Экономика общественного сектора. Занятие 1 Общественный сектор в рыночной экономике 3 Провалы рынка и необходимость государственного вмешательства в 6
 Скачать 0.82 Mb.
|
|
^ Рефераты и доклады ^ «Проблема безбилетника» и формы ее проявления. Равновесие в сфере производства общественных благ. ^ Для заметок ^ Занятия 3 и 4: Распределение, эффективность и благосостояние Перераспределительные процессы. Издержки перераспределения. Потенциальное Парето-улучшение. Критерии компенсации. Эффективность и справедливость. Функции общественного благосостояния. Формы и методы воздействия государства на общественное благосостояние. Ключевые понятия: распределение, перераспределение, равенство, издержки перераспределения, принцип компенсации, экономическая эффективность, справедливость, общественное благосостояние, либертаризм, эгалитаризм, роулзианство, государство благосостояния. Перераспределительные процессы Политика распределения - важное направление деятельности любого государства, и экономика общественного сектора, разумеется, не вправе от него абстрагироваться. Проблема, однако, в том, что не только крупным сообществам, не схожим по своей культуре, традициям, верованиям, но и многим индивидам внутри каждого из таких сообществ свойственны неодинаковые представления о желательности и справедливости различных вариантов распределения. Принудительная реаллокация ресурсов, к которой прибегает государство, обычно приводит к разнонаправленным изменениям в уровне благосостояния индивидов. Принося преимущества одним членам общества, она влечёт за собой потери для других. Это происходит прежде всего в тех случаях, когда законы и политические решения предусматривают осуществление трансфертных платежей, как правило, опосредуемых бюджетом. Трансфертный платёж (трансферт) представляет собой безвозмездную передачу части дохода или имущества индивида либо организации в распоряжение других лиц. Трансфертами являются, например, пособия, выплачиваемые нуждающимся за счет налогообложения лиц с относительно высокими доходами. Трансферты могут осуществляться добровольно, приобретая характер пожертвований. Но на практике преобладающая часть трансфертов связана с деятельностью государства. Трансферт не обязательно приобретает денежную форму, хотя эта форма доминирует. Те, в чью пользу перераспределяются средства, могут получать не денежные суммы, а профинансированные за счет трансферта бесплатные услуги, продовольственные талоны и т.п. Вместе с тем перераспределительные процессы не сводятся к непосредственной передаче денег, товаров и услуг. Перераспределяться могут и экономические возможности. Перераспределение происходит, например, вследствие государственного регулирования заработной платы, цен, таможенных тарифов и других экономических переменных. В результате одни члены общества приобретают преимущества, а для других сужаются возможности получения дохода. При этом реальная направленность и интен - сивность перераспределительных процессов зачастую остаётся скрытой, а конечные результаты не всегда согласуются с целями, во имя которых эти действия предпринимались. Перераспределительные процессы осуществляются в нескольких формах. Во-первых, перераспределение сопровождает создание общественных благ, если бремя коллективных действий распределяется не в соответствии с дифференциацией индивидуального спроса на эти блага. Повышая налоги в целях укрепления обороны, государство не предоставляет льгот тем, кто считает достаточным ранее созданный оборонный потенциал; в странах, где часть общественных средств используется для поддержки церкви, соответствующие налоги уплачивают все граждане независимо от религиозных 35 убеждений; бюджетные расходы на проведение парламентских выборов осуществляются не только за счет политически активных граждан, но и за счет тех, кто равнодушен к политике, и даже за счет принципиальных противников парламентаризма. Во-вторых, источником перераспределительных процессов являются внешние эффекты, сопровождающие создание некоторых общественных благ. Так, аэропорт, построенный на окраине города, представляет собой смешанное общественное благо для всех его жителей. Однако для тех, кто проживает именно на этой окраине, появление аэропорта вызывает целый ряд специфических разнохарактерных побочных эффектов. Это, с одной стороны, улучшение дорожной сети и коммуникаций, увеличение спроса на труд и на услуги местных магазинов, с другой — шум, перегрузка транспорта. Баланс преимуществ и потерь окажется неодинаковым, например, для владельца платной автостоянки, оказавшейся в непосредственном соседстве с аэропортом, и для четы пенсионеров, когда-то