местах, регулярно начинающиеся накануне очередных выборов в России, да и в Украине, и так же регулярно заканчивающиеся с завершением очередной избирательной кампании. При этом верх берет другая тенденция, связанная с перманент-ным кризисом демократической легитимности власти в посттоталитарных условиях. Центральная власть, ощущающая недостаточность легитимности и всецело погруженная в борьбу за самосохранение, не склонна к децентрализации управления. При осуществлении децентрализации управления не существует однозначного опре-деленного перечня задач, возлагаемых на местное самоуправление. (В свое время это подтвердил Федеральный конституционный суд Германии относительно общегерманской ситуации). Компетенция и самостоятельность органов местного самоуправления ограни-чены сферой тех вопросов, решение которых не берут на себя органы государственной власщ] (центральные и на местах). Кроме того, (вышестоящие государственные органы вправе контролировать законность и целесообразность мер и решений, принимаемых органами местного самоуправления. Наконец, (357) следует учитывать, что органы само-управления располагают ограниченными финансовыми возможностями, хотя в их распоряжении имеются собственные источники доходов, и они вправе претендовать на долю в общегосударственных налоговых поступлениях. Кроме того, финансовая зависи-мость органов местного самоуправления, ограничивающая их развитие, усиливается в результате того, что часть местных доходов забирают центральная государственная власть и ее органы на местах. Принято различать два вида задач, стоящих перед органами местного самоуправления: 1) относящиеся непосредственно к их компетенции (в добровольном и обязательном порядке), и 2) делегированные им центральной властью и органами государственной власти на местах. Различной правовой природе этих задач соответствует различная степень свободы действий, предоставленной муниципальным органам. Например, местный орган вправе самостоятельно решить вопрос о строительстве школы высшей ступени, но он по закону обязан решить определенные вопросы помощи молодежи. К числу основных задач органов местного самоуправления в настоящее время принято относить следующие: 1) решение социальных проблем на подведомственной территории; здесь на первом месте находится организация образования; среди других социальных проблем выделяются охрана здоровья, обеспечение общественной безопасности и правопорядка и др.; 2) охрана окружающей среды; 3) обеспечение комплексного развития территории и комплексного развития местного хозяйства прежде всего через систему коммунальных (или публичных) служб, удовлетворяющих потребности проживающего населения, а также находящихся на территории производственных и непроизводственных предприятий. Речь вдет о таких обязательных службах, как система водоснабжения, электроснабжения, санитарно-эпидемиологической службы, коммунальный транспорт, регистрация актов гражданского состояния, похоронные услуги, архивы и т.д., а также об объектах, входящих в местную инфраструктуру (музеи, театры, школы и т.п.). Текущее функционирование местного самоуправления экономически опирается на так называемое муни(358)ципальное обслуживание, основными разновидностями которого являются концессия, контрактные фирмы, аренда и делегированное управление. При концессии муниципалитет на договорной основе поручает частному или юридическому лицу обеспечивать в течение определенного времени функционирование коммунального предприятия за счет собственных средств и на свой риск. Местный доход концессионера зависит от оплаты (тарифа). При контрактной форме забота о предостав-лении коммунальных услуг также возлагается на частное или юридическое лицо. В отличие от концессии доход здесь зависит не от прибыли, а от экономии ресурсов, от роста производительности труда, степени охвата населения определенным видом услуг и т.п. Выбор показателя - прерогатива муниципалитета. Отличительной чертой арендной формы является то, что абсолютный размер арендной платы заранее определен в договоре. Доход арендатора равен разнице между доходом предприятия службы, получен-ным за оказание услуг, и арендной платой. Делегированное управление основано на делегировании функций управления коммунальным обслуживанием различным общест-венным организациям и фондам. Так, например, оказание услуг социального и медицинс-кого характера может быть поручено (делегировано) коммунальным центрам социальной деятельности. Школьное обслуживание может быть возложено на так называемую школьную кассу. Признание самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопро-сов, входящих в их компетенцию, тем не менее не отрицает возможности осуществления контроля со стороны центральной власти за их деятельностью в таких формах: административной (административная опека), судебно-правовой, а также финансовой. К административному контролю можно отнести постоянное наблюдение за деятельностью местных выборных органов, которое осуществляется должностными лицами, назначаемыми из центра, утверждение центральными властями некоторых актов, а также отмена неугодных им актов, роспуск местных представительных органов и смещение местных выборных должностных лиц. Судебно-правовой "апостериорный" контроль характерен для англо-саксонской