Техническое регулирование. И ликвидации последствий стихийных бедствий академия государственной противопожарной службы в. И. Козлачков
 Скачать 234.77 Kb.
|
|
ГЛАВА 2. ТЕХНИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 2.1 Цели, объекты и принципы технического регулирования Цели технического регулирования Техническое регулирование в области техносферной безопасности осуществляется Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», техническими регламентами, национальными стандартами, сводами правил и иными нормативными документами, содержащими требования безопасности. Требования Федерального закона «О техническом регулировании» толкуются и применяются в соответствии с Конституцией Российской Федерации, кодексами Российской Федерации, федеральными законами и международными правовыми актами, введенными в действие на территории Российской Федерации. Требования Федерального закона «О техническом регулировании» являются обязательными при разработке, применении и исполнении технических регламентов, национальных стандартов, сводов правил и иных нормативных документов, содержащих требования безопасности (ст.ст.15, 18, 34, 55 Конституции РФ; ст.ст. 1-3 ГК РФ; ст. 41 УК РФ;ст. 3.12 КоАП). Требования технических регламентов толкуются и применяются в соответствии с Конституцией Российской Федерации, кодексами Российской Федерации, Федеральным законом «О техническом регулировании» и международными правовыми актами, введенными в действие на территории Российской Федерации. Требования технических регламентов являются обязательными при разработке, применении и исполнении национальных стандартов, сводов правил и иных нормативных документов, содержащих требования безопасности (ст.ст.15, 18, 34, 55 Конституции РФ; ст.ст. 1-3 ГК РФ; ст. 41 УК РФ; ст. 3.12 КоАП; ст.4, ч.2 ФЗ «О техническом регулировании»). Требования национальных стандартов, сводов правил и иных нормативных документов, содержащих требования безопасности, толкуются и применяются в соответствии с Конституцией Российской Федерации, кодексами Российской Федерации, Федеральным законом «О техническом регулировании», техническими регламентами и международными правовыми актами, введенными в действие на территории Российской Федерации (ст.ст.15, 18, 34, 55 Конституции РФ; ст.ст. 1-3 ГК РФ; ст. 41 УК РФ; ст. 3.12 КоАП; ст.4, ч.2 ФЗ «О техническом регулировании»; ст. 6, ч.1 «Технического регламента о требованиях пожарной безопасности»; ст.6, ч. 1 «Технического регламента о безопасности зданий и сооружений»). Требования национальных стандартов, сводов правил и иных нормативных документов, содержащих требования безопасности, носят рекомендательный характер. Их неприменение не может оцениваться как несоблюдение требований технических регламентов (ст. 161, ч. 4 ФЗ «О техническом регулировании»). Применение требований национальных стандартов, сводов правил и иных нормативных документов, содержащих требования безопасности рекомендательного характера, в целях реализации обязательных требований технических регламентов должно быть обосновано расчетами, доказывающими, что при наличии риска причинения вреда определенной степени применяемые требования являются минимально необходимыми для обеспечения безопасности людей, чужого имущества и окружающей среды (ст. 7, ч.ч. 1 и 2 ФЗ «О техническом регулировании»). Прямое применение требований национальных стандартов, сводов правил и иных нормативных документов, содержащих требования безопасности рекомендательного характера, не допускается (ст. 169 УК РФ). Законодательство о техническом регулировании распространяет свое действие на: обеспечение безопасности излучений; биологическую безопасность; взрывобезопасность; механическую безопасность; пожарную безопасность; промышленную безопасность; термическую безопасность; химическую безопасность; электрическую безопасность; ядерную и радиационную безопасность; электромагнитную совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования; единства измерений; другие виды безопасности (ст. 7, ч. 1 ФЗ «О техническом регулировании»). Федеральный закон «О техническом регулировании» не устанавливает цели технического регулирования. В статье 6 этого закона сформулированы только цели принятия технических регламентов, которые не могут в полной мере служить правовыми ориентирами технического регулирования в целом. Содержание статьи 6 Федерального закона «О техническом регулировании» не отражает смысла нововведений в техническом регулировании, цели которого не сформулированы. Это дезориентирует разработчиков нормативных требований и затрудняет восприятие принципиально новых положений статьи 7 этого закона, ориентирующих субъектов отношений, возникающих в области техносферной безопасности, на реализацию конституционных прав и свобод граждан, в частности, права свободно распоряжаться своим имуществом – права на предпринимательский риск. Несмотря на то, что статья 6 не разделяет имущество на собственное, которым собственник имеет право рисковать, и чужое, безопасность которого должна быть обеспечена, ее следует толковать в соответствии со статьями 15, 18, 34 и 55 Конституции Российской Федерации и статьями 1-3 Гражданского кодекса Российской Федерации. В связи с этим