социальное управление. Социальное управление. Департамент социальной защиты населения города Москвы Государственное учреждение города Москвы
 Скачать 2.69 Mb.
|
|
Список используемой литературы: 1. Бабич А.М., Егоров Е.В., Жильцов Е.Н. Экономика социального страхования. Учебное пособие. - М.: ИОСО, 2009 г. 2. Ветрова Н.С. Социальные программы в странах Запада. - М., 2008. 3. Лебедев О. Т., Язвенко С. А. Социальная защита населения. СПб., 2000. 4. Социальное страхование. – М., 2009 5. Фильев В.И. Социальное страхование в России и зарубежных странах. Практическое пособие. перераб.и допол. - Тула, Союз. - 2010. 6. Церкасевич Л. В. Современные тенденции социальной политики в странах Европейского союза. СПб., 2002. 7. Юрский В. С. Концептуальные модели государственного социального страхования. – М.: РГИУ, 2007. 8.Esping-Andersen G. The three worlds of welfare capitalism. Cambridge, 1990. 9.Esping-Andersen G. The three worlds of welfare capitalism. Cambridge, 1990. 55 2. Модернизация социального управления - основа социальной сплоченности 2.1. Административная реформа как модернизация системы государственного управления в Российской Федерации Г.И. Климантова д. пол. н., профессор Реформирование системы государственного управления в России является одним из важных условий ускорения социально-экономического развития страны. В условиях, когда мир стал открытым и динамичным, бюрократические методы с их жесткой иерархией власти не могут обеспечить должной гибкости управления и приводят к снижению эффективности управления, неконтролируемому росту численности аппарата управления. Все это сопровождается запутанностью процедур, хаотичным движением по инстанциям, ограниченным доступом к информации и волокитой. Как следствие, создаются дополнительные административные барьеры для граждан и бизнеса, увеличиваются издержки, происходит удорожание продукции и услуг. Поэтому необходима дебюрократизация управления, предполагающая определенную децентрализацию принятия решений, и переход к системе управления по результатам, в которой оценка качества принимаемых решений должна производиться не столько по показателям осуществляемых действий, сколько по конечным результатам их влияния на экономику и общество. Именно поэтому Административная реформа в России является крупнейшим модернизационным проектом в области управления страной 7 Российская административная реформа включает следующие компоненты: 7 С.Е Нарышкин. Административная реформа в субъектах Российской Федерации. Научно-практическое пособие / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я Хабриевой. М., 2008. С. 8-11, Т.Я Хабриева С. 12-18. 56 * изменение места исполнительной власти в системе государственного управления; * изменения соотношения централизации и децентрализации этой власти; * перемены в структуре органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях; * перераспределение полномочий и ресурсов для их исполнения по территориальным уровням власти; * уточнение и унификацию содержания государственных услуг, их стандартизацию и изменение порядка предоставления; * обновление внутренних регламентов деятельности различных органов власти; * укрепление взаимодействия государства и бизнеса, государства и граждан. Две важнейшие составляющие административной реформы в Российской Федерации – государственные услуги и обеспечение прозрачности и подотчетности исполнительной власти. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2003 год основным препятствием на пути экономических реформ названа недостаточная эффективность государственного аппарата, несоответствие количества его полномочий качеству власти 8 . Приоритетными задачами развития государственного управления на 2003 год назывались радикальное сокращение функций, осуществляемых государственными органами, и формирование эффективно работающего механизма разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов. Важные решения по реализации административной реформы в Российской Федерации были приняты в 2003 - 2005 годах. 8 Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации 2003 г. 57 Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" определены приоритетные направления её проведения: ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Для решения этих задач в 2003 году была создана Правительственная комиссия. В результате реализации начального этапа административной реформы к 2005 году были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления. Были проведены анализ и классификация функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" образованы новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора - на федеральные службы, 58 функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом - на федеральные агентства. Также в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 24 сентября 2007 г. N 1274 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят наряду с федеральными министерствами, службами и агентствами государственные комитеты, которые в установленной для них сфере деятельности осуществляют функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, если это предусмотрено положениями об указанных органах исполнительной власти. Мероприятия административной реформы в 2006-2008 годах на территории России осуществлялись в три основных этапа: 2006 год - разработка и принятие первоочередных нормативных правовых актов в сфере исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), в том числе упраздняющих избыточные и дублирующие функции органов исполнительной власти, определяющих методическую базу предоставления государственных услуг и применения процедур управления по результатам; 2007 год - разработка и внедрение административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг); 2008 год - корректировка нормативно-правовой базы реформы с учетом анализа накопленного опыта, обеспечение широкого внедрения успешного опыта государственного управления на региональном уровне и создание