Международное право Конспект лекций. Руководство по защите прав потребителей юнктад организация объединенных наций руководство по защите прав потребителей
 Скачать 3.82 Mb.
|
|
1. Комплекс Организации Объединенных Наций в области конкуренции Комплекс Организации Объединенных Наций пользуется значительным авторитетом на практике, особенно применительно к государствам, которые создают свои собственные структуры по контролю за конкуренцией. Особое внимание в Комплексе Организации Объединенных Наций уделено развивающимся странам и международной торговле (а точнее, ее диспропорциональности из-за антиконкурентной практики). В частности, неоднократно упоминается об опасности того, что транснациональные корпорации могут придерживаться «ограничительной деловой практики» в ущерб интересам развивающихся стран. В сущности, Комплекс сейчас является дополнением к новому разделу IV «принципы добросовестной деловой практики» (см. главу VI), так как текст Комплекса ООН в равной степени адресован правительствам и коммерческим предприятиям. В связи с этим можно вновь обратить внимание на пункты 3 и 4 раздела D Комплекса Организации Объединенный Наций. Пункт 3 раздела D гласит, что «предприятия <...> должны воздерживаться от указанных ниже видов практики: a) соглашений, устанавливающих цены, включая экспортные и импортные цены; b) участия в торгах по тайному сговору; c) соглашения о распределении рынков или покупателей; d) выделения квот на продажу и производство; e) коллективных действий в поддержку договоренности, таких как сговор об отказе вести дела; f) сговора об отказе в поставках потенциальным импортерам; g) коллективного отказа в допуске к заключению соглашения или к вступлению в ассоциацию, имеющем решающее значение для конкуренции». Приведенный список практик в значительной степени относится к сговору между компаниями, который ведет к прямому воздействию на потребителей. Пункт 4 раздела D посвящен практике, которая принимает формы злоупотребления господствующим положением, и гласит: «предприятия должны воздерживаться от: a) хищнического поведения по отношению к конкурентам, например использования цен ниже себестоимости для устранения конкурентов; b) установления дискриминационных (т. е. неоправданно дифференцированных) цен или условий в отношении поставок или покупки товаров или услуг <...>; c) слияний, поглощений, совместных предприятий или других форм получения контроля горизонтального, вертикального или конгломератного характера (примечание: априори слияния не запрещены); d) установления цен, по которым экспортированные товары могут перепродаваться в импортирующих странах». В приведенный список запрещенных практик входят другие действия, такие как установление произвольных ограничений на поставки, необоснованный отказ вести дела и установление зависимости поставок от закупок других товаров. C. КОНЦЕПЦИИ ЗАКОНА О ЗАЩИТЕ КОНКУРЕНЦИИ Антиконкурентные практики относятся к широкому спектру деловых практик, которым могут следовать компании или группы компаний 115 . Виды практик, которые считаются антиконкурентными и нарушающими закон о защите конкуренции, могут различаться от одной юрисдикции к другой и в зависимости от каждого конкретного случая. Некоторые практики могут быть немедленно запрещены (или объявлены незаконными), а другие могут рассматриваться в рамках «правила разумного подхода». На практике незаконный характер деятельности может не быть основанием для вмешательства органов по контролю за конкуренцией, так как перед принятием официальных мер все 115 UNCTAD, 2000, Manual on Formulation and Enforcement of Competition Law and Policy, UNCTAD/DITC/CLP. 59 VII. Закон о защите конкуренции и интересы потребителей они больше уделяют внимание наличию явных последствий для рынка 116 В целом ограничивающие конкуренцию практики, такие как приведенные выше из пунктов 3 и 4 раздела D Комплекса Организации Объединенных Наций, можно разделить на две категории: горизонтальные и вертикальные ограничения конкуренции. Горизонтальные ограничения предполагают сговор с другими конкурентами на рынке и включают такие практики, как создание картелей и сговоры, а также такую политику в области ценообразования, как хищническое ценообразование, ценовая дискриминация и ценовой сговор. Вертикальные ограничения затрагивают отношения между поставщиком и распространителем и включают такие практики, как исключительное право на сбыт, рыночные ограничения по географическому признаку, отказ от сделки/продажи, поддержание цен при перепродаже и навязывание ассортимента. Типология и описания антиконкурентного поведения тщательно задокументированы. В следующем разделе рассматриваются конкретные широко используемые концепции. 