целесообразно ввести рабочую формулировку целей технического регулирования: «Техническое регулирование в области техносферной безопасности осуществляется в целях: установления порядка разработки, применения и исполнения требований техносферной безопасности, соответствующих федеральному законодательству, регулирующему общественные отношения; защиты людей, чужого имущества и окружающей среды от чрезвычайных ситуаций техногенного характера; создания благоприятных условий для предпринимательской деятельности посредством оптимизации затрат на обеспечение безопасности собственного имущества; предотвращения действий, вводящих в заблуждение потребителей при оказании услуг (выполнении работ) в области техносферной безопасности». Такая формулировка позволяет понять место и роль законодательства о техническом регулировании в правовой системе государства, которое должно гармонизировать деятельность по обеспечению техносферной безопасности с конституционными основами государственного устройства. В противном случае дисгармоничная деятельность по обеспечению техносферной безопасности может стать серьезной угрозой для существования государства. Объекты технического регулирования Федеральный закон «О техническом регулировании» содержит разные определения объекта технического регулирования. В одном случае объект технического регулирования определяется как отношения в области установления, применения и исполнения обязательных требований технических регламентов (ст. 2, определение «техническое регулирование» ФЗ «О техническом регулировании»). В другом случае объект технического регулирования определяется как материальный объект – продукция, здания, сооружения и т.п. (ст. 2, определение «технический регламент» ФЗ «О техническом регулировании»). Второе определение объекта технического регулирования неприемлемо по следующим основаниям: общая теория права, являющаяся методологической основой правовых систем всех государств и основой международного права, объектом правового регулирования называет отношения, возникающие в случаях нарушения установленных законом прав граждан (см. учебники по общей теории права и теории государства и права); ответственность (административная, гражданская и уголовная) наступает только при наличии всех элементов состава правонарушения, первым из которых назван объект правонарушения – отношения, регулируемые нормами права (см. учебники по уголовному, гражданскому и административному праву); отсутствие ответственности за нарушение установленного нормативного требования делает это требование несостоятельным (ничтожным) в правовом отношении, поскольку структура правовой нормы «гипотеза – диспозиция – санкция» не содержит одного элемента – санкцию (см. учебники по общей теории права и теории государства и права); выражение «регулирование зданий, сооружений, продукции и т.п.», которое следует из второго определения объекта технического регулирования, некорректно и непонятно; поскольку в общепринятом понимании регулироваться могут отношения в области обеспечения безопасности, деятельность по обеспечению безопасности, движение транспортных средств, технологические процессы и т.п. – т.е. не материальные предметы, но процессы, происходящие во времени, пространстве с участием определенных субъектов (элементов, компонентов и т.п.). Если принять во внимание необходимость толкования положений Федерального закона «О техническом регулировании» в части, не противоречащей Конституции РФ и кодексам РФ, то единственно приемлемым является первое определение объекта технического регулирования - отношения в области установления, применения и исполнения обязательных требований технических регламентов. Это подтверждается положениями статьи 1 ФЗ «О техническом регулировании», устанавливающей сферу применения этого закона. В соответствии с этой статьей Федеральный закон «О техническом регулировании» регулирует отношения, возникающие при: разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации; разработке, принятии, применении и исполнении на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг; оценке соответствия. Различие в определениях объекта технического регулирования объясняется тем, что при разработке Федерального закона «О техническом регулировании» произошло наложение (пересечение, интерференция) определений объекта технического регулирования, предмета технического регулирования и продукции (результата) технического регулирования. В связи с этим: объектом технического регулирования являются отношения в области установления, применения и исполнения обязательных требований технических регламентов, а также требований рекомендательного характера; предметом технического регулирования является деятельность по обеспечению техносферной безопасности; продуктом (результатом) этой деятельности являются адресные (индивидуальные, адекватные угрозе) системы обеспечения техносферной безопасности, учитывающие степень риска причинения вреда людям, чужому имуществу и окружающей среде. Такое разделение определений позволяет понять смысл требований Федерального закона «О техническом регулировании», относящихся к объекту, предмету и результатам (конечному продукту) технического регулирования. Введение в оборот определения результата (конечного продукта) технического регулирования позволяет устранить непонимание порядка разработки, применения и исполнения обязательных требований технических регламентов; а также требований национальных стандартов, сводов правил и иных нормативных документов рекомендательного характера. Технические регламенты, национальные стандарты, своды правил и иные нормативные документы рекомендательного характера не могут служить препятствием осуществлению предпринимательской деятельности. При этом они должны учитывать степень риска причинения вреда и устанавливать минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность людей, чужого имущества и окружающей среды (ст. 7, ч.