Розанова М.Н. - Практикум по отраслевым рынкам. Москва Юрайт 2013практикум по курсу
 Скачать 6.25 Mb.
|
|
Глава 5. Регулирование отраслей естественной монополии На втором этапе нерегулируемый сектор расширяется, а цены для всех потребителей, кроме населения и бюджетных организаций, стано- вятся договорными. По замыслу «Газпрома» на этом этапе СТК должна выйти на самофинансирование. На третьем этапе на регулируемом секторе останется только населе- ние, на российский газовый рынок наконец будут допущены иностран- ные поставщики. Вот, собственно, и вся реформа. Но и здесь есть прин- ципиальные расхождения с Минэкономразвития. «Газпрому» не нужна конкуренция «Нам была дана команда прийти к компромиссу с “Газ про мом”,— при- знался Ъ один из членов рабочей группы при Минэкономразвития. — Мы поняли, что сейчас нет политического ресурса для деления газовой компании. Если так, то нет смысла сейчас проводить радикальное изме- нение имущественной структуры “Газпрома”». Первый компромисс по газовой реформе был достигнут на августов- ской встрече Германа Грефа и Алексея Миллера. Тогда стороны догово- рились, что выделяемая газотранспортная компания будет на первых по- рах реформы на 100% принадлежать «Газпрому». Правда, в противовес Минэкономразвития настаивает, чтобы над газо- транспортной компанией стоял еще один, уже независимый от «Газпрома», орган — системный оператор ЦПДУ (центральное производственное дис- петчерское управление — Ъ) (см. схему) Этот центральный сетевой дис- петчер будет создан в форме государственного унитарного предприятия и станет контролировать деятельность газотранспортной компании и ре- гулировать доступ независимых производителей и поставщиков газа в га- зотранспортную систему. Кроме того, через него «Газпром» сможет по- ставлять газ на биржу, а не напрямую, как хочет сам газовый монополист. Надо сказать, что сейчас некое подобие такого ЦПДУ существует в структуре «Газпрома». И «Газпром» предлагает оставить сетевого дис- петчера в структуре газовой монополии. «Вы понимаете, что от того, как будет координироваться деятельность газотранспортной компании, мно- гое зависит. Здесь главное — создать предпосылки для препятствия кон- фликту интересов», — считают в рабочей группе Минэкономразвития. «Оптимальным вариантом было бы создать такую же схему работы га- зотранспортной компании и ЦПДУ, как у ЦДУ ТЭК с “Транснефтью”». Другое принципиальное расхождение — на чьем балансе будут на- ходиться основные имущественные фонды газотранспортной ком- пании. В первую очередь речь идет, конечно, о самой газовой трубе. Минэкономразвития предлагает оставить все это в собственности га- зотранспортной «дочки». «Газпром» же хочет оставить все имущество, включая трубу, у себя на балансе, а свою транспортную «дочку» сделать арендатором этих труб. Таким образом, при возможном последующем акционировании транспортной компании или ее передаче в собствен- ность государства сама труба не выйдет из-под контроля «Газпрома», зато у независимых газовых производителей, которые хотят строить собственные газовые трубопроводы, непременно возникнут проблемы. Но за то, чтобы труба осталась в материнской компании, газпромовцы стоят насмерть — Алексей Миллер постоянно повторяет, как для него важно, чтобы «Газпром» остался вертикально интегрированной ком- панией». Еще одно принципиальное расхождение — в вопросе о том, кто будет транспортировать газ по трубе. Минэкономразвития считает, что это мо- гут делать не только транспортные «дочки» «Газпрома», но и независи- мые от него компании. «Газпром» же предлагает «существующие транс- газы преобразовать в операторов магистральных газопроводов». Но главное, нерешенным остается вопрос, как гарантировать незави- симым производителям газа доступ к трубе. «Газпрому» хочется и рыбку съесть, и удочку не бросить. Как видно из документа, ему весьма инте- ресна идея и с нерегулируемым рынком газа, и с биржей, где газ будет продаваться по свободным ценам. Но при этом «Газпрому» очень хо- чется самому продавать там газ по высоким ценам и очень не хочется пу- скать туда других поставщиков. Да, собственно, кроме «Итеры», других газовых поставщиков «Газпром» и не видит — в