системы права. Решение (359) местных органов может быть оспорено в судебном порядке. Если центральная власть придет к выводу, что местный орган не осуществляет свои функции надлежащим образом, она имеет право обратиться в суд с требованием об издании судебного приказа, запрещающего местному органу те или иные действия или же, наоборот, обязывающего его произвести определенные действия. Что же касается финансового контроля, то его предпосылкой чаще всего является такая ситуация. Расходы местных органов управления нередко значительно превышают их финансовые возможности, определяемые в подавляющей части суммой поступлений от местных налогов (основная доходная статья бюджета). Вследствие этого возможен "вертикальный дисбаланс", то есть ситуация, при которой успех деятельности местных органов зависит не столько от них самих, сколько от финансовых дотаций центральной власти. Тем самым как бы подрывается базис идеи местного самоуправления: органы, живущие и действующие за счет центральной власти, подвергаются соответствующему контролю с ее стороны, следовательно, утрачивают характер независимого местного самоуправления в полном смысле этого, слова. (Но, кстати, именно таким образом центральное правительство получает возможность перераспределять ресурсы с целью выравнивания уровней социально-экономического развития разных районов страны.) Подобная ситуация широко распространена во Франции, что дает основание для мошной волны пессимистических предположений ученых и политиков относительно будущего местного самоуправления на низшем уровне. (Попытка укрупнения и перегруппировка комун во Франции в начале 70-х годов оказалась не очень успешной.) Приведенные факты, однако, свидетельствуют не столько о кризисе идеи децентрализации управления, "крахе" местного самоуправления, сколько об ином, - о необходимости более точной координации действий органов государственной власти и местного самоуправления на "подведомственной" территории, а также о том, что нужно очень осторожно, взвешенно подходить к реформированию системы местного самоуправления вообще, а его территориальных границ, в особенности. (360) 2.3. Административно-территориальное деление стран как пространственное основание местного самоуправления Стремление выработать унифицированные подходы к структуре местных органов публичной власти обусловливает и соответствующие тенденции в развитии и реформировании административно-территориального деления западноевропейских стран. Речь идет о переходе на трех-, четырехуровневые структуры, о сокращении числа территориальных ячеек и их укрупнении, о более строгом соблюдении универсальных принципов административно-территориального деления в целом. Выделяют восемь общих принципов административно-территориального деления страны: 1) принцип территориальной смежности единиц административно-территориаль-ного деления; 2) принцип пропорциональности данных единиц; 3) принцип преемствен-ности; 4) принцип соответствия самосознанию населения; 5) принцип наличия мощных центров; 6) принцип гибкости и адаптивности данных единиц; 7) принцип политико-институциональной адекватности; 8) принцип оптимальной стратегии управления. Общие принципы оптимального построения и функционирования различных зарубежных моделей административно-территориального устройства находять свое выражение в этих моделях не в одинаковой степени. Основное содержание перечисленных выше принципов состоит в следующем. Принцип территориальной смежности единиц административно-территориального деления предполагает отсутствие или сведение к минимуму эксклавов - частей, отделенных от основной территории естественными коридорами или барьерами. В подавляющем большинстве стран, причем не только западных демократических, наблюдается высокая степень соответствия реально существующего административно-территориального деления этому принципу. Негативным примером для его иллюстрации может служить пример Калининградской области Российской Федерации, отделенной от основной территории страны территорией других государств. Принцип пропорциональности подразумевает, что число единиц административно-территориального деления каждого ранга должно вписываться в рамки оптимальности; их различия по площади, заселенности, хозяйст (361)венному потенциалу не должны быть слишком велики. В то же время выделенные единицы должны соответствовать уровню хозяйственного освоения и плотности населения соответствующей территории. В большинстве западных демократических стран с эффективной системой административ-но-территориального устройства степень реализации данного принципа высока, а в неко-торых странах, в частности, во Франции, она очень высока. Примером же недостаточного соблюдения данного принципа является опять-таки административно-территориальное деление бывшего СССР и современной РОССИИ. Реализация принципа преемственности предполагает, что границы административ-но-территориального деления, особенно при укрупнении единиц, реформировании деле-ния в целом, должны, насколько это возможно, не нарушать сложившуюся систему границ, что способствует сохранению налаженности инфраструктуры, обеспечивает сопо-ставимость информации, ограничивает число возможных социальных и иных конфликтов, потенциальная опасность которых связана с пересмотром