Международное право Конспект лекций. Руководство по защите прав потребителей юнктад организация объединенных наций руководство по защите прав потребителей
 Скачать 3.82 Mb.
|
|
VIII. Международное сотрудничество 68 Руководство по защите прав потребителей американского форума государственных органов по защите прав потребителей (ФИАГК), Тихоокеанского Альянса, Общего рынка Юга (МЕРКОСУР), Южноамериканского союза наций (УНАСУР), программы ЮНКТАД-БВСА для Ближнего Востока и Севера Африки, АФРИКОМП ЮНКТАД, Африканского диалога по правам потребителей, Таможенного союза Юга Африки, Сообщества развития Юга Африки, Совета Европейского союза по вопросам сотрудничества в области защиты интересов потребителей и инициатив Европейской комиссии. На многостороннем уровне некоторые государства−члены Организации Объединенных Наций участвуют в работе форума Азиатско- Тихоокеанского экономического сотрудничества, Международной сети по вопросам защиты прав потребителей и правоприменительной практики (ИКПЕН, см. ниже) и ОЭСР. В работе комитета ОЭСР по вопросам потребительской политики активно и регулярно участвуют наблюдатели из числа стран, не являющихся членами этой организации (в частности, Колумбия и Египет). В рамках системы Организации Объединенных Наций и глобального межправительственного форума по вопросам защиты интересов потребителей координационным центром является ЮНКТАД. В соответствии с руководящими принципами ЮНКТАД должна осуществлять различную деятельность по сотрудничеству, в том числе: a) изучать связь между конкуренцией и вопросами защиты прав потребителей; b) проводить обзоры в государствах-членах и составлять рекомендации для них в сфере потребительского права и политики; c) проводить обучение и осуществлять деятельность по наращиванию потенциала в области защиты прав потребителей в государствах-членах; d) содействовать региональным и многосторонним инициативам. Далее в этой главе эти вопросы освещаются более подробно. Таким образом, очевидно, что идет активный обмен информацией о политике в области защиты прав потребителей и об осуществлении соответствующих мер, а многие члены уже могут обоснованно заявить о выполнении этих положений РПООНЗП. Однако остается одна нерешенная проблема: применимые правовые нормы и юрисдикция. B. ПРИМЕНИМЫЕ ПРАВОВЫЕ НОРМЫ И ЮРИСДИКЦИЯ То, что вопросы международного сотрудничества освещены в РПООНЗП крайне подробно, указывает на интерес к преодолению преград в межведомственном сотрудничестве. В упомянутой выше резолюции 70/186 об этом говорится прямо: «отдельные вопросы защиты интересов потребителей, в частности вопросы о применимых правовых нормах и юрисдикции, могут наиболее эффективно решаться на основе международных консультаций и сотрудничества». Термин «применимые правовые нормы и юрисдикция» не встречается в тексте РПООНЗП, хотя в руководящем принципе 39 содержится призыв к расширению доступа к средствам правовой защиты и механизмам урегулирования споров, особенно в случаях споров с международным элементом. В пункте 54vi руководящих принципов ОЭСР по электронной торговле, на который ссылаются РПООНЗП, правительствам предлагается «рассмотреть роль применимых правовых норм и юрисдикции в укреплении доверия потребителя к электронной торговле» 123 В руководящем принципе 90 есть отсылка к руководящим принципам ОЭСР в области защиты потребителей от мошеннической и вводящей в заблуждение международной коммерческой практики, в пункте III.A которых рассматривается возможность коллизии юрисдикций: Государствам-членам следует наращивать сотрудничество в борьбе с мошеннической и вводящей в заблуждение международной коммерческой практикой при понимании, что сотрудничество в проведении конкретных расследований или в конкретных случаях находится на усмотрении правоприменительного органа по защите прав потребителей, которому была направлена соответствующая просьба. Такой орган может отказаться сотрудничать по конкретному расследованию или разбирательству, или выдвинуть условия для сотрудничества, или ограничить его на основании того, что, по его мнению, удовлетворение такой просьбы о сотрудничестве противоречит соответствующим законам, его интересам или приоритетам, либо в связи ограниченностью ресурсов или в случае отсутствия обоюдной заинтересованности 123 ОЭСР, 2016 год, Руководство для защиты потребителей в сфере электронной торговли: Рекомендация ОЭСР. 69 VIII. Международное сотрудничество в данном расследовании или разбирательстве 124 Может сразу же возникнуть вопрос, учитывают ли национальные органы в рамках столь неопределенных обязательств в достаточной степени интересы иностранных потребителей. Возможно, этот вопрос стоит обсуждать, однако такая его постановка не вполне справедлива. Что, если масштабы или число случаев мошеннической и вводящей в заблуждение деятельности на национальном уровне намного больше, чем на международном? Органы по защите прав потребителей постоянно вынуждены определять приоритетность каждого случая даже при отсутствии международного измерения, поэтому неудивительно, что принятие таких решений усложняется в случае разбирательств, имеющих международный элемент, что снижает шансы на успех. Что