документе упоминается только эта компания. Ситуация усложняется еще тем, что «Газпром» все медлит и никак не представляет в Минэкономразвития реальные данные о свободных мощностях. На словах он говорит, что мощностей мало. Но в России до- бывалось и 640 млрд м 3 газа в год. На это «Газпром» отвечает, что у него нет инвестиций и потому трубы выбыли из строя. «А между тем с балан- сов ничего не списано, — говорит собеседник Ъ в рабочей группе Германа Грефа. — Мы допускаем, что “Газпром” не лукавит. Может быть, большая часть труб действительно развалилась, и не списаны они по каким-то дру- гим причинам. Но, скорее всего, “Газпрому” просто невыгодно раскры- вать информацию о ситуации со свободными мощностями. Ведь в долго- срочной перспективе это означает развивать конкуренцию, а “Газпрому” не нужна конкуренция». Разбор ситуации Общая характеристика Представленные выше материалы интересны тем, что показы- вают различные аспекты и сложности в регулировании отраслей естественной монополии. Разбор ситуации строится на двух па- раметрах. Вначале даются ответы на вопросы, затем прилагается экономическое эссе, написанное студентами по мотивам данного кейса. Рекомендуется предлагать обучающимся сделать самосто- ятельные выводы до ознакомления с ответами. Целесообразно также использовать как ответы, так и образец эссе в написании рефератов и курсовых работ в данной области экономического ис- следования. 180 181 Практическая ситуация с разбором Глава 5. Регулирование отраслей естественной монополии Ответы на вопросы 1. В современной литературе выделяется несколько проблем реформирования отраслей естественных монополий. Первая — это условия использования ключевых инфраструктурных мощностей в дерегулируемой отрасли. Для подавления конкуренции в неко- торых отраслях фирма-монополист может ограничивать исполь- зование независимыми участниками рынка ключевых мощностей. Поэтому операторов ключевых мощностей стоит обособлять от по- ставщиков конечной продукции. Эта проблема влечет за собой не менее важную проблему ре- гулирования условий доступа к инфраструктурным мощностям. Вертикально интегрированная компания (а именно о создании такой идет речь в статье) обязана предоставить доступ к ключе- вым мощностям своим конкурентам на смежных рынках. Однако монополист в этом не заинтересован, и, скорее всего, потребуется государственное регулирование условий использования инфра- структурных мощностей. Когда государство начинает регулировать условия эксплуата- ции ключевых инфраструктурных мощностей, на его пути возни- кают два подводных камня: если оно установит слишком низкий потолок цен, то оператор не сможет покрыть издержки на амор- тизацию этих мощностей, а если слишком высокий, то будет за- труднен вход на рынок. Еще одна проблема, касающаяся вертикально интегрирован- ных фирм, состоит в том, что подобная компания должна предо- ставлять доступ к мощностям на недискриминационных усло- виях. В то же время, как мы знаем, в отдельных случаях ценовая дискриминация может повышать благосостояние потребителей, поэтому запрет градаций цен может только ухудшить ситуацию на рынке. Кроме регулирования использования ключевых мощностей, государство может также регулировать отрасли естественных мо- нополий посредством лицензирования. Таким способом оно уста- навливает барьеры входа в отрасль и, следовательно, регулирует число участников рынка. Другая проблема реформирования состоит в том, как будут со- относиться антимонопольная и отраслевая политики. Можно пе- ренять опыт Великобритании, где на каждом рынке в период ре- форм был создан специализированный антимонопольный орган, который занимался проведением конкурентной политики в своей отрасли, и в первую очередь — контролировал эксплуатацию ин- фраструктурных мощностей. Ключевой вопрос здесь состоит в спо- собности этого органа успешно реализовывать политику в период реформы, опираясь только лишь на нормы антимонопольного за- конодательства. Рынок природного газа традиционно относится к естественным монополиям. Однако при более детальном анализе выясняется, что качеством естественной монополии здесь обладает лишь газотран- спортировка по магистральным газопроводам. Добыча