Политология-учебникСазонова-хх. Учебное пособие для студентов высших учебных заведений. Харьков фолио, 2001
 Скачать 4.56 Mb.
|
|
Глава XXII СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА 1. ДИАЛЕКТИКА СОЦИАЛЬНЫХ ЦЕННОСТЕЙ: РАВЕНСТВА, СВОБОДЫ, СПРАВЕДЛИВОСТИ Создание социально ориентированной рыночной экономики, управляемой демократическим государством, предполагает проведение такой социальной политики, которая способствовала бы эффективному развитию экономики. Такая социальная политика должна учитывать наличие в обществе не только соответствующих материальных ресурсов, но и моральных ценностей, социальных норм. (В центре социальной политики, наряду с благосостоянием общества, должны быть такие социальные ценности как равенство, свобода, справедливость. Известно, что в либерально-демократическом идеале доминирует концепция свободы и справедливости, в социалистическом - равенства и справедливости. Но интерпретируются эти социальные ценности, а исходя из этого определяется и возможность (или невозможность) их государственного использования в социальной политике, по-разному. Поэтому не обходимо вначале выяснить, какое понимание вкладывается в них, как оно изменялось, какую роль играют эти ценности в жизни современного общества. 1.1. Эгалитарное и элитарное понимание равенства Равенство - понятие, означающее одинаковое положение людей в общественно рядом с идеалом равенства в истории человечества присутствует идея неустранимости неравенства людей. Поэтому в понимании равенстваможно выделить эгалитарный и элитарный подходы. Эгалитарный подход толкует равенство как абсолютное равенство одного индивида другому во всех отношениях: и в смысле прав и обязанностей, и в смысле умственном, нравственном, экономическом/Элитарный подход понимает равенства пропорционально заслугам, в соответствии с ними. Эгалитарное понимание равенства - непривлекательная идея, поскольку речь идет о нивелировании индивидов, о господстве посредственности. Нельзя быть умным, так как есть глупые, нельзя быть честным, таккак есть преступники и т. д. Конечно, сторонников такого (609) абсолютного равенства было немного. Второе понимание равенства - пропорционально заслугам, достоинству - безусловно, доминировало, но его содержание оказывалось различным в разные исторические эпохи. Согласно этой концепции права на социальные блага не могут и не должны быть равны у неравных по спосібностям граждан (у простого маляра и у Пикассо, Рембрандта, у рабочего и Эдисона, у рядового работника науки и у гения и т. д.). "Каждому по заслугам", "каждому по мере выявленных сил и способностей", "каждому по мере таланта" - вот формулы данной концепции равенства. Общество на каждом этапе развития имеет свою шкалу ценностей, свой взгляд на заслуги. В примитивном обществе считалось, что наибольшие заслуги у различного рода чародеев, поскольку они ближе находятся к верховным, непонятным силам. Общественная оценка их роли велика - по мнению членов общества, они оказывают большие услуги (предсказание урожаев, отведение стихийных бедствий и т. п.). Отсюда - больше уважения им, больше социальных благ. Аналогичное отношение было к приближенным к ним людям. Здесь лозунг "каждому по заслугам" получает толкование "каждому по степени божественной благодати, почиющей на нем". Позже, в средние века, общественное развитие выдвигает на первый план воинов и чиновников, так как актуальными становятся задачи защиты и управления. Здесь лозунг "каждому - по заслугам" выглядит иначе: "каждому - по мере участия в обороне страны от врага, по мере его ратной службы и участия в управлении". Затем (переходные общества от традиционных к новым) определяющей фигурой становится предприниматель. Здесь равенство "каждому - по заслугам" обретает форму "каждому - по капиталу". Социалистическая идея "каждому - по труду" обернулась, с одной стороны, уравниловкой, с другой - льготами и привилегиями в соответствии с занимаемым местом в партийно-государственной иерархии (жилье, дачи, больницы и т. д.). Либеральная концепция равенства толкует его как равенство всех перед законом, то есть как равные стартовые возможности. Такое понимание равенства в конечном итоге приведет к неравенству, так как индивиды различны по своим способностям. Однако при этом сохраняется справедливость: такое неравенство призна (610)ется справедливым, поскольку оно - результат того, как каждый воспользовался равными возможностями. 1.2. Идея социальной справедливости На протяжении многих веков человечество привлекает идея справедливости. В понятиях справедливости и несправедливости существующее положение характеризуется как должное, соответствующее правам и потребностям человека (и это должно быть закреплено государством) или, наоборот, как противоречащее им, и что должно быть устранено властью, политикой. В отличие от равенства справедливость понимается не просто как одно явление, а как соотношение нескольких явлений с точки зрения распределения добра и зла между людьми: соотношение между ролью больших групп людей в обществе (в производстве прежде всего) и их социальным статусом, положением; между трудом и вознаграждением; между преступлением и наказанием; между достоинствами людей и их признанием. В древности характерной чертой представлений о справедливости была включенность этого понятия в рамки теологического мировоззрения – справедливость определялась как фиксация "божественного порядка", который нельзя нарушать, а также как признание неравноценности людей, их бытия в различном отношении к Богу - есть праведники и есть грешники, одни ближе к Богу, другие - дальше от него. Ведические представления в Индии (от названия литературного источника "Веды") утверждали, что праведные (справедливые) законы человеческого бытия те, которые созвучны прекрасному порядку в природе, мире. Такое общество справедливо, такой порядок вещей справедлив.; По Конфуцию, справедливо то, что люди делятся на "благо-родных" и "низках", справедливо все, что способствует укреплению централизованной власти патриархально-рабовладельческих установлений обеспечивает "сыновнюю почти-тельность" подчинение "младших" "старшим" в социальной иерархии. Другой китайский мыслитель древности - Мо-Цзы (Мо Ди) считал справедливьщ то, что полезно людям. В Древней Греции Сократ понимал справедливость как следование мудрости, истинному знанию, естественному порядку вещей, законам. Для Платона справед(611) ливосгь - почти синоним права, все, что в законах - справедливо. Справедливость у него - одна из четырех добродетелей государства; первая - _мудрость, вторая - мужество, третья - благоразумие, четвертая - справедливость. В его трактовке справедливость - это обеспечение каждому человеку возможности делать то, к чему он призван: философу - управлять, воину - защищать, рабу – работать. Здесь предлагается жесткое