ч. 1 и 2, а также ст. 12 ФЗ «О техническом регулировании»). Обязательные требования технических регламентов и требования национальных стандартов, сводов правил и иных нормативных документов рекомендательного характера направлены на решение одной задачи – разработку адресных (индивидуальных) систем безопасности, отвечающих законным интересам заинтересованных лиц (ст. 12 «Принципы стандартизации» ФЗ «О техническом регулировании»). Принципы технического регулирования Принципы – основные положения (начала), определяющие содержание деятельности в области техногенной безопасности. Техническое регулирование осуществляется в соответствии с принципами: соответствия технического регулирования интересам национальной экономики (ч.12, ст. 7; ч. 10, ст. 9 ФЗ «О техническом регулировании»); применения единых правил установления требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг; соответствия технического регулирования уровню развития национальной экономики, развития материально-технической базы, а также уровню научно-технического развития; независимости органов по аккредитации, органов по сертификации от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей; единой системы и правил аккредитации; единства правил и методов исследований (испытаний) и измерений при проведении процедур обязательной оценки соответствия; единства применения требований технических регламентов независимо от видов или особенностей сделок; недопустимости ограничения конкуренции при осуществлении аккредитации и сертификации; недопустимости совмещения полномочий органа государственного контроля (надзора) и органа по сертификации; недопустимости совмещения одним органом полномочий на аккредитацию и сертификацию; недопустимости внебюджетного финансирования государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов; недопустимости одновременного возложения одних и тех же полномочий на два или более органа государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов (ст. 3 ФЗ «О техническом регулировании»). Принцип соответствия технического регулирования интересам национальной экономики состоит в том, что в области имущественных отношений должно быть обеспечено (реализовано) конституционное право свободно распоряжаться на свой риск собственным имуществом (предпринимательский риск). Это вовсе не означает того, что предприниматель ничего не будет делать в области защиты собственного имущества. Просто у предпринимателей появляется возможность выбрать приемлемое для них вложение средств в обеспечение безопасности собственного имущества. Реализация принципа «применения единых правил установления требований технических регламентов» затруднена отсутствием таких правил. Частично правила установления требований технических регламентов содержатся в статьях 7, 9 и 10 Федерального закона «О техническом регулировании». Однако единые требования к структуре технических регламентов, содержанию глав и статей до сих пор не разработаны. Этот пробел был заполнен «Рекомендациями по разработке технических регламентов» (2005г.), разработанными Национальным институтом системных исследований предпринимательства (НИСИПП) – автономной некоммерческой организацией, созданной в 2001 году в целях содействия формированию рыночной экономики и эффективному развитию предпринимательства путем анализа и выработки рекомендаций по развитию благоприятной среды предпринимательства и общей экономической ситуации в целом. Рекомендации содержат информацию, необходимую для разработки технических регламентов и существенно дополняющую сведения по этой проблеме, содержащиеся в Федеральном законе «О техническом регулировании». Вместе с тем, разработчики Рекомендаций допустили методологическую ошибку в определении объекта технического регулирования, назвав объектом технического регулирования материальные объекты – здания, сооружения, продукцию и т.