административных границ. Практически все развитые демократические страны, осуществляющие административно-территориальное реформирование, ориентируются на максимально возможное соблю-дение данного принципа. Показателен в этом смысле пример Великобритании, демонстри-рующий к тому же и стремление к постепенному реформированию. Реформе 1972-1974 гг. здесь предшествовала научная проработка и обсуждение проектов преобразования, реализация которых началась еще в конце 50-х годов. Королевская комиссия для Англии (Комиссия "Рэдклиф-Мода") предложила разделить эту часть Великобритании на 8 провинций и 61 район, наделив провинциальные советы широкими полномочиями в области планирования. Однако парламент не согласился с идеей коренной ломки старых административных границ. В соответствии с законом, принятым парламентом 26 октября 1972 г. и вступившим в силу 1 апреля 1974 г. территория Англии была поделена на 6 метрополистских графств, соответствовавших крупным городским агломерациям и, в свою очередь, делившихся на метрополистские районы и на 40 графств, включавших 296 районов. При этом общее количество (362) территориальных единиц сократилось на треть, но старые административные границы в основном были сохранены. Реализация принципов соответствия самосознанию населения, гибкости и адаптивности предполагает, что допустимо лишь такое изменение административно-территориального деления, которое не противоречит самосознанию населения данной территории, причем это касается даже названия единищДанные принципы ориентируют на гибкость, учет местных традиций, разнообразие внутреннего членения страны; это относится не только к федеративным, но и к унитарным государствам. Принцип наличия мощных центров предполагает, что базовые единицы админист-ративно-территориального деления должны иметь такие центры, которые способны обеспечивать значительную часть финансовой базы органов самоуправления, а также подобающий набор услуг, включающий коммуникации, связь, транспорт. Характерная особенность практического воплощения данного принципа в развитых странах состоит в том, что роль подобных центров играют часто не крупне города, хозяйственно-промыш-ленные центры, а небольшие города. Однако такое смещение возможно лишь на доста-точно высоком уровне индустриально-информационного развития страны, создания равноценной инфраструктуры и устранения различий в уровне жизни по всей ее территории. Наконец, в соответствии с (принципами политико-институииональной адекватности и адекватной стратеги управления подразумевается, во-первых, что существующее административно-территориальное устройство соответствует типу и форме правления (конституционная монархия, парламентская республика, президентская республика), форме государственного устройства (федерация, унитарное государство), политической системе страны; во-вторых, что административно-территориальное устройство отвечает общей стратегии управления на местах, используемой в государстве. В административной науке известен целый спектр возможных стратегий, крайними полюсами которого являются соответственно централизация и федерализм. Естественно, в практике развития стран с федеративной формой государствен(363)ного устройства доминирующей управ-ленческой стратегией по отношению к субъектам федерации является федерализм. Однако вопросы об управленческой стратегии на внутреннем уровне субъекта федерации (земель, штата) при этом остаются открытыми. Во многих унитарных государствах широко используемой управленческой стратегией является децентрализация. В ее рамках реали-зуется специфическая концепция местного управления и структуры местных органов публичной власти. Местные коллективы имеют двойственный характер: они - свободные самоуправляющиеся коллективы, и одновременно - географически обособленные подраз-деления государства. Их органы власти обеспечивают интересы собственно местного коллектива и в то же время представляют государство в округе. При этом де централи-зация как система организации управления имеет ряд особенностей. Не все местные органы публичной власти - выборные (существуют и назначенные). Пример подобного соуправления - департаменты во Франции. Административная автономія децентрализо-ванных властей ограничена законом: государственные органы выполняют одни управлен-ческие функции в полном объеме, а другие поделены между государством и местными коллективами. Кроме того, органы местного самоуправления подчинены режиму административной опеки в отношении назначения должностных лиц и собственной деятельности. Местные коллективы имеют статус юридического лица и наделены бюджетной автономией. Однако наряду с административной опекой со стороны префекта существует и финансовая опека, осуществляемая генеральными казначеями. Накопленный цивилизацией опыт организации местного самоуправления, формиро-вания и реформирования административной системы, в том числе и ее территориального аспекта, несомненно должен учитываться в практике совершенствования административ-но-территориального деления, построения системы органов управления на местах. При этом, однако, не должна сбрасываться со счетов и специфика историко-политического прошлого страны, и особенности ее нынешнего социально-политического положения. (364) | ||||||||||||||||||