разделение и противопоставление людей. Аристотель в "Политике" справедливость связывает с государством, в котором существует разумное равновесие в обществе. Справедливость здесь трактуется как распределение благ и почестей в зависимости от достоинств. В средние века доминировала теологическая идея справедливости: все создано Богом (и существующий порядок отношений между "верхними" и "нижними" слоями в обществе тоже создан Богом), все это справедливо. В юридическом мировоззрении (Ф. Бэкон, Т. Гоббс, Б. Спиноза, И. Кант, Г. Гегель и др.) справедливость соотносится с правом. Ф. Бэкон считал справедливым то, что объединяет людей и создает, таким образом, основание для права. Т. Гоббс в работе "Левиафан, или Материя, форма и власть государства церковного и гражданского" говорит о справедливости как о третьем естественном законе, в соответствии с которым люди должны выполнять заключенные ими соглашения, без чего соглашения не имеют никакого значения и являются лишь пустыми звуками, а раз при этом сохраняется право всех на все, то люди продолжают находиться в состоянии войны. Несправедливость для Т. Гоббса - невыполнение договора [См.: Гоббс Т. Левиафан, или Материя, форма и власть государства церковного и гражданского // Соч.: В 2-х т. - М., 1991, - Т. 2. - С. 110]. И. Кант считает, что] стержнем деятельности государства должно быть стремление к справедливости. В то же время он относит справедливость к принципам сферы морали: "Существует принцип морали, не нуждающийся ни в каком доказательстве: не следует со- вершать ничего, что может оказаться несправедливым...Следовательно, сознание справедливости действия, которое я хочу предпринять, это безусловный долг" [Кант И. Трактаты и письма. - М., 1980. - С. 260]. В марксизме социальная справедливость в идеале трактовалась как отсутствие всех форм социального не(612) равенства. Такая позиция, очевидно, объясняется тем, что в условиях рыночной экономики возникли большие контрасты в уровне жизни различных слоев населения. При этом в марксизме социальная справедливость всегда имеет исторический характер. Справедливыми считаются такие отношения, которые соответствуют исторической необходимости и практическим возможностям создания для людей условий жизни, отвечающих данной эпохе. По Марксу, справедливость •- это "укутанное" в идеологическую оболочку выражение существующих экономических отношений. В настоящее время социальной справедливости и ее роли даются самые разные определения. Для известного американского политического философа Дж. Ролса "справедливость есть первое достоинство социальных институтов, как истинность - достоинство систем мышления. Дж. Роле сформулировал два критерия, которым, по его мнению, должно удовлетворять справедливое общество. Во-первых, это принцип равного права всех членов общества на основные свободы. Во-вторых, это принцип дифференциации, согласно которому относительное экономическое равенство допустимо лишь постольку, поскольку оно способствует достижению болем высокого абсолютного уровня жизни наименее состоятельными членами общества; Прямо противоположную точку зрения высказывает Ф. Хайек, современный австроамериканский экономист и политолог. Он утверждает, что?попытки осуществить социальную справедливость на практике несовместимы с обществом свободных людей. Таковы по существу противоположные решения традиционной для политической философии проблемы связи равенства, свободы, справедливости. В обыденном сознании справедливость, прежде всего, отождествляется с равенством, уравнительностью. Но в современных теоретических толкованиях справедливости преобладает подход, утверждающий, что справедливо такое общество, в котором свободен индивид. Мера этой свободы - свобода других (неущемление других своей свободой), а обеспечение меры свободы - одна из важнейших функций политики. Ф. Хайек в работе "Пагубная самонадеянность", обстоятельно анализируя концепции историцизма, конструктивизма, сознательного воздействия на ход истории, критикует утверждение о том, что цивилизация. – (613) резулътат борьбы за справедливость. Хайек шпыет: "Требования, чтобы эти процессы были справедливы или обладали другими моральными качествами, питает наивный антропоморфизм" [Хайек Ф. Пагубная самона-деянность. - М., 1992. - С. 128]. Далее он говорит, что требования справедливости могут быть предъявлены только по отношению к руководителям, регулирующим некий процесс, но никоим образом не могут быть предъявлены безличному, само управляюще-муся процессу, происходящему в действительности; требования справедливости просто неприложимы к естественному эволюционному процессу, эволюция не может быть справедливой «..настаивать на том, чтобы все будущие изменения были справедливы, значит требовать, чтобы эволюция прекратилась" [Там же. - С. 130]. Подчеркивая значение правильного понимания справедливости, Ф. Хайек отмечает, что к ней неприменимо прилагательное "социальная", поскольку это равноценно призыву к "распределительной справедливости", что несовместимо с конкурентным рыночным порядком, дающим возможность обеспечивать потребности существующей огромной и постоянно растущей численности населения. Ведь идея распределительной справедливости - каждый индивид должен получать соответственно своему нравственному достоинству – при рыночном порядке бессмысленна, поскольку размеры имеющегося продукта обусловлены нравственно нейтральным способом распределения его частей. Кроме того, моральные заслуги не поддаются объективной оценке, что также делает невозможным распределение в соответствии с достоинствами, поэтому распределение в рыночной экономике определяется рыночными процессами. А они основаны на индивидуализированной собственности, конкуренции, удаче, соотношении спроса и предложения, проявляющемся в ценах, дифференциации людей, их умении приспособиться к меняющимся условиям, чему способствуют традиции, и т. п. 1.3. Различные подходы к определению свободы, диалектика равенства и свободы Среди социальных ценностей большое значение придается и такому феномену как свобода. Об этом свидетельствует хотя бы то, что среди принципов пра(614)вового государства многими политологами формулируется принцип свободы как высшей ценности общества. Собственно: политологические проблемы свободы - это свобода выбора обществен-ного строя и формы правления, формирование органов государственной власти на основе свободного народного волеизъявления, обеспечение защиты прав человека и удовлетво-рения его основных потребностей, создание условий для утверждения в обществе морали гуманизма. Проблема достижения свободы как преодоления невыносимого состояния, навязы-ваемого человеку конкретно-историческими, материальными и духовными условиями жизни, обусловила появление первоначально негативного понимания свободы, то есть толкования ее как абсолютной свободы, отсутствия