1. Злоупотребление господствующим положением Главная характеристика компании, занимающей господствующее положение на рынке, − способность в значительной степени действовать независимо от своих конкурентов и потребителей (как непосредственных потребителей, так и посредников в отрасли) и, следовательно, оказывать давление, которое приводит к диспропорции на конкурентном рынке. В целом такая независимость проявляется в виде способности самостоятельно устанавливать цены и иногда даже подразумевает способность определять объемы производства и качество продукции, не принимая во внимание ответную реакцию конкурентов или потребителей на рынке. Господствующего положения компании в любой отрасли все чаще недостаточно для привлечения внимания со стороны органов по контролю за конкуренцией. В частности, данного условия недостаточно для подозрений в нарушении политики в области конкуренции. Господствующее положение на рынке может быть достигнуто благодаря техническим новшествам и предпринимательским рискам, важным составляющим экономического прогресса. Большинство органов по контролю за 116 Ссылка на пункт D4 Комплекса Организации Объединенных Наций. конкуренцией прилагают усилия, чтобы избежать дестимулирующего эффекта на инвестиции. Известным примером в этой связи служит дело между Европейским союзом и компанией «Майкрософт». Компания профинансировала научные исследования для разработки ряда операционных систем, в частности Windows. В результате «Майкрософт» заняла господствующее положение на рынке. После многочисленных жалоб на протяжении длительного периода времени Европейский союз обязал «Майкрософт» предоставить информацию конкурентам в области программного обеспечения, чтобы они смогли взаимодействовать с рабочим столом и серверами Windows. В частности, «Майкрософт» должна была выпустить версию Windows без проигрывателя медиа-файлов Windows Media Player, который был исключен из пакета Windows. Кроме того, в 2004 году Европейский союз наложил самый большой штраф в своей истории. «Майкрософт» подала апелляцию, которую отклонили в 2007 году. В 2009 году ЕС провел расследование, касающееся включения одного из браузеров в операционную систему Windows, после чего «Майкрософт» предоставила потребителям возможность самостоятельно выбирать браузеры. В 2013 году из-за несоблюдения этого положения на компанию был наложен еще один штраф. Господствующее положение на рынке − недостаточное, но в то же время обязательное условие для подозрений в злоупотреблении. Стандартным критерием для определения господствующего положения является доля компании в общем объеме рынка. Процентная доля, которая является поводом для расследования, различается между странами, но, как правило, очень маловероятно, что компания с долей менее 35% на рынке может быть или будет признана виновной в злоупотреблении господствующим положением. Единственное исключение − особые обстоятельства, при которых по каким-либо причинам все компании занимают очень высокое положение на рынке. При подозрениях в господствующем положении и перед принятием мер необходимо представить доказательства, что компания, о которой идет речь, злоупотребляет своим господствующим положением. Злоупотребление господствующим положением может принимать следующие формы: • прямое или косвенное навязывание несправедливых цен на закупку и продажу или других несправедливых условий торговли; 60 Руководство по защите прав потребителей • ограничение рынка, производства или технического развития в ущерб потребителям; • установление несхожих условий в рамках идентичных соглашений с разными торговыми партнерами, в результате чего некоторые из них оказываются в неблагоприятном положении относительно конкурентов; • наложение дополнительных обязательств при заключении контракта, которые по своему характеру или в соответствии с коммерческим использованием не связаны с основными контрактами. К примерам злоупотребления господствующим положением относится установление чрезмерно высоких цен на продукцию по отношению к ее себестоимости или чрезмерно низких цен, с тем чтобы поставить конкурентов в невыгодное положение. Кроме того, компании не могут отказываться вести дела с другими компаниями, если посредством такого отказа могут снизить конкуренцию на продукцию, в сфере продажи которой занимают господствующее положение. Злоупотребление господствующим положением может иметь место при изменении структуры господствующей компании, например при поглощении или слиянии. Как уже отмечалось, основанием для принятия мер являются доказательства нанесения ущерба потребителям, обусловленного антиконкурентной практикой. В инструментарии ОЭСР в сфере защиты прав потребителей 117 содержится интерпретация понятия «ущерб потребителям» с точки зрения принятия решения о вмешательстве. «При принятии решения о вмешательстве необходимо учитывать следующее: • Масштаб ущерба потребителям. Вмешательство возможно, если небольшой ущерб нанесен большой группе потребителей или наоборот, небольшой группе потребителей нанесен очень большой ущерб <...> • Кому нанесен ущерб. Оказывается ли несоразмерное воздействие на некоторые группы, <...> такие как дети, пожилые люди или другие социально уязвимые группы населения. • Предполагаемая продолжительность периода причинения ущерба потребителям. Возрастет ли размер ущерба. 