касается международного частного права, то некоторые, но не все, государства- члены ввели специальные коллизионные нормы для защиты прав потребителей (в частности, государства−члены Европейского союза, Аргентина, Китай, Российская Федерация и Япония). Многие страны ввели в законодательство нормы для установления особой юрисдикции для дел, включающих международные аспекты, добавив потребителей в сферу действия своего законодательства, часто с привлечением судебного органа в стране постоянного жительства потребителя. Предпринимались попытки ввести общий принцип, позволяющий определять, законодательство какой страны имеет приоритет. В частности, Ассоциация международного права разработала принцип «наиболее благоприятного режима защиты», в соответствии с которым «желательно разрабатывать стандарты и применять нормы международного частного права, которые предоставляют потребителям право получать наиболее благоприятную для них защиту» 125 124 ОЭСР, 2003 год, Руководящие принципы для защиты потребителей от мошеннической и вводящей в заблуждение трансграничной коммерческой практики, рекомендация Совета. 125 ILA, 2012, Statement on the Development of International Principles on Consumer Protection, resolution no. 4 (Sofia). Более подробную информацию можно найти в резолюции АМП 1/2016, в том числе в Руководящих принципах по внедрению передового опыта в вопросе правовых норм, применимых к международной защите прав потребителей (Йоханнесбург, семьдесят седьмая конференция АМП). 1. Пример туризма Очевидной сферой международного сотрудничества является туризм, особенно учитывая, что страна проживания здесь часто не является местом совершения предполагаемого нарушения. Пересмотренные РПООНЗП заложили новую основу для удовлетворения нужд туристов и путешественников. В руководящем принципе 78 говорится следующее: Государства-члены должны разрабатывать стратегии в области защиты прав потребителей, в которых надлежащим образом учитываются вопросы сбыта и предоставления товаров и услуг в области туризма, включая путешествия, размещение и владение собственностью с правом проживания в определенное время. Государства-члены должны, в частности, решать проблемы, возникающие в связи с такой деятельностью и носящие трансграничный характер, в том числе посредством сотрудничества между правоохранительными органами и обмена информацией с другими государствами-членами; кроме того, им следует сотрудничать с соответствующими заинтересованными сторонами в сфере туризма и путешествий. По некоторым параметрам туризм − это один из двух крупнейших секторов в мире, уступающий лишь сельскому хозяйству. Тем не менее в ходе обсуждений стратегий защиты прав потребителей этому сектору не уделяют должного внимания. Для устранения очевидных уязвимых мест может потребоваться международное сотрудничество, причем необходимо отметить, что руководящие принципы применяются как в сфере путешествий, так и туризма. Таким образом, предусмотренная защита может распространяться и на трудящихся- мигрантов. В некотором отношении защищать права туристов стало сложнее по двум главным причинам. Первая связана с масштабом: в 2012 году впервые число прибывающих превысило отметку в один миллиард. Вторая причина кроется в том, что в связи ростом популярности онлайн- бронирования и снижением спроса на услуги туристических агентств в стране происхождения часто не существует поставщика услуг, несущего ответственность. Например, в Бразилии две трети иностранных туристов не обращались в туристическое агентство в стране проживания 126 126 C Lima Marques, 2013, The need for a global cooperation network to protect foreign tourists/consumers and the comeback of private international law. 70 Руководство по защите прав потребителей Две страны особенно настаивают на усилении защиты прав туристов − это Бразилия и Китай. Бразилия делает это отчасти в силу двух приближающихся спортивных мероприятий мирового масштаба − Чемпионата мира по футболу 2014 года и Олимпийских игр 2016 года; Китай − из-за самого масштаба и резкого роста объемов внутреннего и внешнего туризма 127 Правительство Бразилии содействует принятию проекта международной конвенции о защите прав туристов и путешественников на ежегодной Гаагской конференции по международному частному праву 128 . Профессор Клаудиа Лима Маркес, сторонница реформ в этой области, отмечает, что меры должны приниматься не ex post, а ex ante. Таким образом, договоренности должны заключаться не в стране проживания, а в стране назначения, что позволит по возможности избегать трансграничных судебных разбирательств. Соответственно, в проекте конвенции предусматривается назначение органа в принимающем на себя обязательства государстве, обладающего полномочиями по предоставлению консультаций, помощи и посреднических услуг, а также в случае необходимости вспомогательных средств для предъявления исков на небольшую сумму. По существу, это межведомственная договоренность и то, что профессор Лима Маркес называет «прагматическим возвратом к частному международному праву» 129 Таким образом, еще далеко не ясно, есть ли окончательный ответ на вопросы юрисдикции, поднимаемые в разделе VI РПООНЗП. На примере туризма видно, что межведомственные договоренности, проявляющиеся, в частности, наличием лица, к которому туристы могут обратиться за помощью, могут оказаться самым эффективным решением проблемы. C. ПРАКТИЧЕСКИЕ МЕХАНИЗМЫ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА Несмотря на описанные выше сложности, ведомства все же сотрудничают на международном уровне, что отражено в проведенном ЮНКТАД в 2013 году 127 В соответствии с данными ОЭСР в 2012 году Китай обогнал другие страны: туристы из КНР потратили 102 млрд долл., что на 37% больше по сравнению с предыдущим годом (L Thompson, 2013, Tourism’s Changing Profile, OECD Observer no. 297). 