пилотных объектов многофункциональных центров предоставления государственных услуг. В соответствии с поставленными задачами на базе типизации государственных функций и типологии федеральных органов 59 исполнительной власти была создана их новая конструкция. Появились федеральные министерства, основной целью деятельности которых является определение государственной политики в порученной им сфере деятельности и нормотворчество, федеральные службы, основная функция которых – государственный контроль и надзор, федеральные агенства, призванные организовать оказание государственных услуг и управление государственным имуществом. Результатом интенсивной реализации первого этапа административной реформы в России, обращенной на формирование прозрачной системы органов исполнительной власти с четким разделением их компетенции, стало принятие нормативных правовых актов, направленных на ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность хозяйствующих субъектов. Произошло перераспределение функций государственного управления между федеральными органами исполнительной власти, упразднение части дублирующих и избыточных функций этих органов. Это позволило в известной мере оптимизировать деятельность федеральных органов исполнительной власти. Впервые был сформирован перечень государственных функций и услуг, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, и существенно скорректирован обьем их полномочий, следовательно, объем финансовых средств, необходимых для выполнения государственных функций и полномочий. Началась проработка административных процедур, выявление их типовых характеристик с целью рационализации исполнения государственных функций и разработки стандартов исполнения государственных функций и оказания государственных услуг, а также снижения издержек, связанных с избыточным государственным регулированием экономики. Укрепляется потенциал системы государственного управления в России посредством создания базовых организационных, нормативно- правовых и методических основ, позволяющих разрабатывать и применять 60 процедуры управления по результатам, внедрять механизм внесудебного (досудебного) обжалования действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц, проводить модернизацию системы информационного обеспечения органов исполнительной власти и многое другое в свете дальнейших институциональных преобразований в управленческой сфере. Тем не менее, не была достигнута необходимая четкость и прозрачность управленческих процессов в исполнительной власти, которые включали бы понятные всем критерии и правила принятия решений и при которых государственные и муниципальные услуги были бы доступными и необременительными для граждан и организаций как на федеральном и региональном, так и на муниципальном уровне. В тот период не были подготовлены и не реализованы эффективные механизмы контроля и надзора, противодействия коррупции. В 2005 г. была разработана Концепция административной реформы в Российской Федерации на 2006-2010 гг. Её целями являются: *повышение качества и доступности государственных услуг; *ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; *повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Для достижения этих целей было определено решение следующих задач: внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам; *разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти; *реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по 61 достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий; *создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг; *организация предоставления государственных услуг в электронной форме; *оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти; *повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти; *модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти; *формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления. Одной из важных задач административной реформы является повышение эффективности взаимодействий органов управления в процессах принятия решений. Сочетание принципов централизации и децентрализации повышает роль взаимодействий в процессах управления, поскольку часть полномочий передается из федерального в регионы. Иерархические отношения дополняются равноправными партнерскими взаимодействиями, многосторонним диалогом лиц, участвующих в процессах принятия решений, что позволяет учитывать интересы договаривающихся сторон. Поэтому в организации процессов управления должны эффективно взаимодействовать высшее и иные должностные лица, государственные и муниципальные служащие, а также предприниматели, общественные деятели 62 и те жители региона, которые заинтересованы в реализации своих гражданских прав и обязанностей. Впервые поставлена масштабная задача участия общественных организаций в управлении регионом. Выявление наиболее важных и острых проблем, волнующих население и требующих решения - основная задача общественных организаций. Выработанные ими точки зрения на актуальные проблемы не всегда могут совпадать с позицией органов исполнительной власти. Поэтому должны быть разработаны механизмы участия общественных организаций в управлении регионом, которые бы предусматривали выявление проблем, волнующих население региона, их всесторонний анализ, выработку рекомендаций властным структурам по решению выявленных проблем, а также информирование населения о результатах деятельности общественных организаций. Модернизация системы государственного управления должна осуществляться на функциональном и территориальном уровнях путем интеграции в рамках единой административной реформы, реформы государственной службы, реформы бюджетного процесса и работ, проводимых по направлениям федеральной целевой программы «Электронная Россия». Реформы, проводимые в каждом регионе, должны быть согласованы с реформами на федеральном и муниципальном уровнях. Реализация реформы в целом должна привести к созданию системы управления по результатам, использующей механизмы