117 OECD, 2010, Consumer Policy Toolkit. • Каковы возможные последствия отсутствия стратегических мер. Необходимо принять во внимание политические, социальные и экономические последствия при отсутствии стратегических мер. • Есть ли другие значительные последствия для экономики. Влечет ли за собой проблема, связанная с потребителями, ущерб другим заинтересованным сторонам. Ведет ли она, например, к нарушению конкуренции между компаниями». Очевидно, что при принятии решения необходимо соблюдать баланс между большим количеством факторов, приведенных выше, и неизбежно такие решения будут ошибочными. В этом контексте понятно, что органы по контролю за конкуренцией должны проявлять осмотрительность перед принятием мер. Оценка ущерба в соотнесении с корпоративной практикой − аргумент в пользу того, чтобы органы по контролю за конкуренцией и органы по защите прав потребителей координировали свои действия и, возможно, функционировали на базе одного ведомства. Неопределенность вокруг понятия «злоупотребление господствующим положением» демонстрирует важность включения социоэкономического критерия на макроуровне в определение нарушений конкуренции. Применительно к развивающимся странам господствующее положение национальной компании необходимо рассматривать, принимая во внимание ее другое значение во внутригосударственном контексте. Важное значение в процессе принятия решений имеет социальная роль компании (особенно если она оказывает коммунальные услуги), а также ущерб национальным интересам, который неизбежен, если единственная альтернатива господству на национальном рынке − иностранная конкуренция. Многие представители развивающихся (а также других) стран утверждают, что регулирующие органы должны предавать этим соображениям не меньшее значение, чем вопросам географии и продукции рынков. Схожее расширение компетенции можно проследить в эволюции политики в области конкуренции в Европейском союзе, где антиконкурентное поведение запрещено, но стратегические цели на законодательном уровне не закреплены. Очевидно, что, несмотря на стремление защитить интересы потребителей, все еще сохраняется понятие «общественный интерес». Например, в деле компании «Телиасонера» (C-52/09) Суд Европейского союза (СЕС) постановил, что нормы в области 61 VII. Закон о защите конкуренции и интересы потребителей конкуренции направлены на решение следующей задачи: «предотвратить нарушение свободной конкуренции в ущерб общественным интересам, отдельным компаниям и потребителям, тем самым обеспечивая благосостояние Европейского союза». Это очень общее определение согласуется с широко обсуждаемой в потребительском праве направленностью, согласно которой развитие внутреннего рынка, способного конкурировать с интересами отдельных потребителей, рассматривается как по своей сущности законная цель. 2. Картели и сговоры Картель − официальное соглашение между компаниями в олигополистической отрасли. Члены картеля могут договориться в отношении цен, общего объема отраслевого производства, доли в общем объеме рынка, распределения потребителей, распределения территорий, сговора на торгах, создания общих агентств по продаже и распределения прибыли или нескольких из этих вопросов. Картели создаются к взаимной выгоде компаний-членов. Теория «кооперативной» олигополии служит основой для анализа процесса формирования и экономических эффектов картелей. Как правило, картель пытается функционировать по принципу монополии, вводя ограничения на объем отраслевого производства, повышая или устанавливая цены с целью извлечения большей прибыли. Термин «сговор» применяется к неофициальным объединениям, заговорам или соглашениям с целью создания картеля или достижения схожих с его деятельностью результатов. В связи с тем, что картели и сговоры приводят к одинаковым экономическим эффектам, эти термины, как правило, взаимозаменяемы. Необходимо провести различие между государственными и частными картелями. В случае с государственными картелями правительства могут устанавливать и обеспечивать соблюдение правил, иногда известных как «механизмы упорядоченного сбыта», в отношении цен и объемов производства. Примерами государственных картелей служат экспортные картели и картели судовладельцев. Во многих странах в отраслях, которым, как считается, требуется установление ценовой и производственной стабильности, и/или рационализация отраслевой структуры и избыточных мощностей, разрешены «депрессионные» картели. Например, в Японии они разрешены в сталелитейной и алюминиевой промышленности, кораблестроении и различных отраслях химической промышленности. Примерами международных картелей, которые сопряжены с соглашениями между различными национальными правительствами, являются международные торговые соглашения на такую продукцию, как кофе, сахар, бокситы, олово, каучук, пальмовые продукты и нефть. Кроме того, правительства разных стран формируют кризисные картели для различных отраслей или товаров для установления цен, а также рационализации производства и распределения в периоды острого дефицита. Таким образом, правительства могут оказывать международным картелям содействие, которое бы не оказывали картелям в частном секторе. Похожий подход применяется для сельскохозяйственного сектора в качестве «исключения» из антидемпинговых положений ВТО (направленных на предупреждение хищнического ценообразования). Члены частных картелей, напротив, заключают соглашения об условиях для своей взаимной выгоды, о которых неизвестно внешним сторонам. Для успешного функционирования картелей необходимо, чтобы их члены «координировали действия» и «соблюдали договоренности». В данном случае имеется в виду, что члены картелей могут выявлять случаи несоблюдения договоренностей и применять санкции к нарушителям. Такие условия иногда сложно соблюдать, поэтому картели могут со временем