Марченко М.Н. Курс сравнительного правоведения. М. Н. Марченко

• Название: М. Н. Марченко
• Анкор: Марченко М.Н. Курс сравнительного правоведения.doc
• Дата: 29.11.2017
• Размер: 2.38 Mb.
• Имя файла: Марченко М.Н. Курс сравнительного правоведения.doc
• Тип: Методические рекомендации; #10545
• страница: 20 из 36

В качестве одного из многочисленных примеров использования законотворческого опыта одних стран, государств и государственных образований другими можно сослаться на опыт проведения референдума в разных странах. Референдум, как известно, является не только широко признанной формой выражения общественного мнения, «высшим непосредственным выражением власти народа»³, но и одной из важнейших форм, способов принятия принципиально важных нормативно-правовых актов и политических решений.

Согласно научным источникам, впервые он был проведен в 1439 г. в Швейцарии, а затем, отчасти благодаря сравнительным государственно-правовым изысканиям, распространился и на другие страны⁴.

Референдумы неоднократно проводились во Франции, Италии, Дании, Норвегии, Ирландии, Бразилии, Уругвае и ряде

¹ Zaphirion G. Use of Comparative Law by the Legislator/ Ed. by Y. Hazard, W.Wagner// Law in USA for the 1980's. The American Journal of Comparative Law. 1982. Vol. XXX. P. 71-95.

² Ibid. P. 71.

³ Конституция Российской Федерации. М., 1993. Ст. 3, п. 3.

⁴ См.: Коток В.Ф. Референдум в системе социалистический демократии. М., 1964. С. 20-22.

202 Тема III

других стран. Среди наиболее известных, имевших место перед началом Первой мировой войны и привлекавших к себе внимание международной общественности можно было бы назвать референдум 1905 г. в Норвегии. Его особенность заключалась, во-первых, в том, что с его помощью решался немаловажный для судьбы данного государства вопрос о его дальнейшем пребывании в реальной унии со Швецией. А во-вторых, в том, что решение данного вопроса было заранее предопределено общественным мнением, явно сложившимся в пользу выхода Норвегии из этой унии. Оценивая результаты проведенного референдума, В.И. Ленин писал в статье «Итоги дискуссии о самоопределении»: при капитализме «удалось одной маленькой стране, в виде исключения, в эру самого разнузданного империализма осуществить неосуществленное самоопределение и даже без войны и революции (Норвегия, 1905)»¹.

Периодическое проведение референдумов на основе взаимного использования опыта практиковалось в западных странах не только в предшествовавшие Первой мировой войне годы, но и во все последующие. На основе сложившейся практики в конце XIX — начале XX в. и под ее влиянием в конституциях некоторых капиталистических стран появились статьи, предусматривавшие возможность обращения к референдуму при решении не только сугубо внутренних, но и отдельных внешнеполитических и правовых вопросов.

Так, в Конституции Швейцарии (п. 3 ст. 789) еще в 1912 г. было зафиксировано положение, в соответствии с которым требовалось проведение общенационального референдума для утверждения международных договоров на неопределенный срок свыше 15 лет.

Начиная с 1898 г. институт референдума нашел свое законодательное закрепление и в конституционных актах ряда штатов США. Отдельные штаты стали законодательно позволять населению принимать непосредственное участие в процессе правотворчества путем использования таких форм, как «инициатива и референдум»².

Следует заметить, что время законодательного закрепления и начала использования референдума в политической и правотворческой практике США иногда оспаривается самими же американскими социологами и юристами. По словам Л. Липситса, истоки референдума в стране восходят к американской революции,

¹ Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 30. С. 23.

² Magruder's American Government. Boston, 1980. P. 631.

Роль сравнительного правоведения в жизни общества и государства 203

когда несколько штатов предоставили своим гражданам проекты конституции на рассмотрение и утверждение¹. Бытует мнение, что «идея народных консультаций» в виде референдумов, проводившихся в связи и по поводу основных конституционных вопросов, появилась несколько позднее².

Однако не в конкретных датах или периодах заключается суть вопроса. Важно другое, а именно то, что институт референдума законодательно закреплялся уже на ранних стадиях развития капитализма, и делалось это не в последнюю очередь благодаря влиянию сравнительного правоведения.

Нельзя не согласиться с утверждением отечественных ученых-юристов, что в начале нынешнего века референдум практиковался лишь в Швейцарии на всех уровнях, а также в США (на уровне штатов и местном уровне) и в Австралии. После Первой мировой войны институт референдума под внешним воздействием вошел в конституции целого ряда европейских государств. При этом помимо своего традиционного назначения, заключающегося в утверждении или отклонении предложенных правовых и политических актов, он получил «новую функцию — роль арбитра в конфликте между конституционными органами государства». Впервые это назначение референдума закрепила Веймарская конституция³.