п. Подмена объекта технического регулирования привела к другой методологической ошибке – неправильному определению места технических регламентов в системе законодательства. По мнению авторов «Рекомендаций по разработке технических регламентов» реформа технического регулирования состоит во введении новых правовых механизмов установления обязательных требований, но не в приведении старой нормативной базы в области обеспечения техногенной безопасности в соответствие современным конституционным основам регулирования общественных отношений. При этом разработчики Рекомендаций проявили неосведомленность о современных технических требованиях, обеспечивающих техногенную безопасность, выборочно употребив в Рекомендациях устаревшие и давно отмененные нормативные документы. Использование методологии и устаревших нормативных документов, основанных на принципах, не соответствующих принципам рыночной экономики – другой парадигме общественных отношений, препятствует развитию экономики. Такая разработка не соответствует целям создания организации-разработчика. Качество технических регламентов, в том числе технических регламентов, разработанных с учетом этих Рекомендаций, было признано неудовлетворительным на совещании по проблеме технического регулирования, проведенном Президентом Российской Федерации в г. Липецке летом 2009 г. Реализация принципа соответствия технического регулирования уровню развития национальной экономики, развития материально-технической базы, а также уровню научно-технического развития, требует соответствующей работы, связанной со сбором, обработкой, редукцией и конструированием в виде требований технических регламентов новой научно-технической информации. Отсутствие такой работы делает нереальным выполнение этого принципа. Например, Законом Российской Федерации от 10 июня 1993 г. № 5154 – I «О стандартизации» была установлена система стандартов и их иерархия, в соответствии с которой нижестоящие стандарты не должны противоречить вышестоящим стандартам (ст. 8 Закона РФ «О стандартизации»). С учетом этого, строительные нормы и правила (СНиПы) и другие нормативные документы, содержащие требования пожарной безопасности, должны быть приведены в соответствие требованиям ГОСТ 12.1.004-91* «Пожарная безопасность. Общие требования», содержащему расчетные методы оценки пожарных рисков, еще в 1994 году. Применение расчетных методов оценки пожарных рисков позволяет определить область эффективного применения требований пожарной безопасности и оптимизировать затраты на обеспечение пожарной безопасности, что в большинстве случаев дает значительную экономию и сокращение сроков проектирования и строительства объектов. Применение старых норм без оценки пожарных рисков причиняет вред в форме упущенной выгоды, который зачастую значительно превышает вред, который мог бы быть причинен пожаром объектам, вообще не имеющим противопожарной защиты. Однако работа по приведению СНиПов и других нормативных документов в соответствие требованиям ГОСТ 12.1.004-91* не была выполнена. Это затруднило реализацию статьи 46 «Переходные положения» Федерального закона «О техническом регулировании», установившей новый порядок применения существующих нормативных требований на переходный период (до введения технических регламентов). В свою очередь, принципиальное несоответствие требований ГОСТ 12.1.004-91* и требований других нормативных документов в области пожарной безопасности, негативно сказалось на качестве «Технического регламента о требованиях пожарной безопасности», «Технического регламента о безопасности зданий и сооружений», сводов правил и других нормативных документов, содержащих требования пожарной безопасности. Принцип недопустимости внебюджетного финансирования государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов нарушается при проведении государственной экспертизы проектной документации, которая является платной. В настоящее время рассматривается вопрос о передаче экспертных функций негосударственной экспертизе. Принцип недопустимости одновременного возложения одних и тех же полномочий на два или более органа государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов зачастую нарушается должностными лицами надзорных органов, пытающихся контролировать исполнение требований пожарной безопасности в неподконтрольной области – за пределами полномочий, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Такая же ошибка зачастую совершается следственными и судебными органами, предъявляющими обвинения в халатности должностным лицам органов государственного пожарного надзора, не имеющим полномочий по осуществлению надзора в неподконтрольных областях. Причиной такой ошибки является мнение о том, что надзор за соблюдением требований пожарной безопасности осуществляется только органами государственного пожарного надзора МЧС России. 2.2 Разработка и исполнение технических регламентов Разработка технических регламентов Разработка технических регламентов обусловлена требованиями к их содержанию. Эти требования изложены в статье 7 Федерального закона «О техническом регулировании». В соответствии с положениями частей 1 и 2 статьи 7 этого закона технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда должны устанавливать минимально необходимые требования, обеспечивающие техногенную безопасность и не препятствующие осуществлению предпринимательской деятельности, в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения целей технических регламентов. В этих положениях есть формулировки, вызывающие неустранимые сомнения, а именно: словосочетание «степень риска причинения вреда» не соответствует определению риска, приведенного в статье 2 этого закона; словосочетание «в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения целей технических регламентов» является декларативным, поскольку цели технических регламентов, сформулированные в статье 6, не содержат никаких ограничений по применению требований технических регламентов в отношении имущества, которым его собственник имеет право рисковать. Словосочетание «в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения целей технических регламентов», употребляемое в части 2 статьи 7, не будет декларативным, если слово «имущество», употребляемое в части 1 статьи 6 Федерального закона «О техническом регулировании», будет толковаться в соответствии с Конституцией РФ (ст.