проектного управления, которые позволят осуществлять контроль не только на стадии принятия решений, но и на стадии их исполнения. Разработка и выполнение социально значимых проектов должны вестись на принципах публично-частного партнерства с участием органов государственной власти. Следует отметить, что административная реформа в России уже прошедшая несколько этапов, в течение которых осуществлялся поиск эффективных моделей управления, пригодных для конкретных российских условий с учетом особенностей отечественной управленческой культуры, 63 позволила внедрить новые модели организации и функционирования государственного аппарата на федеральном уровне. Оценивая процессы, протекающие в сфере государственного администрирования за последние три года, можно констатировать, что планы модернизации системы государственного управления в Российской Федерации находят все большую поддержку. Об этом свидетельствует то, что в довольно короткий срок была выработана новая структура федеральных органов исполнительной власти; проинвентаризированы их государственные функции и строго разделены по характеру и видам деятельности органов исполнительной власти; предприняты усилия для сокращения количества административных барьеров, упрощены многие административные процедуры, по существу, создана новая система управления. В то же время, развитие реформы государственного управления в стране невозможно без эффективной, слаженной работы федеральных и региональных органов исполнительной власти, деятельность которых должна быть «вмонтирована» в общую систему государственного управления. Поэтому административная реформа не ограничивается лишь федеральным уровнем и включает региональную компоненту 9 В октябре 2009 года утверждена « Концепциягородской целевой программы по административной реформе в городе Москве на 2010-2011 годы» Целями этого документа определены: * Совершенствование системы предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций, в том числе путем регламентации административных процессов и процедур. * Развитие и совершенствование деятельности городских организаций по принципу «одного окна», усиление контроля за соблюдением регламентов 9 Административная реформа в субъектах Российской Федерации. Научно-практическое пособие под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2008. 64 подготовки и выдачи запрашиваемых документов, а также установленных сроков. * Создание центров обслуживания населения и организаций по принципу «одного окна» на территории административных округов и районов города Москвы. * Модернизация системы информационного и программно-технического обеспечения органов исполнительной власти города Москвы, организация предоставления государственных услуг в электронной форме. * Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти. В основные задачи административного реформирования включено внедрение механизмов управления по результатам, разработка системы показателей результативности и эффективности деятельности государственных органов г. Москвы, а также обеспечение взаимодействия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований и территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти по городу Москве. Функции по организации и проведению мероприятий административной реформы в городе Москве возложены на Комитет государственных услуг города Москвы. В сфере административных преобразований на 2010 год для города Москвы стоит основная стратегическая задача реформировать московский принцип «одного окна» таким образом, чтобы, с одной стороны, внедрить в него все обязательные механизмы и требования к качеству работы с населением и бизнесом, которые предписаны федеральной властью к реализации на территории субъектов Российской Федерации, и в то же время не растерять всё то положительное, что на сегодняшний день достигнуто и успешно применяется в «одном окне». 65 Т.Я. Хабриева, рассматривая основные правовые аспекты административной реформы 10 отмечает, что законодательство об административной реформе окончательно не сформировано. На общегосударственном уровне намечены концептуальные подходы к проведению реформы, определена совокупность мероприятий по реализации административной реформы в РФ в 2006-2010 гг., спрогнозирован общий результат. В федеральном законодательстве нашли решение вопросы оптимизации и закрепления функций государственного управления в общей структуре федеральных органов исполнительной власти, а также в государственных организациях. На базе федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти ведется работа по оптимизации административных процедур и их закреплению в административных регламентах. В рамках общего замысла административной реформы, нашедшего отражение в актах федерального законодательства, требуется масштабное и ускоренное развитие законодательства субъектов Федерации, обеспечивающего проведение административной реформы на региональном уровне, направленного на коренное реформирование системы государственного управления и повышение результативности деятельности государственного аппарата. Важными направлениями совершенствования законодательства субъектов РФ могут стать: определение и правовое закрепление принципов и порядка взаимодействия органов исполнительной власти в субъектах Федерации между собой, а также с органами местного самоуправления; 10 См. Т.Я. Хабриева. Основные правовые аспекты административной реформы в субъектах Российской Федерации. Административная реформа в России: научно-практическое пособие / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2008. С. 3-14. 