В последующий период, и особенно после Второй мировой войны, практика использования института референдума в политической жизни и правотворческой деятельности западных стран дала толчок сравнительно-правовому процессу его дальнейшего развития и совершенствования практически во всех западных странах. В настоящее время трудно назвать страну, где референдум в той или иной степени не применялся бы или, по крайней мере, не рассматривался. Причем заметно возросла интенсивность использования данного института, особенно в 60-80-е гг. Например, в США, где законодательством предусматривается проведение референдумов на уровне почти каждого штата (кроме Делавера) и на местном уровне, количество обращений к данному институту ежегодно насчитывает от 12 до 15 тыс. В странах Западной Европы (исключая Швейцарию) число референдумов, проведенных только на национальном

¹ LipsitzL. American Demarcate. N.Y., 1986. P. 303.

² Gordon G., Magleby D. Pre-Election Judicial Review of initiatives and Referendum// Notre Dame Law Review. 1989. N 3. P. 303.

³ Современное буржуазное государственное право. Критические очерки. Основные институты. Т. 2. / Под ред. В.А. Туманов. М, 1987. С. 203.

204 Тема III

уровне за время их конституционного закрепления, превышает 100. В Швейцарии, стоящей на первом месте по использованию референдумов на федеральном или общенациональном уровне, по подсчетам швейцарских государствоведов и правоведов начиная с 1843 г. их было проведено более 240¹.

Каждый референдум представляет собой уникальное в своем роде явление, и каждый по-своему вызывает общественный интерес. В послевоенной Франции, например, значительной резонанс получили референдумы, затрагивающие вопросы принятия конституции страны (1958), прекращения войны в Алжире (1961), изменения положения конституции относительно порядка избрания президента республики (1962), реформы сената и учреждения регионов (1969), расширения Европейского экономического сообщества за счет принятия в него Великобритании, Дании, Ирландии и Норвегии (1972) и др.

В Англии мировое общественное внимание привлекли референдумы, касающиеся вступления, а затем пребывания (в 1975 г.) этой страны в Европейском экономическом сообществе, а также проводившийся в 1979 г. в Шотландии и Уэльсе референдум, на котором рассматривался вопрос о расширении местной автономии.

В Испании в последние годы огромный общественный резонанс получил проводимый в 1986 г. общенациональный референдум об участии этой страны в структуре НАТО; в Швейцарии — референдум 1985 г. о вступлении этого нейтрального государства в ООН и др.²

Особый интерес мировой общественности в 80—90-е гг. вызывали референдумы, проводившиеся в Канаде. Они касались политического и правового статуса провинции Квебек. Вопрос, по существу, затрагивал будущее всей федерации, поскольку на повестку дня правительством провинции в очередной раз была поставлена проблема предоставления субъектам канадской федерации реального, а не только формального права на самоопределение вплоть до отделения.

Другими примерами использования опыта проведения референдумов в зарубежных странах могут служить всенародные голосования, проводившиеся в 1945 г. в Монголии (в виде плебисцита)

¹ LipsitzL. Op. cit. P. 303; Referendums: A. Comparative Study of Practice and Theory / Ed. by L. Butler and A. Ranney. Wash., 1978. P. 14-16; Zeitschrift fflr Schwei- zerisches Recht. 1972. N 5. S. 492-494.

² Подробнее об этом см.: Современное буржуазное государственное право. С. 203-211.

Роль сравнительного правоведения в жизни общества и государства 205

по вопросу сохранения независимого государственного существования; в 1946 г. в Болгарии о выборе (точнее, закреплении) формы государственного правления; в 1946 г. в Польше по комплексу проблем, связанных с утверждением западных границ страны на Балтийском море, Одере и Нейсе, сохранением или упразднением сената и др. Институт референдума был закреплен законодательно и проводился на практике в Восточной Германии, Венгрии, Кубе, Румынии, Югославии и других странах. Причем конституционная теория и политическая практика некоторых из них (например, Югославии) знает не один, а несколько видов или разновидностей референдума.

В Советском Союзе и его составной части — России референдум так же, как и само сравнительное правоведение и госу-дарствоведение в их «классическом» виде, вплоть до конца 80-х — начала 90-х гг. официально не признавался, хотя проекты законов о «всенародном голосовании» — референдуме — разрабатывались еще в 70—80-е гг.

