В ы с шее образование серия Учебники
 Скачать 23.54 Mb.
|
|
Советы (Кабинеты) при императоре В рассматриваемый период возникли учреждения, к которым в большинстве своем переходили функции Сената Среди этих учреждений наибольшее политическое значение имел Верховный тайный совет, созданный в 1726 го роли которого в ограничении самодержавия при Анне Ивановне уже говорилось выше. После ликвидации Верховного тайного совета был учрежден Кабинет министров, почти ничем не отличавшийся по своим функциям от Совета. Ему были предоставлены весьма широкие полномочия. Для характеристики объема власти Кабинета достаточно указать, что по Указу 1738 г. его резолюции только по наиболее важным вопросам представлялись на утверждение императрицы. По указу жег. постановления Кабинета, подписанные тремя кабинет-министрами, приравнивались по силе действия к именным императорским указам. Кабинет министров был ликвидирован Елизаветой Петровной, восстановившей значение Сената. Однако и Елизавета не могла обойтись без особого совета для решения насущных вопросов. Она учредила Конференцию при высочайшем дворе, ведавшую внешней политикой и некоторыми военными делами. Поскольку Конференция занималась более узким кругом дел, нежели Верховный тайный совет и Кабинет, то она не могла иметь особого влияния на внутреннюю политику. Петр III, упразднивший Конференцию, первоначально рассчитывал управлять страной без помощи Совета или Конференции, но все же в конце концов вынужден был учредить Совет при высочайшем дворе, который ведал преимущественно военными делами. Этот совет был распущен Екатериной II, которая, в свою очередь, учредила вовремя турецкой войны в 1768 г. особый Императорский совет, превратившийся вскоре в постоянный орган. Императорский совет, в состав которого входило семь (а затем и больше) членов, обсуждал наиболее важные законопроекты и мероприятия. Ф ункции этого совета были до крайности сужены Павлом В Указе Александра I о его закрытии указывалось, что он был редко занимаем предметами существенными, доселе носил имя государственного установления без ощутительного влияния надела общественные Синод Высшие церковники во главе с патриархом Адрианом составляли постоянную оппозицию всем реформам Петра I. Чтобы парализовать эту оппозицию, Петр I после смерти Адриана не назначил выборов его преемника. Он учредил должность местоблюстителя патриаршего престола, на которую назначил преданного ему Стефа на Яворского, а затем организовал особую коллегию для заведования церковными делами, которая по своему -положению ничем не должна была отличаться от других коллегий. Эта коллегия, подобно другим коллегиям, получила в 1721 г. особый регламент (регламент Духовной коллегии). Однако церковные власти настойчиво домогались выделения Духовной коллегии из ряда светских коллегий. В конце концов она получила особое название Святейшего правительствующего Синода и находилась вне сколько особенных отношениях с другими органами власти, в частности с Сенатом. Однако попытки Синода добиться полного равноправия с Сенатом оказались безус пешными. Синод состоял из 12 правительственных особ из числа духовенства, назначенных императорской властью. Председатель Синода (с 1763 г. первоприсутствующий) также назначался императором. При Синоде была введена должность обер-прокурора, являвшегося по Духовному регламенту оком государя и стряпчим о делах государственных. В его ведении находились канцелярия и канцелярские служители. Все наиболее важные дела Синод должен был представлять на утверждение им пера тора. Синод являлся церковным органом. Он должен был наблюдать за чистотой веры, толковать ее догматы, распространять христианство, надзирать за церковным управлением, пресекать преступления против веры, ведать делами о браках и т.