Марченко М.Н. Курс сравнительного правоведения. М. Н. Марченко
![]()
|
В качестве одного из многочисленных примеров использования законотворческого опыта одних стран, государств и государственных образований другими можно сослаться на опыт проведения референдума в разных странах. Референдум, как известно, является не только широко признанной формой выражения общественного мнения, «высшим непосредственным выражением власти народа»3, но и одной из важнейших форм, способов принятия принципиально важных нормативно-правовых актов и политических решений. Согласно научным источникам, впервые он был проведен в 1439 г. в Швейцарии, а затем, отчасти благодаря сравнительным государственно-правовым изысканиям, распространился и на другие страны4. Референдумы неоднократно проводились во Франции, Италии, Дании, Норвегии, Ирландии, Бразилии, Уругвае и ряде 1 ![]() 2 Ibid. P. 71. 3 Конституция Российской Федерации. М., 1993. Ст. 3, п. 3. 4 См.: Коток В.Ф. Референдум в системе социалистический демократии. М., 1964. С. 20-22. 202 Тема III д ![]() Периодическое проведение референдумов на основе взаимного использования опыта практиковалось в западных странах не только в предшествовавшие Первой мировой войне годы, но и во все последующие. На основе сложившейся практики в конце XIX — начале XX в. и под ее влиянием в конституциях некоторых капиталистических стран появились статьи, предусматривавшие возможность обращения к референдуму при решении не только сугубо внутренних, но и отдельных внешнеполитических и правовых вопросов. Так, в Конституции Швейцарии (п. 3 ст. 789) еще в 1912 г. было зафиксировано положение, в соответствии с которым требовалось проведение общенационального референдума для утверждения международных договоров на неопределенный срок свыше 15 лет. Начиная с 1898 г. институт референдума нашел свое законодательное закрепление и в конституционных актах ряда штатов США. Отдельные штаты стали законодательно позволять населению принимать непосредственное участие в процессе правотворчества путем использования таких форм, как «инициатива и референдум»2. Следует заметить, что время законодательного закрепления и начала использования референдума в политической и правотворческой практике США иногда оспаривается самими же американскими социологами и юристами. По словам Л. Липситса, истоки референдума в стране восходят к американской революции, 1 ![]() 2 Magruder's American Government. Boston, 1980. P. 631. Роль сравнительного правоведения в жизни общества и государства 203 к ![]() Однако не в конкретных датах или периодах заключается суть вопроса. Важно другое, а именно то, что институт референдума законодательно закреплялся уже на ранних стадиях развития капитализма, и делалось это не в последнюю очередь благодаря влиянию сравнительного правоведения. Нельзя не согласиться с утверждением отечественных ученых-юристов, что в начале нынешнего века референдум практиковался лишь в Швейцарии на всех уровнях, а также в США (на уровне штатов и местном уровне) и в Австралии. После Первой мировой войны институт референдума под внешним воздействием вошел в конституции целого ряда европейских государств. При этом помимо своего традиционного назначения, заключающегося в утверждении или отклонении предложенных правовых и политических актов, он получил «новую функцию — роль арбитра в конфликте между конституционными органами государства». Впервые это назначение референдума закрепила Веймарская конституция3. В последующий период, и особенно после Второй мировой войны, практика использования института референдума в политической жизни и правотворческой деятельности западных стран дала толчок сравнительно-правовому процессу его дальнейшего развития и совершенствования практически во всех западных странах. В настоящее время трудно назвать страну, где референдум в той или иной степени не применялся бы или, по крайней мере, не рассматривался. Причем заметно возросла интенсивность использования данного института, особенно в 60-80-е гг. Например, в США, где законодательством предусматривается проведение референдумов на уровне почти каждого штата (кроме Делавера) и на местном уровне, количество обращений к данному институту ежегодно насчитывает от 12 до 15 тыс. В странах Западной Европы (исключая Швейцарию) число референдумов, проведенных только на национальном 1 ![]() 2 Gordon G., Magleby D. Pre-Election Judicial Review of initiatives and Referendum// Notre Dame Law Review. 1989. N 3. P. 303. 3 Современное буржуазное государственное право. Критические очерки. Основные институты. Т. 2. / Под ред. В.А. Туманов. М, 1987. С. 203. 