учебное пособие Государственное право РФ. В. В. Полянский государственное право российской федерации
 Скачать 1.83 Mb.
|
|
§ 2. Народовластие в Российской Федерации В части 1 статьи 3 Конституции Российской Федерации сказано: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Россий- ской Федерации является ее многонациональный народ». Именно это 104 конституционное положение является исходным для рассмотрения вопроса о народовластии в Российской Федерации. В литературе содержание понятия «народовластие» раскрывается как народный суверенитет, полновластие народа, народоправство и др. То есть, сам термин «народовластие» прямо указывает на то, что речь идет о власти народа. Однако каждая из категорий – «народ» и «власть», – состав- ляющие в целом понятие «народовластие», представляют собой сложные явления и требуют самостоятельного рассмотрения. I. Что следует понимать под категориями – «народ» и «власть». Точное определение понятия «народ» имеет важное значение для опреде- ления понятия «народовластие». В данном случае необходимо исходить из того, что народ, в отличие от населения, категория политическая, потому что именно народу при- надлежит власть. С этих позиций субъектный состав понятия «народ» со- ставляет та часть граждан Российской Федерации, которым предоставле- но право принимать участие в выборах и референдуме, то есть лица, достигшие 18-тилетнего возраста. Иначе говоря, народ – это избиратель- ный корпус. Вторым по счету, но не по значимости, структурным элементом в системе народовластия является – «власть». В юридической и иной обще- ственно-политической литературе очень часто употребляется термин – «власть». В различных сочетаниях: публичная власть, социальная власть, государственная власть, политическая власть и др. Можно встретить и та- кие словосочетания – «власть денег», «власть церкви». Таким образом, не- смотря на то, что в науке государственного права наиболее распространен- ным является следующее определение понятия власти: власть – это функ- ция, определенная форма руководства, предполагающая право и воз- можность распоряжаться и управлять кем-либо (людьми) и чем-либо (определенными процессами), подчинять своей воле других. Таким образом, любая власть – это право и возможность распоря- жаться, повелевать, управлять. Концентрированным выражением вла- сти, ее сутью являются отношения господства и подчинения. В то же вре- мя, любая власть, будь то авторитарная или демократическая, подразуме- вает легитимность санкций, то есть, законное право наказывать, подчи- нять и принуждать. Без этого права власти просто нет. При этом, прину- ждение является одновременно и элементом содержания власти, будь то 105 господство или руководство, и одним из наиболее универсальных методов ее осуществления, органически сочетающимся с методом убеждения. Власть как принуждение свойственна любому человеческому обществу. II. Народовластие и его формы в Российской Федерации. В части 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации закреплено положение о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. То есть, отличие в осуществлении власти в данном случае проводится по конкретным субъектам власти, а именно: государственная власть и само- управление. Содержание государственной власти характеризуется рядом специ- фических свойств. Определяющее место среди них принадлежит государ- ственному суверенитету, который придает верховный характер государ- ственной власти, делает ее единственным институтом, правомочным дей- ствовать от имени народа. Это свойство придает государственной власти политический характер, подтверждающий, что данная власть не только обладает верховенством и независимостью, но и является единственной, которая выступает объединяющим фактором на определенной территории и всегда выступает как форма государственного руководства обществом. Второй формой народовластия в Российской Федерации является «общественная власть» или общественное самоуправление. Народовла- стие не может быть сведено только к государственной власти, которая, бу- дучи главной формой власти, должна гармонично сочетаться с деятельно- стью различных форм самоуправления. Под самоуправлением, в широком смысле, следует понимать вы- полнение функций государственного или общественного управления по принципу относительной, определенной законом самостоятельно- сти граждан или представляющими их органами на началах самоорга- низации и под свою ответственность. Все самоуправление можно разделить на две большие группы в за- висимости от того, какие организации составляют их базу. Если такой базой является территориальная общность людей, то и единица само- управления квалифицируется в качестве территориальной; в данном слу- чае мы говорим о действующем в Российской Федерации местном само- управлении. 106 Если такую базу составляют коллективы, объединенные определен- ной производственно-профессиональной деятельностью, одними и теми же вероисповедными заботами, общими творческими устремлениями и т.