Первый закон о референдуме СССР был принят 27 декабря 1990 г., а в России — 16 октября 1990 г. Ныне в Российской Федерации действует Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации», принятый 3 октября 1995 г. Среди проведенных с этого времени референдумов наиболее значимыми были референдум о сохранении СССР как единого государства (март 1991 г.), на котором в пользу СССР как единого союзного государства высказалось подавляющее число избирателей, и референдум о принятии Конституции РФ (декабрь 1993 г.).

Широкое использование материала, полученного в процессе сравнительно-правовых исследований, а также опыта проведения референдумов в разных странах позволило отечественным и зарубежным компаративистам решить ряд теоретически и практически значимых проблем, касающихся данной формы непосредственной демократии и законотворческого института. В чем это проявляется?

Во-первых, с помощью сравнительно-правового материала и сравнительного метода были созданы возможности для выработки единого понятия и общего представления о референдуме. Известно, что в мировой политической и государственно-правовой теории и практике референдум трактуется не всегда одинаково. Нередко, например, он отождествляется со всенародным опросом и плебисцитом и понимается как «утверждение того или иного государственного решения путем

206 Тема III

народного голосования, придающего ему окончательный и обязательный характер»¹.

Во многих монографиях и словарях, напротив, подчеркивается различие между референдумом и плебисцитом, с одной стороны, и всеобщими выборами — с другой. Референдум при этом рассматривается как «обращение к избирательному корпусу с целью принятия окончательного решения по конституционным, законодательным или иным внутриполитическим и внешнеполитическим вопросам», а плебисцит (лат. plebiscitum, от plebs «народ» и scitum «решение, постановление») — как опрос населения с целью установления судьбы определенной территории, как метод решения территориальных споров в международной практике, когда населению предоставляется возможность путем прямого голосования определять, к какому государству или государствам должна принадлежать территория, на которой оно проживает².

Что же касается различий между референдумом и всеобщими выборами, то они чаще всего сводятся: а) к тому, что в процессе выборов избираются выборщики или кандидаты, а в ходе референдума избиратель отвечает «да» или «нет» на поставленный вопрос; и б) если выборы непосредственно связаны с представительной демократией, то референдум выступает как институт прямой и непосредственной демократии.

Сравнивая между собой референдум, плебисцит и всеобщие выборы, эти сходные, но не идентичные явления и понятия, и используя при этом опыт применения их в разных странах, исследователи данной материи тем" самым создают все необходимые предпосылки для выработки общего понятия и представления о референдуме.

Во-вторых, с помощью сравнительно-правового анализа практики проведения референдумов в разных странах были установлены основные виды и разновидности данных институтов. Например, в зависимости от характера принимаемых в ходе проведения референдумов решений их подразделяют на законодательные и консультативные.

Законодательный референдум отличается тем, что в ходе его проведения решается вопрос о принятии, отмене или изменении конституционного или обычного, но принципиально важного нормативно-правового акта. Речь может идти о самой

¹ Коток В.Ф. Указ. соч. С. 5.

² Юридический энциклопедический словарь. С. 252, 320; Dictionary of Sociology and Related Sciences. Fotowa, 1968. P. 222.

Роль сравнительного правоведения в жизни общества и государства 207

конституции, о законах, издание которых предусмотрено самой конституцией (конституционных законах), или же о других нормативно-правовых актах. Законодательный референдум — это, собственно, и есть правотворческий, или, что одно и то же в данном случае, нормотворческий, референдум.

Основной особенностью консультативного референдума, о чем свидетельствует уже его название, является то, что он проводится лишь с целью выявления общественного мнения по тому или иному аспекту внутренней или внешней политики государства, с целью определения отношения общества к различным структурным или функциональным изменениям в государственном или общественном механизме, к наиболее важным вопросам государственно-правовой и общественной жизни.

В качестве примеров законодательного закрепления и проведения консультативных референдумов можно сослаться на Конституцию Испании (ст. 92.1), предусматривающую ситуацию, когда политические и иные решения, имеющие особую важность, могут быть вынесены на всенародный консультативный референдум¹. В специальном Законе от 18 января 1980 г. «О регулировании различных видов референдума» (ч. II ст. 6) в связи с этим разъясняется, что консультативный референдум проводится «с предварительного разрешения Конгресса депутатов, принятого абсолютным большинством, по ходатайству Председателя Правительства» и что «указанное ходатайство должно содержать сформулированный в точных выражениях выносимый на консультацию вопрос». Указываются также принципы и условия проведения референдумов. Статья V, п. 1, данного закона гласит, что референдум проводится «на основе всеобщего, свободного, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании на территории, объявленной для опроса»².