д. Синоду были подчинены всеправославные церковные учреждения. В течение XVIII в. каких-либо серьезных изменений в структуре и компетенции Синода не произошло. Коллегии. Существовавшие в Московском государстве приказы былине в состоянии справиться с новыми сложными задачами, которые должны были в эпоху Петра I 588 выполнять как центральные, таки местные учреждения. Вместо приказов были учреждены коллегии. В 1717 г. был составлен примерный реестр персонала всех коллегий, а также окончательно определено, какие коллегии должны быть введены. В этом же году Петр назначил президентов коллегий и вице-президентов, вменив им в обязанность в течение года завершить организацию возглавляемых ими учреждений. Всего было учреждено двенадцать коллегий 1. Иностранных дел 2. Военная 3. Морская 4. Камер-колле- гия, ведавшая государственными доходами 5. Штатс-кон- тор-коллегия, ведавшая государственными расходами. Ревизион-коллегая, наблюдавшая за исполнением смет по доходами расходам 7. Берг-коллегия, ведавшая горным делом 8. Мануфактур-коллегия, ведавшая промышленностью 9. Коммерц-коллегия, ведавшая торговлей 10. Ю стиц-коллегия, выполнявшая двоякую функцию — как центральное судебное учреждение и как апелляционная инстанция 11. Духовная коллегия (Синод) и 12. Вотчинная коллегия. Большинство коллегий образовалось из прежних приказов. Однако не все приказы были преобразованы или включены в состав коллегий. Значительная часть их оставалась под новым названием канцелярий (например Ямской, Аптекарской, Каменной, Малороссийской, Си бирской). Коллегии в отношении той отрасли управления, которая им была поручена, являлись высшим администра тивно-судебным местом. Их отношения к Сенату определялись Генеральным регламентом следующим образом. Коллегии были обязаны неотложно исполнять сенатские указы и присылать ему в копиях все свои постановления. Финансовые же коллегии должны были доставлять Сенату вначале каждого года сведения о приходе и расходе сумм. Губернаторы должны были непосредственно подчиняться коллегиям. Коллегии имели право налагать взыскания на них, не сносясь поэтому поводу с Сенатом. Учреждение коллегий значительно упростило административную систему, несмотря на то, что эти учреждения, подобно приказам, выполняли не только админист- 589 ративыые функции, но являлись и судебными органами по отношению к своим подчиненным. Наиболее характерное отличие коллегий от приказов заключалось в их устройстве ив порядке делопроизводства. Весь аппарат коллегий подразделялся на две части присутствие и канцелярию . Присутствие состояло из президента, вице-президента, четырех советников, четырех асессоров. Президент назначался императором, вице-пре- зидент утверждался им на оснований представления Сената, прочие чины назначались непосредственно Сенатом. Канцелярия состояла из секретаря, протоколиста (или нотариуса, регистратора (актуариуса), писцов и перевод чиков. Порядок делопроизводства в коллегиях и вообще в коллегиальных учреждениях определялся детально в Генеральном регламенте 1720 г. Все дела в коллегиях должен был докладывать секретарь — лицо, стоявшее во главе канцелярии. Решение выносилось после обсуждения вопроса в присутствии (на общем собрании) по большинству голосов. При равенстве голосов перевес давал голос президента коллегии. При обсуждении вопросов президент должен был заботиться, чтобы каждый член коллегии мог выражать свое мнение свободно и явственно*. Коллегии как органы центрального управления при ближайших преемниках Петра не подвергались каким- либо серьезным изменениям. Но при Екатерине П коллегиальная система стала постепенно проявлять признаки своего упадка. При проведении реформы местного управления в 1775 г. некоторые коллегии были упразднены. Отдельными отраслями управления или цаже совокупностью этих отраслей стали ведать отдельные влиятельные лица, чьи решения потому или иному вопросу являлись обязательными для коллегий. Так, генерал-про- курор ведал одновременно и финансами и юстицией, и целым рядом других отраслей управления. При Павле I значение коллегиального принципа еще более упало, поскольку каждая коллегия стала подчиняться особому главному директору, для которого было необязательно участие в заседаниях членов коллегии и которые имели право лично докладывать императору од елах, подлежавших ведению данной коллегии. Окончательное упразднение коллегий произошло в царствование Александра I, учредившего вместо них министерства .3 . Административно-территориальное устройство Расширение территории Российской империи В XVTQ в. территория Российского государства продолжала расширяться вследствие активной внешней политики. Стремление Петра прорубить окно в Европу привело к присоединению прибалтийских