204 Тема III у ![]() Каждый референдум представляет собой уникальное в своем роде явление, и каждый по-своему вызывает общественный интерес. В послевоенной Франции, например, значительной резонанс получили референдумы, затрагивающие вопросы принятия конституции страны (1958), прекращения войны в Алжире (1961), изменения положения конституции относительно порядка избрания президента республики (1962), реформы сената и учреждения регионов (1969), расширения Европейского экономического сообщества за счет принятия в него Великобритании, Дании, Ирландии и Норвегии (1972) и др. В Англии мировое общественное внимание привлекли референдумы, касающиеся вступления, а затем пребывания (в 1975 г.) этой страны в Европейском экономическом сообществе, а также проводившийся в 1979 г. в Шотландии и Уэльсе референдум, на котором рассматривался вопрос о расширении местной автономии. В Испании в последние годы огромный общественный резонанс получил проводимый в 1986 г. общенациональный референдум об участии этой страны в структуре НАТО; в Швейцарии — референдум 1985 г. о вступлении этого нейтрального государства в ООН и др.2 Особый интерес мировой общественности в 80—90-е гг. вызывали референдумы, проводившиеся в Канаде. Они касались политического и правового статуса провинции Квебек. Вопрос, по существу, затрагивал будущее всей федерации, поскольку на повестку дня правительством провинции в очередной раз была поставлена проблема предоставления субъектам канадской федерации реального, а не только формального права на самоопределение вплоть до отделения. Другими примерами использования опыта проведения референдумов в зарубежных странах могут служить всенародные голосования, проводившиеся в 1945 г. в Монголии (в виде плебисцита) 1 ![]() 2 Подробнее об этом см.: Современное буржуазное государственное право. С. 203-211. Роль сравнительного правоведения в жизни общества и государства 205 п ![]() В Советском Союзе и его составной части — России референдум так же, как и само сравнительное правоведение и госу-дарствоведение в их «классическом» виде, вплоть до конца 80-х — начала 90-х гг. официально не признавался, хотя проекты законов о «всенародном голосовании» — референдуме — разрабатывались еще в 70—80-е гг. Первый закон о референдуме СССР был принят 27 декабря 1990 г., а в России — 16 октября 1990 г. Ныне в Российской Федерации действует Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации», принятый 3 октября 1995 г. Среди проведенных с этого времени референдумов наиболее значимыми были референдум о сохранении СССР как единого государства (март 1991 г.), на котором в пользу СССР как единого союзного государства высказалось подавляющее число избирателей, и референдум о принятии Конституции РФ (декабрь 1993 г.). Широкое использование материала, полученного в процессе сравнительно-правовых исследований, а также опыта проведения референдумов в разных странах позволило отечественным и зарубежным компаративистам решить ряд теоретически и практически значимых проблем, касающихся данной формы непосредственной демократии и законотворческого института. В чем это проявляется? Во-первых, с помощью сравнительно-правового материала и сравнительного метода были созданы возможности для выработки единого понятия и общего представления о референдуме. Известно, что в мировой политической и государственно-правовой теории и практике референдум трактуется не всегда одинаково. Нередко, например, он отождествляется со всенародным опросом и плебисцитом и понимается как «утверждение того или иного государственного решения путем 206 Тема III н ![]() Во многих монографиях и словарях, напротив, подчеркивается различие между референдумом и плебисцитом, с одной стороны, и всеобщими выборами — с другой. Референдум при этом рассматривается как «обращение к избирательному корпусу с целью принятия окончательного решения по конституционным, законодательным или иным внутриполитическим и внешнеполитическим вопросам», а плебисцит (лат. plebiscitum, от plebs «народ» и scitum «решение, постановление») — как опрос населения с целью установления судьбы определенной территории, как метод решения территориальных споров в международной практике, когда населению предоставляется возможность путем прямого голосования определять, к какому государству или государствам должна принадлежать территория, на которой оно проживает2. Что же касается различий между референдумом и всеобщими выборами, то они чаще всего сводятся: а) к тому, что в процессе выборов избираются выборщики или кандидаты, а в ходе референдума избиратель отвечает «да» или «нет» на поставленный вопрос; и б) если выборы непосредственно связаны с представительной демократией, то референдум выступает как институт прямой и непосредственной демократии. Сравнивая между собой референдум, плебисцит и всеобщие выборы, эти сходные, но не идентичные явления и понятия, и используя при этом опыт применения их в разных странах, исследователи данной материи тем" самым создают все необходимые предпосылки для выработки общего понятия и представления о референдуме. Во-вторых, с помощью сравнительно-правового анализа практики проведения референдумов в разных странах были установлены основные виды и разновидности данных институтов. Например, в зависимости от характера принимаемых в ходе проведения референдумов решений их подразделяют на законодательные и консультативные. Законодательный референдум отличается тем, что в ходе его проведения решается вопрос о принятии, отмене или изменении конституционного или обычного, но принципиально важного нормативно-правового акта. Речь может идти о самой 1 Коток В.Ф. Указ. соч. С. 5. 