Примером нормативного закрепления законодательного референдума может служить ст. 138 конституции Италии, в которой говорится, что законы, изменяющие конституцию и другие конституционные законы, «принимаются каждой из Палат после двух последовательных обсуждений с промежутком не менее трех месяцев и одобряются абсолютным большинством членов каждой Палаты при втором голосовании. Эти законы вносятся на народный референдум, если в течение трех месяцев после их опубликования этого потребует пятая часть членов одной Палаты, или пятьсот тысяч избирателей, или пять Областных

¹ Испания. Конституция и законодательные акты. М., 1982. С. 617.

² Там же. С. 102.

208 Тема III

советов». Закон, вынесенный на референдум, «не считается принятым, если он не одобрен большинством признанных действительными голосов». Референдум не проводится, если при повторном голосовании в каждой из Палат парламента закон был одобрен большинством в две трети голосов их членов¹.

Для выяснения специфических особенностей референдумов важно не замыкаться на одном из каких-либо его видов, а учитывать все их многообразие. В приведенных примерах с подразделением референдумов на конституционные, законодательные и консультативные за основу классификации берутся только их предмет и содержание. Однако вместе с данным подходом возможна и иная классификация².

В частности, в соответствии с государственно-правовой теорией и политической практикой по способу проведения референдумы подразделяются на обязательные (императивные), без которых не могут быть решены вопросы, предусмотренные в конституции или в специальном законе, и факультативные, которые проводятся лишь по усмотрению законодательного или любого иного компетентного органа.

Наконец, по сфере применения референдумы классифицируются на общенациональные, проводимые в масштабе всей страны или нации, и местные, осуществляемые в пределах одного или нескольких регионов или же отдельных административно-территориальных единиц (краев, областей, провинций и т.п.).

В-третьих, с помощью сравнительно-правового материала, накопленного в разных странах, появляется возможность более четко определить место и роль референдума как формы демократии и правотворческого института в политической системе общества, более обстоятельно исследовать его сильные и слабые стороны.

Референдум как форма выражения общественного мнения и как способ принятия принципиально важных нормативно-правовых актов и политических решений, несомненно, является достоянием не только одной нации или народа, а всего прогрессивного человечества. Это общечеловеческая, а не узкоклассовая или тем более какая-либо групповая ценность. В силу этого представляется не только возможным, но и жизненно необходимым широкое использование международного позитивного опыта специального законодательного закрепления и проведения референдумов как в нашей стране, так и за рубежом.

¹ Италия. Конституция и законодательные акты. М., 1988. С. 57.

² GordonG., MaglebyD. Op. cit. P. 298-320.

Роль сравнительного правоведения в жизни общества и государства

209

Разумеется, место и роль института референдума в политической системе любого общества не следует преувеличивать, а тем более абсолютизировать. Нельзя, к примеру, забывать, что, несмотря на широкое использование референдумов в практике политической и правовой жизни Испании, Италии, США и других западных государств, отношение к ним со стороны как господствующего класса или слоя, так и пролетарских слоев общества всегда было и остается далеко на однозначным. Противоречивость отношения к референдумам, особенно после Второй мировой войны, объясняется, в частности, тем, что существовала возможность использования их помимо воли и желания господствующего класса в интересах эксплуатируемых слоев общества. Кроме того, не следует сбрасывать со счетов и то, что институт референдума в значительной мере дискредитировал себя в глазах мировой общественности, когда он использовался для обслуживания интересов правящей верхушки фашистской Германии в 30-е гг. В настоящее время референдумы нередко проводятся в сепаратистских и иных весьма неблаговидных целях.

Существуют и другие причины неоднозначного отношения различных социальных групп к референдуму. Сравнительно-правовое исследование данного института, используемого в разных странах, позволяет выделить прежде всего следующие из таких причин.

А. Недооценка роли и значения референдума как законотворческого института, нередко обусловленная факультативным характером принимаемых им решений, а также отсутствием механизма, гарантирующего проведение всех требований содержащихся в принимаемых путем референдума нормативно-правовых и иных актах в жизнь.

Типичным примером возникающих при этом противоречий между правотворческой, правоохранительной и правоприменительной деятельностью, между правовой теорией и юридической, а также общественно-политической практикой могут служить решения Всесоюзного референдума о сохранении Союза ССР¹ (17 марта 1991 г.). Реальная судьба этих решений, как известно, оказалась незавидной. Вопреки воле подавляющего большинства населения, принявшего участие в референдуме и твердо высказывавшегося за сохранение СССР, последний был разрушен в декабре 1991 г. так называемыми «Беловежскими

¹ См.: Шаблинский И.Г. Пределы власти. Борьба за российскую конституционную реформу (1989-1995 гг.). М., 1997.