каких бы то ни было ограничений личности в ее деятельности. Много внимания объяснению понятия свободы уделяет Т. Гоббс в работе "Левиафан" (Гл. XXI "О свободе подданных"): "Свобода означает отсутст-вие сопротивления (под сопротивлением я разумею внешнее препятствие для движения) Гоббс Т. Указ. соч. - С. 163]. Свободный человек, по мнению Т. Гоббса, - тот, кому ничто не препятствует делать желаемое, поскольку он по своим физическим и умственным способностям в состоянии это сделать] Вслед за гоббсовским определением свободы как отсутствия препятствий для того, чтобы делать желаемое, так ее трактует и Б. Рассел ("отсутствие препятствий для осуществления наших желаний"), и Вольтер (ему приписывают афоризм "свобода - это когда я могу делать все, что хочу"), и И. Бентам ("всякий закон есть зло, ибо всякий закон есть нарушение свободы"), и Ж. Ж. Руссо, который в "Общественном договоре" заявил о своем желании освободить людей от всех искусственных ограничений. Анализируя подобное понимание свободы в работе "Пагубная самонадеянность", Ф. Хайек называет его негативным и настойчиво подчерки-вает, что свобода - одна из моральных ценностей, сформировавшихся спонтанно, и одна из основ рыночной экономики, обеспечивающей необходимыми благами огромное количество людей, поэтому очень важно ее правильное понимание. Свобода невозможна без ограничений, поскольку неограниченная свобода каждого будет нарушать неограниченную свободу других. Критикуя идею абсолютной свободы, Ф. Хайек говорит 6 том, что (615) Ж. Ж. Руссо "выдал интеллектуальную лицензию" на пренебрежительное отношение к ограничениям, налагаемым культурой. Свобода возникла не из стремления людей к свободе, избавленной от ограничений, а из их стремления создать какую-то безопасную сферу индивидуальной жизни. При этом свобода - не творение разума, а дар культурной эволюции человечества, возникший спонтанно, благодаря следованию традиционным правилам поведения.. По мере понимания людьми того, что именно их совместная деятельность способна создать им достойную обеспеченную жизнь, появляется и понимание необходимости определенных ограничений. Абсолютная свобода невозможна, поскольку она означает полное отсутствие возможности любого объединения людей. Социальное же взаимодейст-вие предполагает регуляцию человеческой деятельности с помощью социальных ценностей, норм и законов, то есть принуждения, необходимого ограничения свободы. Максимальной свободы для всех можно достичь, лишь одинаково ограничив свободу всех с помощью норм морали и законов, предотвращающих произвол, дискриминацию или насилие со стороны одних людей по отношению к другим, запрещающих вторжение кого бы то ни было в сферу личной свободы каждого человека. Государство должно стремиться к реализации этих закбнов, побуждать к их исполнению всех граждан. Только такой порядок обеспечивает наибольший простор для свободы всех. В то же время свобода возможна лишь при индивидуализированной собственности, без собственности нет свободы. Ф. Хайек формулирует эту мысль так: "Свобода требует, чтобы индивид имел возможность преследовать свои собственные цели: кто свободен, тот в мирное время уже не связан конкретными совместными целями своей общины. Подоб-ная свобода принимать индивидуальные решения становится возможной благодаря определению четких границ прав индивида (например, прав собственности) и разграниче-нию сфер, в пределах которых каждый может распоря каждому человеку устанавливается узаконенная сфера свободы. Это в высшей степени важно, ведь обладание чем-то своим, собственным, пусть и совсем малым, - это фундамент формирования самостоятельной лично(616)ста и особой среды, в рамках которой могут беспрепятственно преследоваться конкретные индивидуальные цели" [Хайек Ф. Указ. соч. - С. 111]. По нашему мнению, наиболее убедительным является то понимание свободы, которое изложено Ф. Хайеком, считающим, что абсолютная свобода в цивилизованном обществе не может существовать. В таком понимании свобода совместима с элитарным равенством в обществе, то есть равноправием граждан, их формальным равенством. Попытки совместить абсолютное равенство и свободу оказываются несостоятельными: где есть абсолютное или хотя бы относительное равенство, там нет свободы (тоталитарные системы), где есть свобода, там нет абсолютного равенства (в рыночной системе). 2. СУЩНОСТЬ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ 2.1. Различные подходы к социальной политике Можно выделить несколько подходов к определению понятия "социальная политика". Один из них характеризуется достаточно узким толкованием социальной политики как "социальной защиты", "социальной поддержки": он предусматривает также регулирование государством сферы, связанной с народным образованием, здравоохранением, развитием культуры. В рамках этого подхода к социальной политике отмечается, что социальные гарантии населению должны осуществляться по таким важнейшим направлениям: первое – самой лучшей социальной защитой каждого трудоспособного гражданина является обеспечение ему нормального уровня благосостояния путем своевременно выплачиваемой заработной платы; второе - финансирование из государственного бюджета общего образования, культурно-просветительной деятельности, подготовки кадров, здравоохранения, воспитания детей, то есть всего того, в чем заинтересовано государство; третье направление должно обеспечивать повышение уровня жизни тех групп населения, чье неудовлетворительное материальное положение связано с независящими от них причинами (возраст, состояние здоровья, необходимость продолжения учебы, потеря работы, кризис экономики). Этим социальным группам государство должно вы(617)плачивать пенсии, стипендии, пособия по безработице, предоставлять льготы по налогам и услугам, выплачивать компенсации, оказывать материальную помощь. Другой подход к определению социальной политики связан с рассмотрением более общих проблем, в аспекте соотношения ее стабилизирующей и стимулирующей функций. Иными словами, речь идет о том, должна ли проводиться такая социальная политика, которая будет способствовать стабилизации общества путем выделения максимальных средств из бюджета государства для снижения недовольства малообеспеченных слоев общества, или социальная политика должна быть направлена на создание условий, стиму-лирующих эффективное развитие экономики. В рамках этого подхода идет дискуссия - отдать ли предпочтение экономической эффективности или социальной справедливости, следует ли модифицировать реальность в сторону "оздоровления" экономики или в сто-рону социальной стабилизации путем смягчения последствий резкой дифференциации общества. По существу, это дискуссия между сторонниками либерального и консерватив-ного подходов к социальной политике. Сторонники либерального подхода отдают пред-почтение стабилизирующей