и реализа- ция природного газа потенциально могут быть рынками с довольно высокой конкуренцией. А строительство газопроводов — это ка- питалоемкое производство с большими невозвратными издерж- ками, поэтому строить несколько альтернативных газопроводов нерационально. Реформирование «Газпрома» предполагает выделение из ком- пании транспортной составляющей и преобразование существу- ющих компаний трансгаза в операторов магистральных тру- бопроводов. Однако до конкуренции тут далеко: «Газпром» (у которого имеются потенциальные конкуренты, например, ком- пании «Итера», «Сургутнефтегаз», «Роснефть» и др.) стремится к тому, чтобы труба, которой будет пользоваться его дочерняя ком- пания, все же осталась в его активах. Если бы «Газпром» пере- дал газовую трубу специализированной транспортной компании (СТК), можно было бы начинать разговор о выделении потенци- ально конкурентных видах деятельности, но СТК изначально за- висит от «Газпрома», хотя и планируется перевести ее на самофи- нансирование. Более того, «Газпром» не хочет допускать других газовых производителей к пользованию этой сетью. Что касается ценовой политики, то на втором этапе «Газпром» уже планирует расширить нерегулируемый сектор и сделать дого- ворными цены для всех, кроме населения и бюджетных организа- ций. Это означает, что монополист будет диктовать свои условия потребителям. Мы говорим «монополист», так как из послед- ней части статьи выяснили, что у компании наверняка есть неис- пользованные мощности — следовательно, она сможет восполь- зоваться ими в неравной схватке с конкурентами. Потому такое реформирование структуры «Газпрома» соответствует идее выде- ления из структуры отрасли потенциально конкурентных видов деятельности лишь по форме, но не по содержанию. По сути, это завуалированный шаг к еще большей монополизации. 2. В структуре газовых рынков разных стран имеются ра- дикальные различия по числу производителей и поставщиков газа, форме собственности, степени вертикальной интеграции. Поскольку различия настолько велики, то и преобразования га- зовой отрасли производились разными способами. В США различные стадии технологического процесса добычи, транспортировки, распределения газа были обособлены, и либера- 182 183 Практическая ситуация с разбором Глава 5. Регулирование отраслей естественной монополии лизация состояла в отказе от регулирования отпускных цен до- бывающих компаний и отделении функции транспортировщика от функций поставщика в деятельности газопроводов. Все кли- енты газопроводов получили возможность закупать газ само- стоятельно у добывающих компаний, а затем перебрасывать его в пункт назначения, оплачивая транспортный тариф. Самим вла- дельцам газопроводов было разрешено участвовать в газовом биз- несе, но только через свои филиалы, которые функционально, ор- ганизационно и финансово отделены от транспортного бизнеса. Сегодня в США — тысячи добывающих компаний, десятки маги- стральных трубопроводов, все стадии добычи и транспортировки находятся в частных руках, интеграция очень слабая. В Великобритании же, напротив, газовая отрасль весьма сильно интегрирована вертикально, и это значит, что необходимо было не только разграничить функции газовых компаний, но и раз- делить их организационно на добывающий и транспортный сег- менты. Именно это и было сделано. Исходным пунктом была вер- тикально интегрированная компания, занимающая монопольное положение на рынке страны. Либерализация проводилась в не- сколько этапов. Постепенно планировалось выводить из-под го- сударственного регулирования часть общего объема производи- мого газа и давать право выбора поставщика и транспортной сети крупным потребителям. Однако не всегда потребители могли вос- пользоваться такой возможностью, так как права доступа к сетям для третьей стороны ограничивалось монополистами. Вопрос был решен с помощью законодательства — Сетевого кодекса, который был призван балансировать потоки газа, распределения мощно- стей и торговли права пользования ими. Реформа прошла успешно, и на сегодняшний день Великобритания имеет развитый рынок в данной отрасли, который является образцом для подражания для многих стран Евросоюза. Мексика, в