128 Hague Conference on Private International Law, 2013, Draft International Convention on the Protection of Tourists and Visitors. 129 C Lima Marques, op. cit. исследовании 130 , и существуют также профессиональные ассоциации по содействию такому сотрудничеству. В частности, в Международную сеть по вопросам защиты прав потребителей и правоприменительной практики (ИКПЕН) входят организации из более чем 50 стран, имеющие целью: • защищать экономические интересы потребителей по всему миру; • обмениваться информацией о трансграничной коммерческой деятельности, которая может повлиять на благосостояние потребителя; • содействовать сотрудничеству между правоохранительными ведомствами. Хотя большинство участников − это государства− члены ОЭСР, в ИКПЕН также входят страны из всех регионов мира, начиная с малых островных государств, например Барбадоса и Доминиканской Республики, и заканчивая крупнейшими странами-экспортерами, в частности Китаем, странами Африки к югу от Сахары, в том числе Нигерией и Кенией, а также странами с переходной экономикой, например Вьетнамом. ИКПЕН проводит образовательные кампании, в частности ежегодное мероприятие «Месяц предотвращения мошенничества»; также каждый год осуществляется «Чистка Интернета», в рамках которой проводится поиск сайтов, которые могут обманывать потребителей. Последняя мера описана в докладе ЮНКТАД об осуществлении как «параллельные и скоординированные шаги в области правоприменения». Такие инициативы свидетельствуют о существовании глобальной сети правоприменения и способствуют превентивному применению законов. ИКПЕН стремится создать условия для подачи трансграничных исков в сфере электронной торговли «средствами, отличными от официальных правовых действий» и направляет поступающие иски национальным органам по защите прав потребителей 131 Другим примером межведомственного сотрудничества на региональном уровне является система быстрого обмена информацией о небезопасной непродовольственной продукции (РАПЕКС) Европейской комиссии. Каждую неделю комиссия публикует обзор 130 ЮНКТАД, 2013 год, «Доклад об осуществлении руководящих принципов Организации Объединенных Наций для защиты интересов потребителей (1985–2013 годы)», записка секретариата ЮНКТАД. 131 www.icpen.org. 71 VIII. Международное сотрудничество сообщений о небезопасных продуктах от компетентных национальных органов. В него входит информация об обнаруженных опасных продуктах, выявленных рисках и принятых в уведомляющей стране мерах по предотвращению или ограничению их сбыта или потребления. Такие меры могут быть введены национальными органами («обязательные меры») или напрямую производителями и распространителями («добровольные меры»). Кроме того, каждое сообщение содержит информацию о странах, в которых был обнаружена такая же продукция, а также о том, были ли предприняты какие- либо дальнейшие шаги. В них не сообщаются подробности конкретных случаев (тем не менее о них можно составить представление) и, следовательно, не поднимается вопрос юрисдикции 132 . В декабре 2014 года Организация Американских государств создала систему, сходную с РАПЕКС, − СИАР (Межамериканская система быстрого обмена информацией), новую сеть мониторинга безопасности продуктов и услуг в Северной и Южной Америке. Европейская комиссия также создала сеть европейских центров по защите прав потребителей со штаб-квартирами во всех 28 государствах−членах ЕС (а также в Норвегии и Исландии) для работы с отдельными потребителями. Эти центры оказывают потребителям бесплатную помощь: трансграничное посредничество и консультации (в том числе по юридическим процедурам и разрешению споров); они также имеют полномочия для составления стратегических докладов. Считается, что в них обращаются прежде всего туристы, однако в компетенцию таких центров входит работа далеко не только с этой группой населения, в частности они занимаются разрешением всех трансграничных споров между потребителями и поставщиками услуг. За десять лет работы в качестве сети центры получили 650 000 прямых обращений и к 2015 году обрабатывали 100 000 прямых обращений в год, включая 40 000 жалоб; более 3 млн жалоб были направлены в национальные органы по защите прав потребителей. Вновь можно увидеть, что после заключения институциональных договоренностей осуществляются практические меры, которые не всегда требуют проведения судебного разбирательства 133 132 http://ec.europa.eu/consumers/consumers_safety/safety_products/rapex/ alerts/main/?event=main.listNotifications. 