распадаться. В то же время они могут стабильно функционировать и существовать на протяжении длительного периода времени. Сговор не всегда подразумевает четко выраженные согласие или коммуникацию между компаниями. В олигополистических отраслях компании проявляют тенденцию к взаимозависимости в решениях относительно цен и объемов производства таким образом, что действия каждой компании влияют на или влекут за собой ответную реакцию со стороны другой компании или копаний. В таких ситуациях олигополистические компании могут учитывать действия своих конкурентов и координировать действия между собой по аналогии с картелем без выраженного или открытого согласия. Тем не менее необходимо подчеркнуть, что есть олигополистические рынки без сговора и не олигополистические рынки, где есть сговор. Можно выделить следующие факторы, способствующие заключению соглашений об установлении цен: • способность поднимать и удерживать отраслевые цены. Однако при низких барьерах для доступа на рынки или наличии альтернативных товаров сговор 62 Руководство по защите прав потребителей может не дать результатов, и у компаний не будет стимула вступить в соглашение. Безусловно, государства путем повышения барьеров для доступа через квоты или пошлины могут способствовать усилению тенденции к олигополии; • компании рассчитывают на то, что сговоры будет сложно обнаружить или что они не повлекут за собой суровое наказание. Если размер санкций меньше прибыли от вступления в сговоры, то компании могут по-прежнему прибегать к такой практике; • низкие организационные расходы. Если переговоры между компаниями затягиваются и затраты на обеспечение выполнения обязательств/контроль высоки, компаниям может быть сложно заключить соглашения; • в отрасли производится однородная или очень схожая продукция. Соглашения о единых ценах сложно заключить в том случае, если товары различаются по своим свойствам, таким как качество и долговечность. В таких условиях компаниям сложно определить, чем обусловлены различия в цене реализации: например, изменениями предпочтений покупателей или мошенничеством компаний в форме тайного снижения цен; • отрасль высококонцентрирована: другими словами, несколько крупных компаний производят основной объем продукции. В условиях небольшого количества компаний в отрасли затраты на организацию сговора, как правило, невысоки. Кроме того, вероятность определения, какие фирмы не соблюдают установленные цены, значительно возрастет. Несмотря на то что в целом в сговоры легче вступать в условиях небольшого количества продавцов и однородности товаров на рынке, соглашения об установлении цен могут также заключаться в рамках продажи сложной продукции; • отраслевые или торговые объединения. Часто ассоциации служат основой для координации экономической деятельности и обмена информацией, что может способствовать вступлению в сговор. Теоретически в ситуацию может вмешаться бдительная ассоциация потребителей, призвав органы по контролю за конкуренцией принять меры, однако такое вмешательство требует определенных технических и правовых ресурсов, которые ассоциациям может быть сложно мобилизовать. Кроме того, на каждом конкретном рынке есть факторы, которые могут ограничивать вступление в сговоры. К таким факторам относятся: неоднородность продукции, разница в затратах разных компаний, циклические изменения условий ведения бизнеса, степень осведомленности потребителей, технический прогресс, нечастая покупка продукции, различные ожидания компаний и стимулы к секретному снижению цен для увеличения доли на рынке. В силу самого своего характера сговор между компаниями с целью повышения или установления цен и сокращения производства, как правило, считается большинством надзорных органов самым серьезным нарушением законов о защите конкуренции. Тем не менее даже здесь есть исключения. Практически во всех странах «общественный договор» требует от ассоциаций специалистов с академическим образованием (в области медицины, права и т. д.) следить за соблюдением членами профессионального кодекса. В свою очередь, ассоциации могут устанавливать правила выхода и ухода и даже имеют ограниченные права на установление согласованных цен. В некоторых странах также есть исключения для сельскохозяйственных картелей или картелей с участием кооперативов или малых и средних предприятий. Во многих странах функционирование экспортных картелей не только допускается, но и поощряется. Так, Европейская комиссия Европейского союза и Соединенные Штаты Америки использовали механизмы субсидирования экспорта, которые подверглись жесткой критике со стороны других стран из-за их разрушительных последствий. До достижения соглашения в конце 2015 года этот вопрос был камнем преткновения на переговорах в ВТО. В нескольких государствах безнаказанно действуют импортные картели. Крайне важно, что сопоставление мер антимонопольных органов в отношении картелей и злоупотребления господствующим положением показывает, что часто применительно к картелям имеется презумпция незаконности, в то время как в отношении господствующего положения она отсутствует 118 118 A Jones and A Albors-Llorens, 2014, A landscape of diversity: The consumer in competition law, paper for «The Images of the Consumer» conference (University of Oxford, March). |