купившей дом в местности, привлекавшей тишиной. Если владелец стоянки стал богаче в результате строительства аэропорта, последствия таковы, как если бы средства налогоплательщиков, инвестированные в строительство, частично трансформировались в его индивидуальный капитал, причем налог, уплаченный им лично, не сыграл существенной роли. Если условия жизни семьи пенсионеров, по их собственному мнению, существенно ухудшились, можно сделать вывод, что эта семья уплатила за создание аэропорта нечто большее, чем внесённая ею часть налогов. Впрочем, этот вывод предполагает, что рыночная цена принадлежащей семье недвижимой собственности существенно не изменилась. Между тем не исключено, что спрос на землю вблизи аэропорта поднимется настолько, что, продав дом, семья сможет перебраться в гораздо лучший в другом месте и при этом получит ещё и дополнительные средства, компенсирующие понесённое беспокойство. Тогда она, подобно владельцу стоянки, окажется, по 36 сути, в таком же положении, как если бы ей передали соответствующую денежную сумму, собранную за счет налогов. Итак, когда одни и те же действия государства приводят к повышению благосостояния одного индивида и снижению благосостояния другого, есть основание говорить о перераспределении, хотя при этом не всегда происходит принудительная передана каких-либо материальных объектов или денежных сумм. Вместе с тем для любых изменений благосостояния, возникающих вследствие перераспределения, существуют аналоги в движении денежных доходов и капиталов. Для того чтобы найти их, следует поставить вопрос, сколь много готов заплатить индивид за улучшение тех или иных жизненных условий или какая денежная компенсация способна, на его взгляд, возместить понесённые потери. Именно с таких позиций граждане склонны на деле определять свое отношение к начинаниям государства. Например, когда речь идет о строительстве аэропорта, они с полным основанием разграничивают три вопроса- нужен ли он городу в целом, каких суммарных издержек потребует строительство и что принесёт данному конкретному лицу появление аэропорта в данном конкретном пригороде при данной конкретной схеме возмещения затрат. Смешение подобного рода вопросов — один из характерных приемов недобросовестной политики, тогда как даже приблизительная оценка масштабов и направленности перераспределительных процессов, которым фактически дает импульс то или иное решение, способна подсказать наиболее приемлемые варианты действий, чаще всего связанные с компромиссами. Обычно компромиссы достигаются на основе компенсаций. Однако даже непосредственно в сфере бюджетной политики, не говоря уже о других сферах политических решений, компенсации — это отнюдь не обязательно прямые платежи, в точности уравновешивающие перераспределительные эффекты. Компенсационный характер могут иметь самые различные меры, в которых заинтересованы те, за чей счет производится перераспределение. Подобные меры зачастую принимаются «в пакете» с теми, уравновесить которые они призваны. Рациональная бюджетная политика предполагает серьёзный анализ не только спектра возможных компромиссов, но и конечных результатов каждого из них с точки зрения всех заинтересованных сторон. Издержки перераспределения Представление о чистом трансферте, при котором денежная сумма лишь меняет конкретного владельца, не вполне адекватно характеру реальных перераспределительных процессов, которые осуществляются при посредстве общественного сектора экономики. Причина не в том, что перераспределение не всегда приобретает денежную форму как было показано, разнообразным приобретениям и потерям можно поставить в соответствие прирост и снижение дохода. Однако они, как правило, не равны друг другу поскольку часть ресурсов и экономических возможностей утрачивается в ходе перераспределения. Дело в том, что перераспределительные акции, во- первых, требуют затрат на свое осуществление и, во-вторых, оказывают долговременное воздействие на эффективность производства. Это очевидно даже в простейшем случае, когда предполагается осуществить трансферт. Допустим, например, что намечено, собрав некую сумму за счет налогообложения наиболее состоятельных граждан, раздать ее наименее обеспеченным. Необходимо затратить средства, чтобы не только идентифицировать потенциальных плательщиков и получателей средств, но и постоянно содержать аппарат, реализующий трансфертные платежи и контролирующий их обоснованность. Следовательно, часть собранной суммы непременно поглотят административные издержки. Их существенным компонентом в свою очередь являются личные доходы тех, кто обслуживает процесс перераспределения: разработчиков соответствующего законодательства, работников налоговой службы и социального обеспечения. 