земель. По Ниш- тадтскому миру (1721 г) к России отошли Ингерманлан- д и я, Э стляндия, Лифляндия и часть Карелии. После окончания войны со шведами Петр объявил войну Ирану. Эта война была также удачной. Иран принужден был пойти на мир с Петром, по которому Дагестанское побережье и Баку отошли к России (в 1723 г. Благодаря этому миру Россия укрепилась на Каспийском море. Следующим этапом активного территориального роста была последняя треть ХУШ в. Начатая Екатериной II война с Турцией (1768—1774 гг.) имела своей целью присоединение северного побережья Черного моря. Война эта ознаменовалась рядом побед над турками на суше и на море. По Кучук-Кайнарджийскому миру (1774 г. ) к России присоединились земли Большой и Малой Кабарды, Керчь и степь между Бугом и Днепром. Крым был объявлен самостоятельным. Кучук-Кайнарджийский мир дал русским доступ к Черному морю. Добившись объявления Крыма самостоятельным, Екатерина стала принимать меры к присоединению его к России, что и было сделано в 1783 г. В 1788 г. Екатерина начала вторую турецкую войну. Война эта также ознаменовалась рядом блестящих побед над турками, одержанных великим русским полководцем Суворовым (Очаков, Фокшаны, Рымник, Измаил. Турция запросила мира, который и был заключен в городе Яссах в 1791 г. Поэтому миру Россия получила крепость Очаков и земли между реками Бугом и Днестром. Были подтверждены права России на владение Крымом, Таманью, Ка- бардой и Правобережной Кубанью. Во время первой войны с Турцией Екатерина вела весьма активную политику в Польше (Речи Посполитой), которая в это время находилась на грани экономического и политического распада. Под предлогом противодействия политике социально-экономического и национально-куль турного угнетения польским шляхетством украинского и белорусского населения и для подавления мощного восстания украинского крестьянства, возглавлявшегося Железняком и Гонтой, которое угрожало распространиться на Левобережную Украину, в Польшу были введены российские войска. По выполнении этих задач (сейм был вынужден дать равноправие религиозным диссидентам, а восстание крестьянства было подавлено) создалась благоприятная обстановка для возвращения украинских и белорусских земель. Однако совершить этот акт Екатерина безучастия соседних государств не решилась. Между Австрией, Пруссией и Россией в 1772 г. был заключен договор о разделе Польши. На основе этого договора Россия возвратила часть земель Древней Руси территорию по реке Западной Двине, Белоруссию и часть Ливонии. Австрия захватила Галицию. Когда эхо французской буржуазной революции 1789 г. докатилось и до Польши, часть шляхты, сознавая, что Польша находится на краю гибели, потребовала реформ в управлении государством. Под влиянием этой прогрессивной части шляхты в 1791 г. была опубликована новая польская Конституция, в которой получили до известной степени отражение принципы французской конституции 1791 г. Но реакционная часть шляхты образовала конфедерацию, направленную против принятой большинством сейма Конституции. Конфедераты обратились за помощью к Екатерине II, которая, договорившись с Пруссией и Австрией, ввела свои войска в Польшу. Попытка оказать сопротивление, предпринятая частью шляхты, оказалась безуспешной. При этих обстоятельствах был произведен второй раздел Речи Посполитой (1793 г, в результате которого с Россией воссоединились Минская область и Правобережная Украина (Волынь и Подолия). 592 В Польше вновь вернулись к старой Конституции. Однако прогрессивная часть шляхты не считала свое дело погибшим. В Варшаве й Кракове организовались тайные комитеты, которые готовили восстание. Во главе движения стал польский патриот Т. Костюшко. В 1794 г. вспыхнуло восстание. Царские войска подавили его. В 1795 г. произошел третий раздел Речи Посполитой между Пруссией, Австрией и Россией. К России отошли Литва и Кур ляндия. Пруссия получила центральную часть Польши со столицей Варшавой. Краков и Люблин были.