ст. 15 и 55) и Гражданским кодексом РФ (ст.ст. 1-3). При этом целесообразно уточнить формулировку части 1 статьи 6, с целью приведения ее в соответствие Конституции РФ и Гражданскому кодексу РФ. В части 1 статьи 7 Федерального закона «О техническом регулировании» употребляется словосочетание «степень риска причинения вреда». Вместе с тем, статья 2 этого закона содержит следующее определение: «риск – вероятность причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни и здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда (курсив наш)». Таким образом, базовым элементом риска является возможность причинения вреда. Федеральное законодательство определяет охраняемые законом объекты, которым может быть причинен вред. К этим объектам относятся: основы конституционного строя; нравственность; жизнь и здоровье людей; права и законные интересы других лиц; окружающая среда; оборона страны; безопасность государства (см. часть 3, статьи 55 Конституции РФ; часть 1, статьи 1 ГК РФ; УК РФ; КоАП РФ). Природа вреда, который может быть причинен охраняемым законом объектам, может быть разной. Например, вред жизни и здоровью людей может быть причинен в результате: болезней (накапливаемый вред); войн и конфликтов; вредных привычек – употребления алкоголя и наркотиков, курения, токсикомании; дорожно-транспортных происшествий; преступных посягательств; травматизма и несчастных случаев; самоубийств и членовредительства; природных явлений (наводнений, землетрясений, схода снежных лавин и селевых потоков, природных пожаров, ураганов и т.п.); техногенных явлений (пожаров, взрывов, аварий и т.п.); комплекса явлений. В связи с этим необходимо определить приоритеты (решающие направления), с целью оптимизации расходов на повышение уровня общественной безопасности. В противном случае концентрация средств на одном (менее важном среди других) направлении и недостаток средств на другом - более важном направлении, могут оказаться губительными для государства (социума) в целом. Например, неоправданно высокая концентрация средств на обеспечение безопасности имущества, которым собственник имеет право рисковать, сдерживает развитие национальной экономики, причиняя ей значительный вред в форме упущенной выгоды. Законодатель разделяет вероятность причинения вреда и тяжесть причинения вреда, что принципиально важно, поскольку от тяжести причиненного вреда зависит характер ответственности. В некоторых случаях целесообразно возместить причиненный вред, не выполняя при этом требований технических регламентов. Вместе с тем расчет вероятности причинения вреда вступает в противоречие с требованиями части 4 статьи 14 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, содержащей положение о том, что «обвинительный приговор не может быть основан на предположениях». В таком случае необходимо отделять ситуации, в которых возможно применение детерминированных расчетных методов определения вреда, от ситуаций для которых детерминированные расчетные методы определения вреда еще не разработаны. Для таких ситуаций требования технических регламентов не разрабатываются. Это подтверждается положениями части 7 статьи 7 Федерального закона «О техническом регулировании» - «Технический регламент не может содержать требования к продукции, причиняющей вред жизни или здоровью граждан, накапливаемый при длительном использовании этой продукции и зависящий от других факторов, не позволяющих определить степень допустимого риска. В этих случаях технический регламент может содержать требование, касающееся информирования приобретателя о возможном вреде и о факторах, от которых он зависит». Таким образом, единственно корректным в правовом отношении будет применение детерминированных расчетных методов оценки рисков, а также толкование риска как возможности причинения вреда людям, чужому имуществу и окружающей среде чрезвычайной ситуацией техногенного или биологического характера, которая должна быть спрогнозирована посредством расчетных детерминированных методов. Это обстоятельство учтено в «Техническом регламенте о безопасности зданий и сооружений», который не содержит определения риска, но содержит перечень возможных опасных ситуаций, с учетом которых строятся системы безопасности зданий и сооружений (см. ст. 2 «Технического регламента о безопасности зданий и сооружений»). Системный анализ федерального законодательства позволяет идентифицировать следующие виды рисков, которые должны учитываться в техническом регулировании: риск возникновения опасной ситуации (ст. 11 ФЗ «О техническом регулировании», ч. 6, ст. 15 «Технического регламента о безопасности зданий и сооружений»); риск причинения вреда (ч.1, ст. 7 ФЗ «О техническом регулировании»); допустимый риск (ч.7, ст. 7 ФЗ «О техническом регулировании»); риск накопления вреда (ч.7, ст. 7 ФЗ «О техническом регулировании»); нормативный риск (ст. 18 Конституции РФ, ст. 3 ГК РФ, ч. 2, ст. 4 ФЗ «О техническом регулировании»); риск невыполнения (неприменения) установленных нормативных требований (ч.2, ст. 23 ФЗ «О техническом регулировании»); квалификационный риск (ст.