д., то перед нами корпоративные единицы самоуправления. Например, общественные объединения, политические партии, национально-культур- ные автономии, творческие коллективы и др. Отправным пунктом в теоретическом осмыслении политико-правовой природы и организации самоуправления является положение о том, что самоуправление и государственное управление совмещаются в едином комплексе публичной власти и соучаствуют в реализации публичновласт- ных полномочий. Вместе с тем при сопоставлении государственного управления и самоуправления необходимо исходить из следующих поло- жений. Во-первых, самоуправление четко проявляется в деятельности само- управленческих негосударственных организаций, объединений, сооб- ществ; Во-вторых, самоуправление охватывает многие стороны деятельно- сти самоуправленческих формирований: а) они вправе выполнять переданные в их ведение функции государ- ственных органов; б) они активно участвуют в руководстве подведомственными им объектам хозяйственного и социально-культурного назначения; в) они самостоятельно управляют делами своего объединения, сооб- щества (решение всех организационных, организационно-правовых задач). В-третьих, государственное управление и самоуправление осуще- ствляется двумя видами организации народа – государственными и не- государственными, которые входят в единую систему демократических форм управления делами государства. В-четвертых, наибольшее значение для разграничения государствен- ного управления и самоуправления имеет наличие у государственного управления властных полномочий. Однако, учитывая, что власть – понятие не только государственное, самоуправленческие формирования также рас- полагают определенными властными полномочиями, которые выражаются в той или иной форме относительно к территориальному и корпоративно- му самоуправлению. 107 III. В зависимости от способа осуществления власти народа разли- чают непосредственное или прямое народовластие и представительное народовластие. Таким способом может осуществляться как государствен- ная власть, так и общественное самоуправление, то есть и местное само- управление. III. 1. Непосредственное или прямое народовластие. Это такая фор- ма, при которой власть или отдельные ее функции осуществляются наро- дом непосредственно, то есть решение определенных вопросов выносится на непосредственное рассмотрение граждан. В этом случаев не создается непрерывно действующая централизованная система или организация управления. Обычно формы непосредственной демократии подразделяются на императивные и факультативные. В части 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации закреплено положение о том, что: «Высшим непосредственным выражением вла- сти народа является референдум и свободные выборы». Именно эти формы относятся к императивным формам народовластии. Референдум (от лат. referendum – то, что должно быть сообщено) в государственном праве, в широком смысле, – принятие избирательным корпусом окончательного решения по конституционным, законодательным или иным внутри- и внешнеполитическим вопросам. Специальная литера- тура рассматривает Швейцарию в качестве родины референдума. Первый референдум был проведен в кантоне Берн в 1439 г. С тех пор и по на- стоящее время наиболее активно референдум используется в Швейцарии, где за период с 1874 г. по 1979 г. только по конституционным вопросам было проведено 139 референдумов. В зависимости от предмета, способа проведения и сферы примене- ния различаются конституционный (на референдум выносятся проект конституции или конституционные поправки) и законодательный (пред- мет референдума – проект закона) референдумы; обязательный и фа- культативный референдумы. Народные голосования, проводимые по вопросам, которые указаны в законе о референдуме, именуются обязательными потому, что эти вопро- сы не могут быть решены иначе, как путем референдума. Референдумы по другим вопросам считаются факультативными, поскольку вынесение на народное голосование соответствующих законопроектов или других во- 108 просов зависит от уполномоченных органов. Решение, принятое в порядке обязательного референдума, обладает наивысшей юридической силой по сравнению с решениями, принятыми законодательными органами. Реше- ние, принятое таким референдумом, может быть отменено или существен- но изменено только новым референдумом. Факультативный референдум порождает решения, которые могут быть изменены как законодательным органом, так и новым народным голосованием. Референдум Российской Федерации. Порядок организации и прове- дения референдума Российской Федерации урегулирован Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. «О референдуме Россий- ской Федерации». Отдельные вопросы, относящиеся к порядку организа- ции и проведения референдума Российской Федерации закреплены также в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избира- тельных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Феде- рации» (глава II). В статье 1 Федерального конституционного закона «О референду- ме Российской Федерации» дано следующее определение понятия рефе- рендума: «Референдум Российской Федерации – всенародное голосова- ние граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения». Право на участие в референдуме принадлежит гражданам россий- ской Федерации, достигшим 18-летнего возраста, за исключением лиц, признанных судом недееспособными или содержащимися в местах лише- ния свободы по приговору суда. Граждане Российской Федерации, облада- ющие в соответствии с законодательством Российской Федерации о рефе- рендуме правом на участие в референдуме, признаются участниками ре- ферендума. Референдум Российской Федерации проводится на всей территории Российской Федерации, поэтому в соответствии со статей 39 Федерального конституционного закона: «Округ референдума включает в себя всю тер- риторию Российской Федерации». В связи с этим, участники референдума, проживающие за пределами Российской Федерации, считаются приписан- ными к округу