133 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=URISERV%3Al32048 и www.ec.europa.eu/consumers/ecc/. D. МЕЖДУНАРОДНЫЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ МЕХАНИЗМЫ Второй раз тема международного сотрудничества затрагивается в РПООНЗП в разделе VII о международных институциональных механизмах, который является новым и важным дополнением. В тексте содержится информация о порядке и условиях работы межправительственной группы экспертов (МГЭ) по разработке законодательства и политики в области защиты прав потребителей под эгидой ЮНКТАД. В руководящем принципе 97 прописаны функции МГЭ a) предоставлять возможности для проведения ежегодного форума и создавать условия для многосторонних консультаций, обсуждений и обмена мнениями между государствами-членами по вопросам, связанным с руководящими принципами, в частности с их реализацией и полученным в ее ходе опытом; b) регулярно проводить изучение и исследование вопросов защиты прав потребителей в области основанных на консенсусе и принимающих во внимание интересы государств-членов руководящих принципов и распространять информацию о них для активизации обмена опытом и повышения эффективности осуществления этих принципов; c) проводить добровольные экспертные обзоры национальных стратегий в области защиты прав потребителей в государствах- членах, осуществляемых органами по защите прав потребителей; d) собирать и распространять информацию о вопросах комплексного достижения целей руководящих принципов и принятия соответствующих мер государствами- членами на национальном и региональном уровнях для содействия эффективной реализации их задач и принципов; e) предоставлять техническую помощь и помощь по наращиванию потенциала развивающимся странам и странам с переходной экономикой в области разработки и применения на практике законов и стратегий в области защиты прав потребителей; f) принимать во внимание исследования, документы и доклады компетентных организаций системы ООН и других 72 Руководство по защите прав потребителей международных организаций и сетей по соответствующим темам с целью обмена информацией по программам работы и темами консультаций, а также для выбора проектов для совместного осуществления и направлений сотрудничества в сфере предоставления технической помощи; g) осуществлять подготовку соответствующих докладов и рекомендаций по стратегиям в области защиты прав потребителей в государствах-членах, в том числе в сфере применения и практической реализации данных руководящих принципов; h) сотрудничать с Конференциями Организации Объединенных Наций по рассмотрению всех аспектов Комплекса, согласованных на многосторонней основе справедливых принципов и правил для контроля за ограничительной деловой практикой; i) проводить периодическое рассмотрение руководящих принципов по требованию Конференции Организации Объединенных Наций по рассмотрению всех аспектов Комплекса, согласованных на многосторонней основе справедливых принципов и правил для контроля за ограничительной деловой практикой; и j) разработать процедуры и методы работы, необходимые для выполнения функций группы. В руководящем принципе 98 говорится, что МГЭ не будет «выносить суждений» применительно к отдельным государствам или компаниям в связи с заключением конкретных сделок. Так, международные организации, в частности в ЮНКТАД, имеющая десятилетний опыт в области решения проблем конкуренции, в целом положительно оценивают добровольные экспертные обзоры. Такие меры полезны не только для страны, где проводится обзор, но также для организаций, его проводящих: они получают возможность увидеть, как общие принципы реализуются на практике, что является противовесом зачастую достаточно общим положениям международных руководящих принципов. Такое «соотнесение с реальностью» может оказаться очень полезным с точки зрения внутренней политики для страны, где проводится обзор и где правительству, реформирующему национальную стратегию, может потребоваться взгляд со стороны. Положение пункта 97а об обмене мнениями и опытом между государствами-членами может также оказаться важным, особенно в контексте практического осуществления и расширения РПООНЗП. Хотя государства-члены, возможно, без энтузиазма отнесутся к проведению оценки достигнутых ими практических результатов, по итогам таких обменов обязательно возникнут возможности для сравнения, что даст позитивный импульс. Одно из главных достижений пересмотренных РПООНЗП − это регулярные обновления. В то время как предыдущие версии не предусматривали институционализированного процесса рассмотрения, согласно руководящему принципу 97i, по поручению конференции по пересмотру МГЭ должна проводить периодическое рассмотрение руководящих принципов. Это позволит должным образом обсуждать новые проблемы и изменения на межправительственном уровне и в случае достижения консенсуса включать результаты обсуждений в руководящие принципы. Такой подход позволит осуществлять периодическое обновление РПООНЗП и обеспечивать их актуальность. Действительно, созданная МГЭ должна стать очень важным форумом для расширения сотрудничества и выдвижения вопросов защиты прав потребителей на первый план в глобальной повестке дня. |