функции социалъной политики, а консервативного - стимулирующей. В либеральном подходе к социальной политике можно выделить несколько этапов. На первом этапе (XIX - начало XX в.) либеральный подход к решению социальных проб-лем характеризовался скептическим отношением к государственному вмешательству в экономику и социальную сферу общества. Бесспорный приоритет отдавался принципу свободногорыночного хозяйства. Лозунги либералов, призывавшие к благотворительнос-ти, на этом этапе обращены главным образом к господствующему классу и средним слоям обществ – сельским хозяевам, мелким предпринимателям, ремесленникам,мелким тор-говцам, лицам свободных профессий. На втором этапе (30-70-е годы XX в.) наиболее распространенной концепцией, выра-жающей либерально-реформистские взгляды на социальную политику, является доктрина "социального государства", или "государства благосостояния". Выдвигая эту концепцию, либералы признавали, что социальные проблемы общества (618) заслуживают такого же внимания государства, как и экономические. Социальная политика государства рассматривалась ими уже не только с точки зрения фактора предотвращения социальных конфликтов, но и в качестве фактора экономического развития. После мирового экономи-ческого кризиса 30-х годов либералы обратились к кейнсианству. Рекомендованные Кейн-сом методы государственного стимулирования совокупного спроса с целью смягчения разрушительного действия циклических кризисов перепроизводства воспринимались многими либералами как средство повышения уровня потребления для обширных групп населения, живущих в нищете. Инструментом повышения потребительского спроса они считали государственный бюджет, из которого возможно финансирование различных социальных программ. На третьем этапе, на рубеже 70 - 80-х годов XX в., либеральная стратегия и политика реализации правительственных программ с целью стимулирования совокупного спроса и решения целого ряда острых социальных проблем в интересах цивилизованного разрешения классовых конфликтов в обществе переживают глубокий кризис. На этом этапе происходит три мировых циклических кризиса: в 1969-1970, 1974-1975, 1980-1982 годах. Наряду с циклическими экономическими кризисами хозяйственное развитие в 70-е годы тормозилось и такими факторами, как: 1) продолжительные структурные кризисы в горнорудной, металлургической, судостроительной, автомобильной, текстильной промы-шленности; 2) резкое обострение топливно-энергетических, сырьевых, экологических проблем; 3) галопирующая инфляция, расстройство системы кредитно-денежных и валют-но-финансовых отношений; 4) усиление конкуренции на мировых рынках; 5) дестабили-зация мирохозяйственных связей и др. В результате затормозился инвестиционный процесс, замедлилось обновление основного капитала и внедрение новой техники и техно- логии в производство, что повлекло снижение темпов экономического роста, то есть паде-ние эффективности производства. Это падение в значительной степени было обусловлено и либеральной социальной политикой, поскольку увеличение государственных расходов на финансирование социальных программ не стимулировало участников производства к поиску путей повышения (619) его эффективности. Таким образом, либеральная социаль-ная политика оказалась несостоятельной. Именно в связи с несостоятельностью экономи-ческой и социальной политики либералы на рубеже 70-80-х годов потерпели в раде стран политическое поражение на выборах. К власти пришли консерваторы. Консервативный подход к социальной политике состоит в том, что, по мнению консерваторов, рыночная экономика предоставляет всем гражданам равные возможности. Поэтому каждый человек должен сам, в меру своих сил и способностей, повышать личное благосостояние, не перекладывая эти обязанности на государство. Государственные социальные программы приносят обществу больше вреда, чем пользы, считают консерва- торы, поскольку существует тенденция к злоупотреблению социальной помощью. Например, пособия по безработице не cnocoбствуют упорному поиску работы теми, кто ее лишился. Социальная политика консерваторов характеризуется сокращением расходов на социальные программы. Государство, по их мнению, должно помогать тем, кто „хочет помочь себе сам”, то есть оно должно создавать благоприятные условия для деятельности мелких и средних собственников, чтобы вся страна была нацией собственников, которые обеспечивали бы свои социальные потребности сами. Можно выделить и еще один подход к определению социальной политики, который связан с вопросами социальной реинтеграции и потому - с анализом глобальных проблем динамики социальной структуры. Речь идет о поиске таких социальных целей, ценностей, которые объединили бы разные слои общества на данном этапе. Для современных демократических государств интегрирующей моральной ценностью является свобода, для прокоммунистических режимов - равенство. Многие постсоветские государства пытаются в качестве такой интегрирующей ценности утвердить национальные интересы, что нередко ведет к обострению националистических тенденций. Имея в виду перечисленное разнообразие подходов к социальной политике, можно определить ее сущность следующим образом. Социальная политика - это деятельность государства по управлению социальным развитием общества, удовлетворению материаль-ных и (620) культурных потребностей его членов, а также по регулированию процессов социальной дифференциации общества с целью стабилизации общественной системы. С помощью социальной политики, воспроизводя и используя социальные ресурсы, госуда-рство стремится обеспечить стабильность общественного развития. Социальные ресурсы - это социальный статус, социальное обеспечение, медицинское обслуживание, образование и т. п. Среди асоциальной одитики важнейшими, на наш взгляд, являются следующие. Прежде всего - создание надежных юридических механизмов реализации свободы, равен-ства, справедливости в том современном понимании этих категорий, о котором шла речь выше. Задачей социальной политики является также разработка и реализация госуда-рством законов, регулирующих отношения в сфере труда и его оплату, возможности изменения статуса, осуществления карьеры, законов о социальном страховании граждан на случай безработицы, временной или постоянной утраты трудоспособности, при дости-жении пенсионного возраста. К сфере социальной политики относится и предоставление государственных гарантий по предотвращению или хотя бы амортизации последствии стихии, голода, эпидемий, природных и техногенных катастроф, демографического "взрыва" и т. п. Государство с помощью социальной политики осуществляет также пере-распределение материальных средств с целью обеспечения определенного, достигнутого данной страной уровня жизни. Задачей государства в сфере социальной политики является и регулирование образа жизни - государство, используя