66 структурное и организационное перераспределение полномочий между органами исполнительной власти в соответствии с принципами административной реформы; правовое закрепление правил о порядке исполнения органами исполнительной власти и их должностными лицами государственных функций. Прочность властной вертикали, составляющей опору государства, центральной задачей которой стала защита прав и свобод граждан, обуславливается в числе прочего стабильностью правил взаимодействия и внутренней организации органов власти, твердым и ясным для общества порядком взаимоотношений граждан и властных структур. Новым средством кардинального изменения ситуации призвано стать регулирование деятельности органов власти посредством системы административных регламентов. Основу существующей системы составляют регламенты трех основных видов: административные регламенты органов государственной власти, административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг. Постановлением Правительства РФ от 27.11.2007 № 813 утверждена новая редакция Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, который теперь называется Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг). Вновь введенный Порядок содержит ряд принципиальных отличий: 1) установлена единая структура административного регламента исполнения государственной функции и административного регламента предоставления государственной услуги; 67 2) установлен единообразный порядок подготовки и утверждения проектов административных регламентов; 3) исключена необходимость описании порядка обжалования действий и решений органов власти; 4) установлен порядок разработки и утверждения данных регламентов в части федеральных полномочий, в установленном порядке переданных органам исполнительной власти субъектов Федерации. Важной особенностью административной регламентации в регионах стало их право самостоятельно регулировать эту область правовой деятельности. Для примера приведем Рекомендации о порядке подготовки, рассмотрения и утверждения административных регламентов органов исполнительной власти Орловской области. 1. Определение вида административного регламента. 1.1. Подготовка проекта административного регламента включает – ряд последовательгно связанных между собой процедур по его созданию, осуществляемых с использованием правил и приемов нормотворческой (юридической) техники. 1.2. Административный регламент должен соответствовать общим критериям законности правовых актов. К таким критериям относятся: 1.2.1. правомочность субъекта, принимающего акт. Право принимать административные регламенты принадлежит Коллегии Орловской области как высшему органу исполнительной власти; 1.2.2. соответствие содержание акта объему полномочий субъекта. Имеется в виду объем правотворческой компетенции Российской Федерации и её субъектов согласно ст. 71 и ст. 72 Конституции РФ, Уставу Орловской области. Не допускается необоснованное расширение объема правотворческой компетенции органов исполнительной власти Орловской области за счет компетенции федеральных органов исполнительной власти (их территориальных органов), а также предметов ведения Российской 68 Федерации. При этом следует иметь в виду, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в Орловской области могут быть приняты регламенты о действиях, совершаемых государственными органами исполнительной власти Орловской области и их лицами при исполнении государственных функций и представлении государственных услуг, закрепленных за государственными органами исполнительной власти субъекта РФ. По предметам исключительного ведения субъекта Федерации в Орловской области могут быть приняты административные регламенты исполнения государственных функций. В тех случаях, когда по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов исполнение государственной функции или оказание государственной услуги возложено на федеральный орган исполнительной власти и органы исполнительной власти Орловской области, в области могут быть приняты административные регламенты о совместном с федеральным органом исполнительной власти (его территориальным органом) исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги. Административный регламент устанавливает последовательность административных действий должностных лиц, исполняющих государственные функции или предоставляющих государственные услуги, и иные отношения, связанные с исполнением государственной функции органов исполнительной власти Орловской области и оказанием ими государственных услуг; порядок и формы контроля за исполнением государственных функций и предоставлением государственных услуг; порядок обжалования действий (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе выполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. На наш взгляд разработка рекомендаций, выполненных А.Ф. Ноздрачевым, А.В. Калмыковой, В.Ю. Лукьяновым о дополнении программ административной реформы в субъектах Российской 69 Федерации является серьезным шагом к стандартизации административных регламентов 11 Административные регламенты активно разрабатываются феде5ральными органами исполнительной власти, их внедрение стало приоритетом административной реформы. К 2008 г. Федеральными органами исполнительной власти уже разработано около 400 административных регламентов, принята антикоррупционная программа, появилась система «одного окна», в 16 субъектах РФ запущены 18 многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг 12 В 2010 году Административная реформа в РФ вступила в новый, динамичный этап своего развития. В июне 2010 года Минэкономразвития России объявил конкурс по поддержке федеральных органов исполнительной власти и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в проведении административной реформы в 2010 году. Ведомством подготовлен проект перечней государственных и муниципальных услуг (функций) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления Российской Федерации. На основе данных перечней предполагается завершить регламентацию государственных и муниципальных функций (услуг), а также обеспечить размещение соответствующих сведений в Сводном реестре государственных и муниципальных услуг (функций). Реестр планирует сократить сроки регистрации прав на земельные участки за счет перехода к электронным услугам. Все российские ведомства до конца 2010 года должны перейти на электронный документооборот. |