38 Кроме того, перераспределение влияет на аллокацию ресурсов и мотивы экономической деятельности. Анализируя это влияние, экономисты обычно предполагают в качестве исходного состояния конкурентного равновесия, при котором доходы определяются предельной производительностью соответствующих факторов. В такой ситуации перераспределение является нежелательным с позиций экономической результативности, хотя может, разумеется, быть оправданным с точки зрения этических требований. Несоответствие конечных доходов предельной производительности факторов не позволяет добиться максимально возможного роста производства. Так, изъятие значительной части доходов с капитала уменьшает как потенциал, так и стимулы инвестиционной активности. Перераспределение части доходов от высокопроизводительного труда в пользу тех, кто трудится с низкой производительностью, оказывает дестимулирующее воздействие на работников. Причём это касается не только тех, за счет кого осуществляется трансферт, но и получателей выплат. Первые недостаточно заинтересованы в повышении заработка, поскольку часть его подлежит изъятию, вторые - поскольку заработок фактически не является для них единственным источником дохода, при этом с ростом заработка они рискуют лишиться дополнительных выплат. Понятно, что такого рода эффекты не очень ощутимы при низкой интенсивности перераспределительных процессов и нарастают с их усилением. Примеры ярко выраженного дестимулирующего воздействия перераспределения в нашей стране дали, в частности, политика продразверстки, проводившаяся в период военного коммунизма, и практика обязательных поставок сельскохозяйственной продукции, характерная для 30 - 50-х годов. В обоих случаях имели место натуральные повинности, достигавшие масштабов, которые не только блокировали накопление в аграрном секторе, но и глубоко деформировали мотивацию его работников. Чрезмерная интенсивность перераспределительных процессов способна в конечном итоге подорвать их собственную основу. Издержки перерас- 39 пределения, включая упущенные возможности, могут увеличиваться быстрее, чем его масштабы. В то же время нельзя утверждать, что перераспределительные процессы при всех обстоятельствах негативно сказываются на перспективах роста производства. Проблема в том, каково исходное состояние, по отношению к которому осуществляется перераспределение. Если, например, огромная часть доходов граждан мобилизуется государством для производства мнимых общественных благ, есть основания добиваться отказа от такой политики. Это, однако, в свою очередь предполагает перераспределительный процесс, наносящий ущерб тем или иным индивидам. В частности, могут пострадать государственные служащие: некоторые из них потеряют работу, а у других снизятся оклады. Существенные перераспределительные эффекты могут вызывать приватизация, антимонопольная политика, кейнсианская политика стимулирования эффективного спроса и так далее. Здравый смысл подсказывает, что, оценивая подобные действия государства, не следует ограничиваться одним только критерием Парето- оптимизации, предполагающим незыблемость исходного распределения доходов и экономических возможностей. Ведь едва ли не большая часть мероприятий, которые государство проводит на практике, приносит потери некоторым индивидам. Политическая практика чаще всего базируется на предположении, что общество в целом может выигрывать, если даже кто-то из его членов несет ущерб. Смысл этого положения нуждается, очевидно, в прояснении и экономической интерпретации. Потенциальное Парето-улучшение. Критерий компенсации В соответствии с принципом компенсации, предложенным Н. Калдо- ром и Дж. Р. Хиксом, переход от одного состояния экономики к другому 40 представляет собой улучшение положения общества, если те его члены, чье благосостояние повысилось, могут компенсировать потери, понесенные другими индивидами, и при этом сохранить уровень благосостояния, по крайней мере равный исходному. С момента появления этой идеи она широко используется в дискуссиях о политике государства, в частности налоговой и таможенной. Так, Н. Кал- дор, предлагая принцип компенсации, доказывал целесообразность отмены пошлин на импортируемое зерно. Эта мера влечет за собой значительный перераспределительный эффект: потребители сельскохозяйственной продукции получают выигрыш за счет снижения цен, зато отечественные производители зерна и землевладельцы оказываются в проигрыше. По Калдору, устранение таможенных барьеров отвечало бы национальным интересам, поскольку оно позволяет потребителям сэкономить сумму, достаточную, чтобы выплатить компенсацию всем, кто понесет убытки, и при этом все еще остаться в выигрыше.  