ст. 18 и 53 Конституции РФ; ст. 293 УК РФ; ст.ст. 222, 1064, 1065 ГК РФ; ст. 3.11 КоАП РФ; ч.2, ст. 4 ФЗ «О техническом регулировании»); информационный риск (ст. 28 УК РФ); предпринимательский риск (ст.2 ГК РФ); риск ответственности за нарушение либо невыполнение установленных нормативных требований (ст.ст. 28, 39, 41, 219 УК РФ; ст.ст. 222, 1064, 1065 ГК РФ; ст.ст. 3.1-3.12 КоАП РФ; ч. 1, ст. 935 ГК РФ); совокупный (сбалансированный) риск, основанный на взаимозависимости требующих учета рисков, образующих единый комплекс. В федеральных законах и нормативных документах представлены разные определения риска. Например, статья 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» определяет экологический риск, как «вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для природной среды и вызванного негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера». Это определение методологически некорректно, поскольку в нем содержатся два разных определения риска: риска и причин (условий) возникновения опасной ситуации; риска причинения вреда (неблагоприятных последствий) без учета обстоятельств, обусловливающих тяжесть причиняемого вреда. Такое разделение определения риска необходимо для эффективного управления рисками, которые имеют разную природу: в первом случае – риск возникновения опасной ситуации может быть снижен посредством устранения причин ее возникновения; во втором случае – риск причинения вреда может быть снижен посредством снижения уровня опасности ситуации либо посредством выполнения мер по защите от опасных воздействий произошедшего природного или техногенного явления. Таким образом, правильное определение того или иного вида риска, позволяет разрабатывать эффективные меры по его снижению. В противном случае системы безопасности могут оказаться неадекватны возникающим угрозам. Такое явление наблюдается при оценке пожарных рисков, когда вероятность (возможность) возникновения пожара искусственно понижается посредством разработки систем противопожарной защиты, создавая иллюзию исключения возможности возникновения пожара на объекте. В связи с этим целесообразно скорректировать определение риска возникновения опасной ситуации и сформулировать его следующим образом: «Риск возникновения опасной ситуации – это вероятность (возможность) наступления события, вызванного стечением определенных обстоятельств, которое может причинить вред людям, имуществу и окружающей среде». Основой определения такой вероятности являются статистические данные об интересующих разработчиков систем пожарной безопасности событиях, произошедших в определенный отрезок времени. Эффективно управлять таким риском возможно тогда, когда имеются достоверные данные обо всех фактах таких событий и причинах их наступления, поскольку управление таким риском должно быть адресным – т.е. направлено на устранение причин, вызывающих такие события. Точность определения вероятности наступления того или иного представляющего интерес события затруднена тем, что за основу расчетов берутся обстоятельства (причины), имевшие место в прошлом, но которые могут не повториться в будущем. При этом не учитываются обстоятельства, которые не проявили себя в прошлом, но которые могут проявиться в будущем – т.е. не учитывается изменение (динамика) проблемной ситуации. Поэтому достоверность вероятностных методов оценки риска возникновения ситуаций, которые могут причинить вред, в некоторых случаях сомнительна. В таких случаях должна допускаться возможность наступления таких ситуаций и оцениваться риск причинения вреда. Статья 2 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» определяет риск, как «вероятность причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда». В этом определении нет указаний на обстоятельства, способствующие причинению вреда, и влияющие на его степень (тяжесть), что дезориентирует деятельность по управлению риском причинения вреда, целью которой является предотвращение вреда либо снижение его тяжести до пределов, установленных законом. Таким образом, в качестве рабочей может быть принята только следующая формулировка риска причинения вреда: «Риск причинения вреда – это вероятность (возможность) причинения опасным событием вреда людям, имуществу и окружающей среде, при стечении определенных обстоятельств». Степень тяжести вреда определяется по критериям, устанавливаемым соответствующими нормативными документами. Примером могут служить «Медицинские критерии определения степени тяжести вреда, причиненного здоровью человека», утвержденные приказом Минздравсоцразвития России от 24 апреля 2008 г. № 194н. Законодательство устанавливает ответственность за причиненный вред определенного размера. Например, статья 219 УК РФ «Нарушение требований пожарной безопасности» устанавливает уголовную ответственность только в случаях гибели людей либо в случаях причинения тяжкого вреда их здоровью, наступивших вследствие нарушений требований пожарной безопасности. В случаях причинения вреда людям средней и легкой степени тяжести наступает административная и гражданская ответственность. Уголовная ответственность исключается также в случаях причинения вреда в состоянии крайней необходимости (статья 39 УК РФ) - т.