переданы Австрии. Польша как самостоятельное государство перестала существовать. Административное деление В рассматриваемый период процесс централизации государства получил дальнейшее развитие. Несомненно, что прежнее административное деление не могло быть приспособленок новым задачам, поставленным со времен Петра I перед^Русским государством. Основными этапами в установлении нового административного деления являлись Указ 1708 г. об учреждении губерний и Указ 1714 г, который развивал основные положения Указа г. По Указу 1708 г. Россия была разделена на восемь губерний. При делении империи на губернии руководствовались не территориальными размерами, а количеством населения, причем реформа в целом преследовала главным образом фискальные и военные цели. Губернии делились на уезды (всего было 319 уездов. Вскоре в составе губерний стали создаваться более мелкие административные единицы — провинции. Нетрудно понять, что организованные губернии, из коих многие включали свыше сорока провинций, были весьма обширны и включали в себя территории с различным национальным составом. В 1715 г. губернии были разделены на доли (по 5536 дворов, но это деление было вскоре упразднено. В 1719 г. число губерний было увеличено до 11, причем каждая губерния была разделена на провинции, а провинции на дистрикты. Стечением времени число губерний увеличивалось, к началу царствования Екатерины II число их достигло 17. 593 Благодаря проведению Петром I губернской реформы были ликвидированы последние особенности административного устройства некоторых частей Русского государства, которые вели свое начало с древнейшего времени например, в Пскове, Новгороде, Вятке и т. д.). Учреждением о губерниях 1775 г. число губерний было доведено до 40. Деление на провинции было упразднено, и губернии были разделены на уезды. При установлении административно-территориального деления 1775 г. руководствовались уже не пространственными размерами, а количеством населения в каждой губернии полагалось 3 0 0 -4 0 0 тыс. душа уезд должен был иметь 2 0 - 30 тыс. душ. Однако Российская империя XVIII в, также как Русское государство предшествовавшего периода, представляла собой довольно сложный комплекс, в котором, кроме основной, централизованной части, было много государств, находившихся в вассальных отношениях к русскому императору. Такими вассальными государствами были Украина, Казахстан после принятия ханом Абул- хаиром подданства, Ногайские орды, Грузинские царства, Северо-Кавказские ханства и т. д. Стечением времени зависимость вассальных государств от русской власти стала увеличиваться. Часть из этих вассальных государств (Украина, Ногайские орды, Северо-Кавказские ханства) были инкорпорированы в состав Российской империи .3 . Местные органы управления Создание губернских органов управления. Реформа местного управления, предпринятая Петром, началась с уничтожения губного самоуправления. Был упразднен институт губных старости сыщиков и их функции переданы воеводам г. В помощь воеводам был придан дворянский совет, члены которого (2 — 4 человека) избирались местными помещиками из числа добрых и знатных людей. По Указу 1702 г. воеводы были обязаны без этих дворян дел никаких не делать и указу никакого не чинить». Другим актом, имеющим крупное значение в истории местного управления, явился Указ 1708 г. об учреждении губерний. Во главе губерний Петр I поставил губернаторов, круг деятельности которых был весьма разнообразен Они выполняли функции военного управления (постройка крепостей, заготовка и доставка провианта войскам, наблюдение за отправлением рекрутской повинностей и ПР) и финансового управления (надзор за поступлением податей и за отправлением повинностей. Выполняли они и полицейские функции (преследование беглых и беспаспортных, меры по борьбе с болезнями, почтовое дело. Губернаторы непосредственно подчинялись Сенату и кол легиям. При губернаторах состояла ландратская коллегия из 12, 10 или 8 членов, избиравшихся дворянами. Согласно Указу Петра, губернатор в отношении их был не яко властитель, но яко президент и никакого дела без оных не делал. Нос течением времени ландратские коллегии сделались органами, подчиненными губернатору, а ланд- раты стали помощниками губернаторов по управлению губернией. Во главе провинций находились воеводы, выполнявшие функции подобно губернаторам, которым они подчинялись, а также осуществлявшие надзор за местными судебными местами. Кроме того, в провинциях была учреждена должность земских камериров, ведавших местными финансами. Земские камериры