поощрительные и репрессивные средства, способствует удовлетворению "здоровых" потребностей общест-ва и ограничивает возможности проявления негативных феноменов, его дестабилизи-рующих. Социальная политика играет важнейшую роль в обеспечении стабильного развития общества. Создавая условия для свободной и равноправной деятельности граждан, нейтрализуя недовольство малообеспеченных слоев, оказывая помощь пострадавшим во время стихийных бедствий, техногенных катастроф, предоставляя пособия безработным и т. п., государство с помощью социальной политики снижает социальную напряженность в обще(621)етве, что позволяет ему развиваться более устойчиво, без сильных потрясений, без переворотов и революций. Стабильность в обществе достигается как путем реализации определенной социаль-ной политики посредством регулирования деятельности устойчивых социальных институ-тов (таких как собственность, государственная служба, семья, системы образования, здра-воохранения, культуры, средства массовой информации), так и путем создания новых движений и организаций, специализирующихся на вопросах социальной политики (например, партии социальной справедливости, возникшие в России, Украине). Социальная политика в государстве осуществляется либо проведением отдельных социальных мероприятий, либо путем реализации социальных программ, представляющих собой систему мероприятий, нацеленных на решение конкретных социальных проблем (образовательные, медицинские, пенсионные программы). 2.2. Социальная политика, социальный інтерес и социальная власть Социальная политика осуществляется социальной властью, опирающейся на социальные интересы, то есть объектом социальной политики является социальная сфера жизни общества, субъектом – социальная власть, а "приводным ремнем" - социальные интересы. Социальный интерес - это внутренняя побудительная причина, направляющая деятель-ность личности (социальной группы, класса, государства) на удовлетворение потребности в определенном социальном статусе, благосостоянии, социальной защищенности, свободе, равенстве, справедливости. Осознание и согласование многообразных социальных интересов происходит на основе свободной деятельности социальных субъектов] Это приводит к естественной дифференциации социальной структуры и социальных интересов в обществе (при условии функционирования надежных юридических механизмов защиты прав и свобод социальных субъектов, верховенства правового закона). Но практика развитых западнях стран показывает, что существует и общий социальный интерес, который основывается на стабильности общества, повышении благосостояния граждан связывает, (622) казалось бы, совершенно разные интересы слоев, классов в единое целое на основе консенсуса в целях процветания страны и ее граждан. С помощью социальной политики власть разрешает противоречия между интересами различных классов, социальных групп и слоев, между текущими и перспективными интересами всего общества, при этом она постоянно должна осуществлять выбор – удовлетворению чьих интересов отдать предпочтение на каждом этапе развития общества, искать и находить компромиссы. В то же время социальной власти нужно учитывать различия в социальной структуре общества в разные периоды его развития: если в период стабильного развития общества, его социальная структура характеризуется дифференцированностыо на классы и социаль-ные группы, наличием стратификационных различий между социальными слоями, определенной степенью интегрированности внутри социальных образований и между ними на основе общности их интересов, то в кризисне периоды происходит маргинализа-ция и формирование новых социальных групп и слоев общества с их специфическими интересами. Кризисная социально-экономическая ситуация вызывает необходимость адаптации всех социальных групп и слоев к изменившимся условиям. Коллективный интерес сменяется индивидуальным эгоизмом, социальной дезинтеграцией, то есть резким сокращением функциональных взаимосвязей между частями социальной структуры. Социальная дезинтеграция в значительной мере обусловлена и действиями властных структур, которые, стремясь кардинально преобразовать все сферы общественной жизни, в кризисные периоды используют самые радикальные средства, например, так называемую "шоковую терапию". Отсутствие у власти четких представлений о целях преобразований, несоответствие используемых методов реформирования общества представлениям основной части граждан о лучшей жизни, отсутствие целенаправленного управленческого воздействия на социальную сферу приводят к неспособности властных структур вывести общество из кризиса. Благоприятный для общества исход возможен лишь при наличии у власти четких представлений о целях и адекватных им средствах преобразований в обществе, при достижении в обществе согласия с этими целями и методами их реа(623)лизации, при учете властью специфических интересов различных, в том числе и новых социальных слоев. Для этого власть должна четко сформулировать долгосрочные и краткосрочные цели социальной политики, определить механизм преодоления социальной дезинтеграции, реализации социальных интересов, пути и методы достижения социальной интеграции. В наиболее концентрированном виде общий социальный интерес выражается в таких целях как создание гражданского общества, правового государства, гарантирование всем гражданам по крайней мере минимального уровня цивилизованного существования. Целенаправленно управляя изменениями в социальной структуре, определяя статусы, должности и привилегии, социальная власть с помощью социальной политики добивается поддержки широкими слоями населения существующего политического режима и тем самым воздействует на стабильность общества, снижает социальную напряженность в нем. При этих условиях создаются материальные и духовные предпосылки социальной реинтеграции в обществе, возникновения новых связей между классами, социальными группами и слоями общества. Дальнейший подъем экономики, социальной инфраструктуры, развитие демократии, культуры и образования, формирование общественных норм и ценностей, идеалов, стандартов образа жизни приведет к стабильности развития общества уже в новом качестве. 