референдума. Вопросы на референдум Российской Федерации могут выносить: 1) Конституционное Собрание вправе выносить на референдум проект Конституции Российской Федерации, в случае, если Конституци- 109 онное Собрание приняло решение о вынесении на всенародное голосова- ние проекта новой Конституции Российской Федерации; 2) на референдум выносится проект нормативного акта или вопрос, обязательное вынесение которого на референдум предусмотрено меж- дународным договором Российской Федерации; 3) на референдум выносятся также вопросы государственного значе- ния, отнесенные Конституцией Российской Федерации к ведению Рос- сийской Федерации, а также к совместному ведению Российской Феде- рации и субъектов Российской Федерации. Таким образом, федеральное законодательство Российской Федерации предусматривает возможность проведения как обязательного (принятие Конституции Российской Федерации и обязательное вынесение на рефе- рендум нормативного акта или вопроса, такой порядок вынесения которо- го предусмотрен международным договором Российской Федерации), так и факультативного (по вопросам, инициатива вынесения которых на ре- ферендум принадлежит гражданам Российской Федерации). В Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» определены также вопросы, которые не могут выноситься на референдум Российской Федерации. Это вопросы, в частности: 1) об изменении статуса субъекта Российской Федерации, закреплен- ного Конституцией Российской Федерации; 2) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Пре- зидента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Со- брания Российской Федерации, а также о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы либо о перенесении сроков проведения таких выборов; и др. (п. 5 ст. 6 Фе- дерального конституционного закона). В статье 7 Федерального конституционного закона определены обсто- ятельства, исключающие назначение и проведение референдума. К таким обстоятельствам отнесены следующие: инициатива референдума не может быть реализована и референдум не может назначаться и проводиться в условиях военного или чрезвычайного положения, а также по истечении трех месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного положения; референдум не проводится в последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания 110 Российской Федерации, а также в период избирательной кампании, прово- димой одновременно на всей территории Российской Федерации на осно- вании решения уполномоченного федерального органа. Инициатива проведения референдума Российской Федерации принадлежит: во-первых, не менее чем двум миллионам граждан, имеющим право на участие в референдуме. Инициативная группа по проведению референду- ма должна быть создана из числа региональных подгрупп, созданных в бо- лее чем в половине субъектов Российской Федерации. В каждую региональ- ную подгруппу должно входить не менее 100 участников референдума; во-вторых, Конституционному Собранию в случае, если Конститу- ционное Собрание приняло решение о вынесении на всенародное голосо- вание проекта новой Конституции Российской Федерации. в-третьих, федеральным органом государственной власти в слу- чаях, предусмотренных международным договором Российской Феде- рации. В этом случае референдум Российской Федерации назначается по инициативе федерального органа государственной власти, к компетенции которого международным договором Российской Федерации отнесено рассмотрение проекта нормативного акта или вопроса государственного значения, вынесенных на референдум. Референдум Российской Федерации назначает Президент Россий- ской Федерации. Не позднее чем через 10 дней со дня поступления доку- ментов, на основании которых назначается референдум, Президент Рос- сийской Федерации направляет их в Конституционный Суд Российской Федерации с вопросом о соответствии Конституции Российской Федера- ции инициативы проведения референдума по предложенному вопросу. Если Конституционный Суд Российской Федерации признал инициативу проведения референдума но предложенному вопросу референдума соот- ветствующей Конституции Российском Федерации, Президент Российской Федерации не позднее чем через 15 дней со дня поступления решения Конституционного Суда Российской Федерации назначает референ- дум. При назначении референдума Президент Российской Федерации определяет день голосования, которым может быть только воскресе- нье в период от 60 до 100 дней со дня официального опубликования ре- шения о назначении референдума. 111 Подготовку и проведение референдума осуществляют избирательные комиссии, созданные и действующие на постоянной основе: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации; избирательные комиссии субъектов Российской Федерации; специальные комиссии референдума – территориальные избирательные комиссии или избирательные комиссии муниципальных образований, а также специальные территориальные комиссии в случае их сформирования; участковые комиссии референдума. Голосование по вопросу (вопросам) референдума Российской Феде- рации проводится в специально оборудованных помещениях. В бюллете- нях для голосования воспроизводится текст вопроса (вопросов) референду- ма и указываются варианты волеизъявления участников референдума сло- вами – «за» или «против», справа от которых помещаются пустые квадра- ты. Итоги голосования подводятся каждой избирательной комиссией (комиссией референдума), которые, затем, поступают в Центральную изби- рательную комиссию Российской Федерации. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признает референдум состоявшимся(!), если в голосовании приняло участие более половины участников рефе- рендума, внесенных (!) в списки участников референдума. Также Цен- тральная избирательная комиссия Российской Федерации признает реше- ние принятым на референдуме, если за вопрос референдума проголо- совало более половины участников референдума, принявших участие в референдуме(!). Решение, принятое на референдуме, может быть отменено или из- менено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме, если в самом решении не указан иной порядок отмены или изменения такого решения. III. 2. Выборы в Российской Федерации. Наряду с референдумом высшим непосредственным выражением власти народа являются свобод- ные выборы. В наиболее общем виде можно сказать, что выборы – это единственный способ формирования депутатского корпуса законодатель- ных (представительных) органов государственной власти и выборных ор- ганов муниципальных образований. Путем выборов избирается также Пре- зидент Российской Федерации и выборные должностные лица муници- пальных образований. Порядок организации и проведения соответствую- щих выборов определяется специальными федеральными законами. 112 По своим масштабам, широте участия гражданских масс выборы фактически являются общеполитическим движением народа, стадией предвластия, на которой конституируются властные структуры. Кроме того, выборы обеспечивают «вторжение» общественного мнения в буду- щую деятельность избранных государственных органов и органов муници- пальных образований. IV. К факультативным формам народовластия в Российской Фе- дерации относятся: всенародные и местные обсуждения законопроектов, выявление общественного мнения по вопросам государственного и местного значения; собрания (сходы) граждан; обращения граждан и дру- гие формы участия граждан в управлении делами государства. К числу массовых форм выражения настроения общественности, в процессе реали- зации которых также выражается настроение общественности, реализуют- ся различные способы непосредственной гражданской активности, а имен- но, самозаявление вопросов, оценки положения дел в стране и на террито- рии субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Сюда же относятся права граждан Российской Федерации, закрепленные в статье 31 Конституции Российской Федерации: правого собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикети- рования. Порядок реализации закрепленных в статье 31 Конституции Рос- сийской Федерации прав и свобод граждан установлен в Федеральном за- коне от 19 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шестви- ях и пикетированиях». Федеральный закон устанавливает уведомительный порядок прове- дения публичного мероприятия. Это предполагает необходимость пода- чи в письменном виде в орган исполнительной власти субъекта Россий- ской Федерации или орган местного самоуправления уведомления о прове- дении конкретного публичного мероприятия в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. При прове- дении пикетирования группой лиц уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее трех дней до дня его про- ведения. Федеральным законом установлено, что органы государственной вла- сти или органы местного самоуправления, которым адресуются вопросы, являющиеся причиной проведения публичного мероприятия, обязаны рассмотреть данные вопросы по существу, принять по ним необходимые 113 решения в порядке, установленном законодательством Российской Феде- рации, и сообщить о принятых решениях организатору публичного меро- приятия. Одним из таких нормативных правовых актов является Феде- ральный закон от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений гра- ждан Российской Федерации». Законами и иными нормативными правовы- ми актами субъектов Российской Федерации также могут устанавливаться положения, направленные на защиту прав граждан на обращения (индиви- дуальные и коллективные), в том числе устанавливать гарантии прав гра- ждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные Федеральным законом от 2 мая 2006 г. V. Представительное народовластие (представительная демократия). Это форма народовластия, при которой народ свою суверен- ную волю осуществляет через избираемые ими выборные, представитель- ные органы государственной власти и выборные, представительные орга- ны муниципальных образований. Такими органами в Российской Федерации являются: Федеральное Собрание Российской Федерации, состоящее из двух палат – Государ- ственной Думы и Совета Федерации; соответствующие законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и выборные, представительные органы муниципальных образо- ваний. Представительная форма – это главная форма народовластия в Рос- сийской Федерации. Используя её, народ практически реализует при- надлежащий ему суверенитет, практически и фактически выступая единственным источником и носителем государственной власти в стране. Для представительного органа характерно то, что, во-первых, это из- бираемый народом (выборный) орган государственной власти или выбор- ный орган муниципального образования; во-вторых, это орган, состоящий из представителей народа, то есть коллективный орган государственной власти или коллективный орган муниципального образования, осуще- ствляющие свою деятельность на основе расширенной коллегии; в-тре- тьих, это государственный орган или орган муниципального образования, который отвечает за свою деятельность перед народом. 114 |