е. в случаях, когда причинение вреда предотвращает больший вред. Уголовная ответственность исключается также при обоснованных рисках (статья 41 УК РФ) – т.е. в случаях, когда вред причиняется для достижения общественно полезной цели (за исключением случаев, когда риск заведомо был сопряжен с угрозой жизни многих людей, с угрозой экологической катастрофы или общественного бедствия). Риск признается обоснованным, если общественно полезная цель не может быть достигнута не связанными с риском действиями и лицо, допустившее риск, предприняло достаточные меры для предотвращения вреда охраняемым уголовным законом интересам (часть 2 статьи 41 УК РФ). Федеральный закон «Об охране окружающей среды» устанавливает нормативы допустимых выбросов. Вредом, причиненным окружающей среде, признается «негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов» (ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды»). Статья 2 Гражданского кодекса Российской Федерации допускает предпринимательские риски, в случаях, связанных с обеспечением безопасности собственного имущества – т.е. снижать затраты на обеспечение его безопасности. Снижение затрат на обеспечение безопасности собственного имущества позволяет избежать причинения вреда в форме упущенной выгоды – т.е. получить дополнительную прибыль за счет дополнительных инвестиций в реальный сектор экономики. При выработке решения об экономии средств, выделяемых на обеспечение безопасности собственного имущества, сопоставляются техногенные риски и финансовые риски. Поскольку основной целью технического регулирования является соответствие технических регламентов интересам национальной экономики, в ряде случаев снижение затрат на обеспечение безопасности собственного имущества является экономически оправданным. «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», устанавливая в статьях 79 и 93 нормативные значения пожарных рисков, исключает тем самым абсолютную безопасность и допускает риск воздействия на людей опасных факторов пожара. В связи с этим, часть 1 статьи 53 и часть 3 статьи 81 «Технического регламента о требованиях пожарной безопасности» устанавливают требования о необходимости эвакуации людей до наступления предельно допустимых значений опасных факторов пожара в случае его возникновения. ГОСТ Р 12.3.047-98 «Пожарная безопасность технологических процессов» в таблицах 2, 3 и 4 устанавливает: предельно допустимое избыточной давление при сгорании газо-, паро-, или пылевоздушных смесей в помещениях или в открытом пространстве; предельно допустимую интенсивность теплового излучения пожаров при разливе ЛВЖ и ГЖ; предельно допустимую дозу теплового излучения при воздействии «огненного шара». Свод правил СП 7.13130.2009 «Отопление, вентиляция и кондиционирование. Противопожарные требования» в пунктах 5.45, 6.3 и 6.4 устанавливает предельно допустимые концентрации (НКПР) горючих газов, паров, аэрозолей и пыли в различных помещениях и инженерном оборудовании. В дополнение к этому, сам факт эшелонирования мер пожарной безопасности (наличие систем предотвращения пожара и систем противопожарной защиты в системах обеспечения пожарной безопасности объектов) подтверждает допущение того, что пожар может возникнуть, независимо от выполнения всех требований по его предотвращению. В связи с этим, определение допустимого риска может быть сформулировано следующим образом: «Допустимый риск – это вероятность (возможность) возникновения опасной ситуации, с причинением вреда в пределах, установленных законом». В таких случаях ориентирами деятельности, связанной с управлением рисками, являются пределы допустимого вреда. Риск накопления вреда (недостатка сведений о причиняемом жизни и здоровью людей вреде, накапливаемом при длительном использовании продукции) (ч.7, ст. 7 ФЗ «О техническом регулировании») также требует учета, поскольку деятельность, осуществляемая в рамках допустимых рисков, подвергает опасности людей, имущество и окружающую среду. Например, длительное (в течение нескольких дней, месяцев, лет) вдыхание пыли или токсичных паров с предельно допустимыми концентрациями может привести к тяжелому профессиональному заболеванию со смертельным исходом. Особую категорию людей, подверженных кратковременным опасным воздействиям природных и техногенных явлений, составляют представители профессий, связанных с ликвидацией чрезвычайных ситуаций (пожаров, аварий и т.