2.3. Социальное государство, его принципы и функции Характеризуя либеральный подход к социальной политике, мы коснулись такого понятия как "социальное государство". В настоящее время по разным причинам, порой совершенно противоположным, усилилось внимание к этому понятию. Это объясняется тем, что нельзя однозначно оценить опыт социальных государств, каковыми объявили себя многие страны Запада. Этот опыт противоречив и показывает, что социальное государство не следует идеализировать. В связи с этим Ф. Хайек напоминает, что "традиционно для обозначения того, что называют "социальным государством", употреблялся термин "благожелательная деспотия" [Хайек ф. Указ. соч. - С. 202]. На современном этапе социальные государства Запада столкнулись с рядом (624) острых проблемг что выразилось во Франции в декабре 1995 года в забастовке транспортников, протестовавших против намерения правительства сократить расходы на финансирование системы социального обеспечения, в США - в противостоянии президента и республикан- ского большинства в Конгрессе по проблемам расходов Федерального бюджета на социальное обеспечение. В то же время новые индустриальные государства (Сингапур, Тайвань и др.), не объявлявшие себя социальными государствами и, соответственно, не расходующие Больших средств на социальную помощь, развиваются эффективнее, быстрее, чем социальные государства. Усиление внимания к проблеме в нашей стране вызвано и тем, что Украина в статье 1 своей Конституции определяет наше государство как демократическое, социальное, правовое. В связи с этим необходимо охарактеризовать сущность, принципы и функции социального государства. Coциальное государство - это правовое государство с совокупностью демократичес-ких прав и свобод, высоким уровнем благосостояния большей части населения, достигае-мым с помощью определенной системы социального обеспечения. Основные принципы существования еошгального государства можно сформулировать следующим образом: 1. Каждый член общества только потому, что он человек, должен быть обеспечен прожиточным минимумом (прожиточный минимум - один из тех показателей, по которому можно судить о степени социальности государства). 2. Проведение государственной политики стабильности общества, предотвращение или смягчение последствий потрясений и кризисов, поскольку частный капитал не может уберечься от них. 3. Стремление достичь полной занятости населения. Специфика деятельности социального государства состоит в том, что, c одной стороны, это політика своеобразной благотворительности государства по отношению к наиболее нуждающимся, с другой - государственная помощь оказывается не только беднякам, но и средним слоям, которые материально обеспеченьх. Особенность заключается в том, что структура помощи средним слоям своеобразнаг большая ее часть здесь идет на медицинские нужды, на образование, меньшая – на жилье. Следовательно, социальное государство не умень(625)шает социальной дифференциации, поскольку средние слои пользуются государственными социальными услугами в такой же степени, как и низшие, или еще в большей. Опыт социальных государств в сфере занятости показывает, что это - одна из труднейших проблем рыночной экономики. Много безработных среди лиц с низким уровнем образования, профессиональной подготовки, а также среди молодежи. В западноевропейских странах молодежь до 24 лет составляет одну треть безработных. Высокий уровень безработицы в районах с традиционными отраслями промышленности, например, шахтерских. Особенности социальной политики государства в связи с этим состоят в создании в этих районах благоприятных условий для притока частого капитала (сокращение налогов, низкая процентная ставка на кредиты) с целью обеспечения населения рабочими местами, а также в развитии государством инфраструктуры. Для большинства развитых стран Европы создание социального государства (в 60-х годах XX в.) совпало с длинной фазой экономического роста, что позволило легко увеличить и доходы государственного бюджета, и его расходы на социальные программы. Но в кризисне моменты появились затруднения: где, например, брать средства, чтобы выполнять обещания, данные социальным государством. Ведь средства на разрешение социальных проблем (повышение пенсий, дополнительные ассигнования на медицинское обслуживание, образование и т. д.) - это всегда минус от возможных вложений в экономику. В результате происходит сокращение производства, уменьшение прибылей, а следо-вательно, и сокращение источников реализации социальных программ. Все это свидетельствует о том, что Гсоциальное государство не является идеалом, что общество развивается эффективнее при условии реализации консервативного подхода к социальной политике, когда проблема удовлетворения социальных потребностей решается граждана-ми преимущественно самостоятельно. Развитие "самопомощи" основной части населения достигается либо за счет организации различных форм соціального страхования, либо через государственное поощрение развития мелкого предпринимательства, либо путем создания сети малых групп социальной самопомощи. (626) 3. ПРОБЛЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В РЕФОРМИРУЕМОЙ УКРАИНЕ 3.1. Выбор концепции социальной политики для Украины Переход Украины к рынку ставит перед нею в сфере социальной политики ряд вопросов: 1. Какой должна быть социальная политика государства в условиях рынка, как она должна финансироваться? 2. Как соотносятся с принципами социального государства (которое провозглашено у нас) разгосударствление экономики, возрастающая дифференциация общества, появление и рост безработицы? 3. Можно ли считать справедливым получение дохода не только по труду, но и по акциям и другим ценным бумагам, в результате использования наземного труда, что раньше считалось у нас неприемлемым? Мы уже выяснили, что социальная политика государства должна способствовать стабильному развитию общества и эффективному развитию экономики. Многие политологи утверждают, что идеи социальной справедливости в экономике вообще не существует и бать не может. Здесь иная проблема - степень эффективности экономики. Именно высокоэффективная экономика является предпосылкой, условием общественной справедливости, она создает материальные возможности для проведения социальной политики, способной стабилизировать общество. В западных государствах социальная политика осуществлялась по-разному в зависимости от степени развития общества. Раньше социальная защита реализовывалась через перераспределение определенной доли общественного продукта в пользу нуждающихся, чтобы избежать нестабильности, социальных конфликтов. Размер доли общественного продукта, который перераспределялся, зависел от ряда обстоятельств. Здесь и величина всего общественного продукта, часть котрого может бьщ" израсходована на социальные потребности, и уровень социальной напряженности в обществе, состояние и соотношение различных социальных сил, и гибкость основного собственника, который в большей или меньшей мере понимает необходимость пере-распределения и смягчения социального напряжения, и (627) степень профессиона-лизма главных политических сил и структур, осознающих или не осознающих необходимость перераспределения части продукта. Формы перераспределения тоже были различны - от бесплатной раздачи хлеба плебсу до формирования социальной инфраструктуры в современном обществе (здравоохранение, образование, пенсионное обеспечение и т. д.). В современных условиях можно наблюдать два способа проведения