свою очередь, выбрала стратегию сохранения госу- дарственного регулирования цен на газ и вертикальной интегра- ции компании. Однако государство выдает лицензии на строитель- ство новых линий магистральных газопроводов. Модель реформирования нашей газовой отрасли имеет мало общего со стратегией США и Мексики, а вот исходные условия реформирования российской газовой отрасли очень схожи с усло- виями Великобритании. Кроме того, мы также используем стра- тегию разделения функций вертикально интегрированной ком- пании. Эта модель является для России, как и для многих стран ЕС, наиболее оптимальной, так как на Европейском пространстве наша страна является самым крупным поставщиком газа другим государствам. Игра «по общим правилам» на единой территории значительно сократит трансакционные издержки и будет способ- ствовать дальнейшему развитию газового рынка. 3. В настоящий момент ситуация на рынке транспортировки газа такова, что стало необходимым создать отдельную компанию, активы которой будут принадлежать государству. Если рассмотреть пример нефтяной отрасли, то все крупные нефтяные компании, такие как ЛУКОЙЛ или ТНК-ВР, верти- кально интегрируемы, как и «Газпром». Но в нефтяной отрасли в России сейчас существуют две государственные компании, кото- рые занимаются транспортировкой углеводородов — «Транснефть» и «Транснефтепродукт». Несмотря на достаточно невысокий уро- вень тарифов на транспортировку нефти, свою прибыль компании тратят на поддержание трубопроводов в соответствующем состоя- нии, на расширение мощностей и модернизацию. Ситуация в не- фтяной отрасли, в отличие от газовой, такова, что любая компа- ния-поставщик сырья имеет равноправный доступ к транспортной системе: это может быть как ЛУКОЙЛ, так и любая маленькая компания. Причиной этого является то факт, что «Транснефть» подотчетна только государству и не зависит ни от одной частной компании. Ее главной задачей является обеспечение транспорти- ровки нефти, и государству выгодно, чтобы все компании разви- вались, и таким образом расширялась сеть трубопроводов. Ситуация с «Газпромом» иная: вся газотранспортная сеть страны принадлежит ему, т.е. одной компании, которая одновре- менно занимается как добычей, так и сбытом газа. В результате независимые производители не могут получить доступ к маги- стральным трубопроводам. Уже много лет правительство пыта- ется принимать законы, которые обеспечивали бы независимым компаниям право доступа к газопроводной системе «Газпрома». Но на текущий момент практически ничего не изменилось. Кроме того, многие компании сдают «Газпрому» газ по очень низкой цене, чем «Газпром» пользуется для увеличения своей прибыли. Даже внутри России можно найти потребителей газа, которые готовы платить и в два и в три раза больше, чем пла- тит «Газпром», но независимые компании не имеют возможно- сти поставлять газ этим потребителям, так как способ поставки только один — трубы, которая принадлежат «Газпрому». Кроме того, «Газпрому» невыгодно отдавать хорошего потребителя кон- курентам. Сложность заключается в том, что независимые поставщики не могут сами проложить трубу для транспортировки, так как по закону трубопроводы должны находиться в собственности «Газпрома». Таким образом, без соглашения с «Газпромом» про- качать газ от поставщика к потребителю невозможно. 184 185 Практическая ситуация с разбором Глава 5. Регулирование отраслей естественной монополии По закону «Газпром» обязан обеспечить транспортировку газа, но в законе есть оговорка — «при наличии технических возможно- стей». Именно это позволяет «Газпрому» уклонятся от транспор- тировки газа независимых поставщиков. «Газпром» всегда может сказать, что нет технических возможностей, а независимый по- ставщик не сможет доказать обратное. Общий минус сложившейся ситуации состоит в том, что мно- гие российские потенциальные поставщики газа его сжигают, так как «Газпром» по различным причинам отказывается его транспор- тировать. А «Газпрому» в свою очередь приходится закупать газ у Туркмении, Узбекистана, Казахстана, и у многих других стран, так как компании не хватает ресурсов для выполнения взятых на себя обязательств. Таким образом, если ситуация с доступом к газовой трубе бу- дет решена, то это поможет независимым компаниям принять уча- стие в процессе реализации добываемого ими газа и сформировать адекватные цены на газ на рынке через конкуренцию. 