Рисунок 2 - Области улучшений по критериям Парето и Калдора - Хикса Таким образом, принцип компенсации позволяет разграничить проблематику экономической эффективности и распределения. В его основе по- прежнему лежит идея Парето-оптимизации, но она не требует, чтобы любое изменение реализовывало эту идею непосредственно либо было хотя бы Парето-нейтральным. Наращивание экономического потенциала всего общества признается имеющим самостоятельную ценность, поскольку оно в принципе расширяет перспективы потенциальных Парето-улучшений. Допустим, что сообщество состоит из двух индивидов (или двух групп) и имеет в своем распоряжении некоторый набор благ: Х1 Х2, ..., Хп (в состав набора входят как потребительские товары и услуги, так и ресурсы для их производства). Пусть U1, -функция полезности первого индивида или группы, а U2 — функция полезности второго индивида или второй группы. Кривая U1 / U ' 2 на рис. 1 отражает возможные сочетания значений этих двух функций при условии, что входящие в набор блага доступны обществу в конкретных количествах Х1, Х2, ..., Х'п. Кривая U1" U2" соответствует набору Х", Х2", ..., Х'п", в котором хотя бы некоторые блага представлены в количествах, больших, чем в Х'1 Х'2, ..., Х'п В действительности таких кривых может быть бесконечно много. Мы будем называть их кривыми достижимых полезностей. В общем случае, когда рассматриваются сочетания значений функций полезности индивидов (либо групп), соответствующие фиксированному набору экономических благ и различным вариантам их распределения, эти сочетания образуют поверхность достижимых полезностей в m-мерном пространстве. Точки U1' и U1" на осях координат отражают ситуации, когда соответствующие наборы целиком отданы в распоряжение первого индивида, a U ' 2 и U2" — ситуации, когда все имеющиеся блага принадлежат второму индивиду. Остальные точки кривых соответствуют иным всевозможным вариантам распределения между двумя индивидами благ из наборов Х'1 Х'2, ..., Х'п и Х", Х2", ..., Хп". Предполагается, что при этом каждый максимизирует свою полезность, иными словами, реализуются все Парето-улучшения, возможные при конкретном наборе благ и установленном варианте его распределения. Если изъяны рынка не позволяют реализовать некоторые Парето - улучшения, уровни благосостояния двух индивидов, располагающих набором благ X1", ..., Хп", могут быть ниже кривой U1" U2" и соответствовать, скажем, точке А на кривой U1 / U'2. Пусть государство создало условия для преодоления изъянов рынка, причём затраты общественного сектора в данном случае пренебрежимо малы. Тогда индивиды смогут «переместиться» с точки А на одну из точек кривой U1" U2". Это устроит обоих при условии, что новая точка будет принадлежать отрезку ВС. Точка В для первого индивида равноценна точке А, а для второго — существенно лучше; точка С равноценна исходной для второго и представляет улучшение для первого; D — улучшение для обоих. В то же время, например, Е предпочтительна для первого, но для второго представляет ухудшение. Итак, АВС — область возможных Парето-улучшений по сравнению с А. В то же время улучшения по критерию Калдора-Хикса возможны в более широкой области. Так, следует предположить, что при переходе от А к Е первый индивид смог бы компенсировать второму понесённые потери, поскольку кривая U1" U2" соответствует в целом более высокой обеспеченности общества экономическими благами. При этом перемещение из А в Е можно разложить на компоненты, один из которых представляет собой Паре- то-улучшение (достижение точки С на более высокой кривой), а второй — перераспределение (движение по этой кривой из С в Е). На первый взгляд, принцип компенсации тождествен требованию максимизировать валовой национальный продукт или национальный доход. Однако это не совсем справедливо. Изменения условий жизни людей далеко не во всех своих аспектах находят на практике отражение в фактически исчисляемых значениях макроэкономических показателей. Принцип компенсации подразумевает учет всех изменений в благосостоянии индивидов. Во внимание может быть принят любой фактор, влияющий на значение функции полезности хотя бы одного из членов общества. Улучшение предполагает, что негативное изменение такого фактора потенциально поддаётся 43 компенсации, пусть даже в форме, не имеющей к данному фактору прямого отношения. Так, в рассмотренном примере шум от аэропорта мог компенси - роваться с помощью денежных выплат. Однако роль компенсации способны играть и любые неденежные преимущества, имеющие полезность для данного индивида. |