социальной политики: 1) либеральный, базирующийся на распределительных отношениях, и 2) консервативный, когда базу социальной политики переносят в сферу производства и осуществляют этот способ под лозунгом "помоги себе сащ; Иными словами, государство принимает меры, чтобы стало как можно больше собственников, хотя бы мелких, создает условия для акционирования предприятий (концерн "Дженерал моторе" имеет акционеров больше, чем работающих на нем). Цель государства при этом - с помощью свободной продажи акций создать нацию собственников. Но Украина, как и другие постсоветские государства, сталкивается на этом пути с большими трудностями. Во-первых, в отличие от восточноевропейских стран, которые стали на путь модернизации, имея элементы рынка (Польша - преимущественно частное сельское хозяйство, Венгрия - мелкое частное предпринимательство и торговлю и т. д.), у нас не было ни частной собственности, ни биржи, ни ценных бумаг, ни людей, которые имели бы навыки деятельности в условиях рыночной экономики. Во-вторых, у нас "бывшие" во многих случаях остались "у руля" (некоторые - у политического, некоторые - у экономического) и тормозят переход к рынку. Отсюда - трудности социальной политики. Рынок - дикий, главным образом - в посреднической деятельности, то есть происходит распределение и перераспределение, в то время как производство находится в упадке, в глубоком кризисе. После провозглашения независимости в Украине начато создание национальной системы соціального обеспечения населения, закладываются правовые и нормативные основы этой системы, вырабатываются механизмы, посредством которых осуществляются государственные гарантии социального обеспечения, то есть вырабатывается и реализуе-тся определенная социальная (628) политика. В условиях реформирования общества перед Украиной встал вопрос о выборе концепции социальной политики. Нужно ли государству разрабатывать финансируемые из госбюджета социальные программы или же оно должно создать условия для того, чтобы в стране было как можно больше собственников (мелких, средних), которые были бы в состоянии самостоятельно обеспечивать свои социальные потребности? В концепции социального обеспечения населения Украины, одобрен-ной Верховной Радой Украины 21 декабря 1993 г. [См.: Голос Украины. - 1994, 19 янв. - С. 3] предлагается проведение реформы социального обеспечения в два этапа. На первом этапе сохраняется действующая система социального обеспечения, так как еще практически невозможно применять законодательные и нормативные акты по социальному обеспечению населения, полностью отвечающие требованиям рыночных отношений, поскольку доследние сами еще находяться на стадии становлення. На втором этапе при достижении стабилизации положения в экономике будут приняты соответствующие законы, проведены организационно-финансовые мероприятия по осуществлению реформы социального страхования. В Концепции социального обеспечения населения Украины отмечается, что в основу реорганизации действующей системы социального обеспечения необходимо доложить следующие главные принципы: 1. Социальное обеспечение распространяется только на граждан, работающих по найму, членов их семей и нетрудоспособных лиц. На остальных лиц (предпринимателей, фермеров, кооператоров) распространяются лишь те социальные гарантии, в финансировании которых они принимают участие. 2. Дифференцированный подход к разным социально демографическим группам населения в зависимости от степени их экономической самостоятельности, трудоспособности, возможностей повышения уровня материального благосостояния. 3. Перераспределение экономической ответственности за реализацию социальных гарантий между государством, предприятиями, гражданами. 4. Определение уровня социальных гарантий на основании социальных нормативов. (629) 5. Соответствие форм социального обеспечения населения степени развития рьшочных отношений в экономике. Этим принципам, подчеркивается в Концепции, более всего отвечает система социального обеспечения населения, которая включает: материальное обеспечние путем социального страхования на случай безработицы, временной или постоянной нетрудоспособности; социальную помощь нетрудоспособным и малообеспеченным гражданам; поддержание уровня жизни в условиях роста потребительских цен; компенсацию и льготы гражданам, пострадавшим от техногенно-экологических и природных катастроф. Характеризуя социальную политику в Украине, следует также обратиться к ее новой Конституции, к законам Украины, принятым Верховной Радой в 1992-1999 годах, к докладу Президента Украины "Путем радикальных экономических реформ", с которым он выступил 13 октября 1994 г. перед Верховной Радой Украины. Анализируя государственные документы, можно сделать вывод, что в настоящее время в Украине проявляется двойственный подход к социальной политике. В конституции страны отмечается, что Украина - правовое демократическое социальное государство, что человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, неприкосновенность и безопасность признаются в Украине высшей социа-льной ценностью, а права и свободы человека, их гарантии определяют содержание и направленность деятельности государства. Исходя из этого, приоритет должен отдаваться государственному социальному обеспечению граждан, нуждающихся в помощи. В то же время в Послании Президента Л. Д. Кучмы Верховной Раде Украины "Украина: поступь в XXI век" (январь 2000 г.) в социальной политике намечаются такие меры, которые можно определить как начало перехода от либерального к консервативному курсу. Это, во-первых, адрёсная поддержка социально незащищенных слоев населения за счет финансовых ресурсов, полученных от продажи высоколиквидных объектов государственной собственности, а также распределения ответственности между государством, работодателями и гражданами в осуществлении социальных мероприятий. Во-вторых, проведение пенсионной реформы и переход к смешанной пенсионной системе. В-третьих, обеспе(630) чение опережающего госта стоимости рабочей силы, что приведет к сокращению численности лиц, нуждающихся в государственной поддержке, появлению и укреплению позиций среднего класса. Цель такого двойственного подхода к социальной политике - объединить преимущества консервативного и либерального курсов. 