п.). Если обычные люди должны эвакуироваться из зданий и сооружений в безопасную зону до наступления предельно допустимых значений опасных факторов пожара, то пожарные должны входить в эти помещения, здания (сооружения), производить разведку, спасание людей и тушение пожара. Работа в экстремальных условиях может стать причиной психологических, психофизиологических и физиологических заболеваний. В связи с этим, в целях снижения риска накопления вреда, необходимо минимизировать воздействие экстремальных факторов на людей, работающих в экстремальных условиях. Примером такой минимизации является разработка планов тушения пожаров, установленная статьей 21 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»; а также разработка перечня мероприятий по обеспечению безопасности подразделений пожарной охраны при ликвидации пожара, который является составной частью раздела 9 «Мероприятия по обеспечению пожарной безопасности» проектной документации, установленного «Положением о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. № 87. В конечном итоге определение риска накопления вреда можно сформулировать следующим образом: «Риск накопления вреда – это вероятность (возможность) причинения вреда, представляющего угрозу людям, имуществу и окружающей среде, в результате накопления допустимого вреда, причиняемого в течение длительного времени». Федеральное законодательство предусматривает возможность неправильного установления, применения и установления нормативных требований. В связи с этим в Конституцию Российской Федерации включена статья 18, которая содержит положения о том, что: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Статья 3 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает требования о соответствии Гражданскому кодексу норм гражданского права, регулирующих имущественные отношения, содержащихся в других законах, указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти. Статья 4 Федерального закона «О техническом регулировании» требует соблюдения этого закона при разработке, применении и исполнении технических регламентов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Эти меры снижают уровень нормативного риска, определение которого можно сформулировать следующим образом: «Нормативный риск – это возможность (вероятность) неправильного установления, применения и исполнения нормативных требований, вследствие которого может быть причинен вред людям, чужому имуществу, окружающей среде и государству». Законодательство о техническом регулировании содержит положения, связанные с невыполнением двух видов установленных нормативных требований: невыполнение обязательных требований технических регламентов (ч. 2, ст. 23 ФЗ «О техническом регулировании»); невыполнение требований, установленных нормативными документами рекомендательного характера (ч.4, ст. 161 ФЗ «О техническом регулировании»). Причинами (основаниями) невыполнения (неприменения) обязательных требований технических регламентов являются: техническая невозможность выполнения обязательных требований технических регламентов (ст. 28 УК РФ «Невиновное причинение вреда»); невыполнение требований технических регламентов в состоянии крайней необходимости (ст. 39 УК РФ); обоснованные риски (ст. 41 УК РФ); рассогласование действий исполнителей, в случаях, когда область их ответственности точно не определена законом (правовой вакуум) (ч. 2, ст. 54 Конституции РФ); неэффективность мер безопасности (ч. 2, ст. 81 «Технического регламента о требованиях пожарной безопасности»); отказы технологического оборудования и инженерных сетей (ч.1, ст. 96 «Технического регламента о требованиях пожарной безопасности»); нормативные коллизии, порождающие неустранимые сомнения в необходимости выполнения требований технических регламентов (ч. 3, ст. 49 Конституции РФ); строительство объектов (создание продукции) в период действия старых норм (ч. 1. ст. 54 Конституции РФ); несоответствие требований технических регламентов уровню развития национальной экономики и материально технической базы (недостаток бюджетных средств) (ст. 3 ФЗ «О техническом регулировании»); необходимость выполнения нормативных требований других систем безопасности, нарушающих требования технических регламентов; повышение уровня других рисков, в результате которых может быть причинить больший вред, чем вред от нарушения требований технических регламентов; краткосрочность предпринимательской деятельности (ст.ст. 28 и 41 УК РФ); правовой нигилизм; расчет на благополучное стечение обстоятельств, исключающих возможность возникновения опасной ситуации; незнание установленных нормативных требований безопасности. Причинами невыполнения (неприменения) нормативных требований, установленных нормативными документами рекомендательного характера, являются: статус добровольного применения нормативных требований рекомендательного характера (ч. 1, ст. 1 ФЗ «О техническом регулировании»); возможность выбора нормативных требований для их применения (ч.4, ст. 161 ФЗ «О техническом регулировании»); нарушение целей и принципов стандартизации при разработке нормативных требований рекомендательного характера (ст.ст. 11 и 12 ФЗ «О техническом регулировании»); нормативные коллизии, порождающие неустранимые сомнения в эффективности применения нормативных требований рекомендательного характера; незнание нормативных требований. В связи с этим определение риска невыполнения установленных нормативных требований может быть сформулировано следующим образом: «Риск невыполнения (неприменения) установленных нормативных требований – это вероятность (возможность) причинения вреда вследствие невыполнения (неприменения) установленных нормативных требований» |