2 Юридический энциклопедический словарь. С. 252, 320; Dictionary of Sociology and Related Sciences. Fotowa, 1968. P. 222. Роль сравнительного правоведения в жизни общества и государства 207 к ![]() Основной особенностью консультативного референдума, о чем свидетельствует уже его название, является то, что он проводится лишь с целью выявления общественного мнения по тому или иному аспекту внутренней или внешней политики государства, с целью определения отношения общества к различным структурным или функциональным изменениям в государственном или общественном механизме, к наиболее важным вопросам государственно-правовой и общественной жизни. В качестве примеров законодательного закрепления и проведения консультативных референдумов можно сослаться на Конституцию Испании (ст. 92.1), предусматривающую ситуацию, когда политические и иные решения, имеющие особую важность, могут быть вынесены на всенародный консультативный референдум1. В специальном Законе от 18 января 1980 г. «О регулировании различных видов референдума» (ч. II ст. 6) в связи с этим разъясняется, что консультативный референдум проводится «с предварительного разрешения Конгресса депутатов, принятого абсолютным большинством, по ходатайству Председателя Правительства» и что «указанное ходатайство должно содержать сформулированный в точных выражениях выносимый на консультацию вопрос». Указываются также принципы и условия проведения референдумов. Статья V, п. 1, данного закона гласит, что референдум проводится «на основе всеобщего, свободного, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании на территории, объявленной для опроса»2. Примером нормативного закрепления законодательного референдума может служить ст. 138 конституции Италии, в которой говорится, что законы, изменяющие конституцию и другие конституционные законы, «принимаются каждой из Палат после двух последовательных обсуждений с промежутком не менее трех месяцев и одобряются абсолютным большинством членов каждой Палаты при втором голосовании. Эти законы вносятся на народный референдум, если в течение трех месяцев после их опубликования этого потребует пятая часть членов одной Палаты, или пятьсот тысяч избирателей, или пять Областных 1 ![]() 2 Там же. С. 102. 208 Тема III с ![]() Для выяснения специфических особенностей референдумов важно не замыкаться на одном из каких-либо его видов, а учитывать все их многообразие. В приведенных примерах с подразделением референдумов на конституционные, законодательные и консультативные за основу классификации берутся только их предмет и содержание. Однако вместе с данным подходом возможна и иная классификация2. В частности, в соответствии с государственно-правовой теорией и политической практикой по способу проведения референдумы подразделяются на обязательные (императивные), без которых не могут быть решены вопросы, предусмотренные в конституции или в специальном законе, и факультативные, которые проводятся лишь по усмотрению законодательного или любого иного компетентного органа. Наконец, по сфере применения референдумы классифицируются на общенациональные, проводимые в масштабе всей страны или нации, и местные, осуществляемые в пределах одного или нескольких регионов или же отдельных административно-территориальных единиц (краев, областей, провинций и т.п.). В-третьих, с помощью сравнительно-правового материала, накопленного в разных странах, появляется возможность более четко определить место и роль референдума как формы демократии и правотворческого института в политической системе общества, более обстоятельно исследовать его сильные и слабые стороны. Референдум как форма выражения общественного мнения и как способ принятия принципиально важных нормативно-правовых актов и политических решений, несомненно, является достоянием не только одной нации или народа, а всего прогрессивного человечества. Это общечеловеческая, а не узкоклассовая или тем более какая-либо групповая ценность. В силу этого представляется не только возможным, но и жизненно необходимым широкое использование международного позитивного опыта специального законодательного закрепления и проведения референдумов как в нашей стране, так и за рубежом. 1 ![]() 2 GordonG., MaglebyD. Op. cit. P. 298-320. Роль сравнительного правоведения в жизни общества и государства 209 ![]() Существуют и другие причины неоднозначного отношения различных социальных групп к референдуму. Сравнительно-правовое исследование данного института, используемого в разных странах, позволяет выделить прежде всего следующие из таких причин. А. Недооценка роли и значения референдума как законотворческого института, нередко обусловленная факультативным характером принимаемых им решений, а также отсутствием механизма, гарантирующего проведение всех требований содержащихся в принимаемых путем референдума нормативно-правовых и иных актах в жизнь. Типичным примером возникающих при этом противоречий между правотворческой, правоохранительной и правоприменительной деятельностью, между правовой теорией и юридической, а также общественно-политической практикой могут служить решения Всесоюзного референдума о сохранении Союза ССР1 (17 марта 1991 г.). Реальная судьба этих решений, как известно, оказалась незавидной. Вопреки воле подавляющего большинства населения, принявшего участие в референдуме и твердо высказывавшегося за сохранение СССР, последний был разрушен в декабре 1991 г. так называемыми «Беловежскими 1 ![]() |