3.2. Основные законодательные акты Украины, отражающие ее социальную политику на современном этапе За годы независимого развития Украины Верховная Рада приняла рад законов, которые имеют самое непосредственное отношение к социальной политике. Рассмотрим некоторые из них. Закон Украины "О приватизации имущества государственных предприятий" регулирует правовые, экономические и организационные основы приватизации предприятий общегосударственной, республиканской (Республика Крым) и коммунальной собственности в целях создания многоукладной, социально ориентированной рыночной экономики Украины. В разделе IV "Социальные вопросы приватизации" этого Закона соответствую-щими статьями регламентируется безвозмездная передача государственного имущества каждому гражданину Украины на сумму полученного приватизационного имущественного сертификата; предусматриваются льготы работникам предприятий, имущество которых приватизируется, на приобретение акций приватизируемых предприятий; определяются социальные гарантии работникам приватизационного предприятия. В то же время Закон предусматривает, что приватизация государственного имущества может осуществляться и путем продажи на аукционе (то есть тому, кто больше заплатит), по конкурсу (то есть тому, кто предложит наиболее интересные проекты дальнейшей деятельности предприятия), путем выкупа имущества государственного пред-приятия, сданного в аренду, и другими путями. Средства, полученные от продажи госу-дарственного имущества, направляются: 1) на погашение внутреннего государственного долга Украины, 2) на кредитование технического перевооружения приватизированных предприятий, 3) на развитие предпринимательства и создание новых рабочих мест. (631) Социальные права граждан Украины защищает и Закон "Об ограничении монополизма и недопущении недобросовестной конкуренции в предпринимательской деятельности", поскольку монопольное положение предприятия дает возможность устанавливать монопольные цены на соответствующие товары, что нарушает социальные права потребителей. Улучшению обеспеченности населения страны должно способствовать также выполнение Закона "О внесении изменений и дополнений в земельный кодекс Украины". В нем отмечается, что задачей земельного законодательства является регулирование земельных отношений в целях создания условий для рационального использования и охраны земель, равноправного развития всех форм собственности на землю и хозяйствования, сохранения и воспроизводства плодородия почв, улучшения природной среды, охраны прав граждан, предприятий, учреждений и организаций на землю. Земельное законодательство признает равноправными государственную, коллектив-ную и частную формы собственности. В коллективную собственность земли передаются бесплатно. Это относится и к передаче земельных участков в собственность граждан для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства в пределах средней земельной доли, веде-ния личного подсобного хозяйства, строительства и обслуживания дома и хозяйственных построек (приусадебный участок), садоводства, дачного и гаражного строительства. Важное значение имеет и осуществление национальной и региональных программ профессиональной реабилитации и занятости инвалидов с целью включения их в актив-ную жизнь, внедрение системы действенного контроля за созданием на предприятиях всех форм собственности безопасных и здоровых условий труда. Как эффективное средство социальной защиты должна быть разработана система обязательств государственного социального страхования, максимально приближенная к европейским стандартам. В Законе "О содействии социальному становлению и развитию молодежи в Украине" отмечается, что финансирование мероприятий по социальному становлению и развитию молодежи осуществляется за счет средств государственного и местного бюджета, Фонда социальной адаптации молодежи, государственных и других моло(632) дежных фондов. Предусматриваются также определенные льготы молодежи в трудоустройстве и обеспече-нии жильем, льготы на проезд железнодорожным, воздушным, водным, автомобильным и городским транспортом. Приоритетным направлением социальной политики будет максимальная ориентация стратегии экономического роста на обеспечение продуктивной занятости, сокращение скрытой безработицы. Деятельность органов власти будет нацелена на поддержку самозанятости населения, семейного предпринимательства, малого и среднего бизнеса, развитие общественных работ, создание гарантий трудоустройства молодежи. В этой связи осуществляемая социальная политика должна быть, вопервых, адекватна состоянию экономики; во-вторых, содействовать выходу из кризиса и, в-третьих, обеспечивать удовлетворение минимально необходимых стандартов жизненного уровня населения. В то же время социальная политика будет направлена на сохранение и воспроизводство трудового потенциала народа, утверждение необходимой мотивации продуцирующего труда, предотвращение массовой безработицы и прогрессирующего распада социальной сферы - здравоохранения, образования, культуры и других отраслей сферы социальной инфраструктуры. Предполагается поэтапное осуществление структурной реформы заработной платы, цель которой - переход от действующей модели, сориентированной на низкую цену рабочей силы и высокую долю безплатних услуг, к новой модели, предусматривающей высокую цену рабочей силы и платное удовлетворение соответствующих услуг. Минимум заработной платы должен быть не ниже официально установленной черты мало обеспеченности. В связи с либерализацией оплаты жилья возмещаются расходы на эти цели с учетом материального расслоения населения. Оплата жилья не должна превышать 20% среднемесячного дохода семьи. Существенным моментом социальной политики является ее децентрализация - она все в большей мере должна переноситься на региональный уровень, для ее обеспечения будут введены местные коммунальные налоги. В соответствии с Конституцией Украины каждому гражданину должны обеспечива-ться такие социальные права: право на труд (если человек - безработный, то (633) гаранти-руется социальная защита в соответствии с законом); заработная плата не должна быть ниже установленного минимума; право на безопасные условия труда; запрещение прину-дительного труда; право на забастовки (но не допускаются забастовки, если их проведе-ние угрожает здоровью других людей, запрещаются забастовки госслужащих - судей, государственного нотариата, органов госадминистрации, местного и регионального со-циального управления); право на социальное обеспечение в старости - пенсии должны быть не ниже установленного государством прожиточного минимума; право на образо-вание - государством гарантируется доступность и бесплатность обязательного образова-ния, уровень которого определен законом; право на жилье, на отдых, на охрану физического и психического здоровья, на экологически безопасную жизнь. Итак, в Украине разработано немало законодательных актов, относящихся к сфере социальной политики, однако реальное состояние социальной защиты населения не может удовлетворять граждан страны: пенсии - мизерны, стипендии - сугубо символичны, на минимальную, и даже среднюю заработную плату невозможно прожить. Все это - следствие, с одной стороны, кризисного состояния экономики, а с другой – недостаточно-го внимания властей к социальным нуждам населения, слабого контроля государства за воплощением в жизнь принимаемых законов. |