4. Реальный учет транспортных расходов необходим для не- допущения установки «Газпромом» монопольно высоких цен на транспортировку газа, и таким образом возвращения моно- польной власти «Газпрому». В данный момент у государства нет информации относительно реальных мощностей «Газпрома», сто- имости транспортных расходов на транспортировку газа, кроме того, у «Газпрома» существует очень много непрофильных акти- вов, расходы по которым он по-возможности максимально вклю- чает в расходы по своей главной деятельности. 5. Первое, что заставляет нас задуматься, — вновь создаю- щаяся транспортная компания будет на первых порах принад- лежать «Газпрому». Это значит, что «Газпром» хочет добиться еще большей рыночной власти за счет своей «дочки». Можно было бы привести аргумент об огромных капитальных затратах на нее, которые должны окупиться. Однако эту компанию можно целиком передать государству. В этом случае она могла бы регу- лировать барьеры входа на рынок, не допуская конфликта инте- ресов. Далее, возникает вопрос о прототипе центрального диспетчер- ского управления (ЦДПУ), который уже существует в структуре «Газпрома» в качестве сетевого диспетчера. Это может привести к конфликту интересов в отрасли, такой орган должен находиться вне структуры компании-поставщика. Третье «узкое место» предлагаемой модели — активы газо- транспортной компании, т.е. тот факт, что «Газпром» хочет оста- вить трубопровод у себя на балансе. В таком случае речь не мо- жет идти о разделении функций компании в полном смысле, это просто стратегический ход, чтобы впоследствии оставить газовый рынок за собой. Кроме того, остро стоит проблема эксплуатации мощностей транспортной компании независимыми поставщиками, не только «Газпромом». Велика вероятность того, что «Газпром» как соб- ственник СТК будет проводить дискриминационную политику по отношению к прочим поставщикам. Реформирующим органам, прежде всего, хотелось бы указать на необходимость разработки типового договора на использова- ние ключевых мощностей. Как показывает мировой опыт, это один из важнейших инструментов повышения эффективности контракт- ных отношений в области естественных монополий в частности и развития конкуренции в отрасли в целом. 6. Поскольку пока не очень ясно, кому в итоге будет принад- лежать СТК, и кто будет диктовать ей условия ведения бизнеса. В том случае, если СТК будет управляться «Газпромом», вероят- нее всего, при переходе ко второму этапу возникнет проблема мо- нопольной власти на трубопровод. Стоимость газа на втором этапе планируется быть договорной для различных клиентов (кроме на- селения и бюджетных организаций), что позволит «Газпрому» оп- тимизировать затраты под конкретного покупателя, а это может привести к завышению цен. При переходе к третьему этапу возникает вопрос, смогут ли все иностранные поставщики, которые желают реализовывать газ в нашей стране, это сделать? Или будут допущены лишь некото- рые из них на определенных условиях? Не помешает ли подобная политика развиваться и реализовывать собственную продукцию российским небольшим компаниям, которые наконец получат до- ступ к трубе? 7. Обеспечение равного доступа независимых пользователей к трубопроводу «Газпрома» является одним из ключевых моментов реформирования рынка газа. Но нет четкого понимания того, кому будет принадлежать специализированная газотранспортная компа- ния (СТК): «Газпрому» или государству (у Минэкономразвития России и «Газпрома» различные взгляды на данный вопрос, к ком- промиссу они еще не пришли) Понятно, что «Газпрому» хочется сузить круг ситуаций, в результате которых газопровод перейдет во владение государству. Целью реформы является демонополизация рынка газа в стране, соответственно, единственно возможным действием, несмотря на все аргументы «Газпрома», является создание СТК (наподо- бие «Транснефти» в нефтяной отрасли). Идеальный контракт должен отражать интересы обеих сторон. Цена нефти должна быть соответствующей рыночной стоимости, |