находились введении воевод ив свою очередь, имели подчиненных в лице земских комиссаров. Кроме того, Петром был учрежден еще ряд должностей земских рентмейстеров (казначеев, основная функция которых заключалась в приеме денег ив их выплате, провиантмейстеров (по сбору хлебных запасов, вальдмей- стеров (по наблюдению за лесами. Каждый из учрежденных Петром органов имел обширный канцелярский аппа рат. Во главе дистриктов находился комиссар из местного дворянства, подчиненный воеводе, а по собиранию доходов — земскому камериру. Областная реформа Петра, создавшая многочисленное чиновничество, увеличила расходы государства. Уже вскоре после смерти Петра административная система местного управления была в значительной степени упрощена (1727 г. Основными органами местного управления стали являться только губернаторы и воеводы с необходимым им канцелярским аппаратом. По новому изданному наказу функции воевод увеличились они должны были выполнять обязанности упраздненных земских камери- ров и рентмейстеров и вместе стем осуществлять судебные функции. Система местного управления, установленная Указом 1727 г, в общем продолжалась с незначительными поправками вплоть до царствия Екатерины II, которой был осуществлен ряд реформ. Реформирование местного управления в х гг. Несмотря на то, что по Указу 1727 г. в основном местная администрация была дворянской, тем не менее дворянство стремилось к еще большему участию в местном управлении. В частности, дворянские наказы , поданные в законодательную комиссию 1767 г, требовали преобразования местного управления. В этих наказах дворянство ходатайствовало, чтобы административные органы формировались только из дворян и чтобы впредь благородное сословие имело большее влияние в местном управле нии. Реформа Екатерины II, издавшей в 1775 г. Учреждение об управлении губерниями, была в значительной степени основана на учете пожеланий дворянства. Во главе губерний теперь должен был стоять государев наместник или генерал-губернатор. В его обязанность входило общее руководство деятельностью губернских органов. Вместе стем он выполнял ряд самостоятельных функций, например, был начальником полиции. Должность генерал-губернатора была учреждена не во всех губерниях, нов каждой губернии был также губернатор, который при отсутствии генерал-губернатора стоял во главе губернского управления. Помощником губернатора был вице-губернатор, возглавлявший, кроме того, Казенную палату учреждение, ведавшее казенными доходами и расходами, казенными зданиями, переписями, откупами, монополиями, подрядами и пр. В помощь генерал-губернатору в качестве совещательного органа было учреждено губернское правление, состоявшее из губернатора, двух губернских советников и губернского прокурора. Генерал-губернатор (или губернатор) был председателем губернского правления. В Учреждении о губерниях придавалось особое значение губернскому правлению и специально указывалось, что оно есть место, управляющее всей губернией в силу законов именем императорского величества». Екатерина создала еще одно губернское учреждение — Приказ общественного призрения, состоявший под председательством губернатора, из шести заседателей, выделявшихся сословными судами. В его ведении находились просветительные, благотворительные и санитарные учреж дения. Наблюдение за законностью губернского управления осуществлял губернский прокурор, стоявший во главе прокуроров, действовавших при других губернских учреждениях (при верхнем земском суде, губернском магистрате, верхней расправе. Непосредственными его помощниками были два стряпчих — казенных и уголовных дел. Во главе уездного управления стоял земский исправник, или капитан, который осуществлял свои функции вместе с нижним земским судом. Функции нижнего земского суда имели административно-полицейский характер. Как земский исправник, таки члены нижнего земского суда — заседатели — избирались местным дворянством. Полицейский надзор в уездных городах был вверен особому должностному лицу — городничему, который назначался правительством. Представителем прокуратуры в уезде был уездный стряпчий. С проведением в жизнь мероприятий, предусмотренных Учреждением о губерниях 1775 г, дворянская диктатура на местах значительно укрепилась. |