Международное право Конспект лекций. Руководство по защите прав потребителей юнктад организация объединенных наций руководство по защите прав потребителей
 Скачать 3.82 Mb.
|
|
3. Меры государственного регулирования и правоприменения Методикой, доказавшей свою эффективность и оперативность в обеспечении возмещения ущерба потребителей как по индивидуальным, так и по коллективным искам, оказалась «нормативная компенсация» 193 . В этом случае государственный орган правоприменения имеет право в рамках пакета мер взыскания вынести решение или добиваться распоряжения суда о том, чтобы торговец возместил ущерб одному или нескольким потребителям. В Дании омбудсмен по защите прав потребителей с 2008 года успешно использует это право (в виде отказа от коллективных исков, который только она может осуществить), равно как и различные регулирующие органы в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии (схемы возмещения ущерба потребителям энергии и финансовых услуг). Аналогичный подход может применяться в рамках использования распоряжений о компенсации или гражданских исков о возмещении ущерба после уголовного судопроизводства (что особенно активно применяется в Бельгии, где в соответствии с установленными требованиями суды обязаны оказывать содействие в делах о возмещении ущерба). Преимущество всех этих 191 ОЭСР, см. цит. док. 192 Руководящие принципы Организации Объединенных Наций для защиты интересов потребителей, редакция 1999 года, пункт 32. 193 C Hodges, Mass collective redress: Consumer ADR and regulatory techniques, European Review of Private Law 23: 829–874. 108 Руководство по защите прав потребителей механизмов заключается в том, что расходы несут государственные органы, а недостаток использования уголовной системы − в том, что в целях вынесения решения о возмещении ущерба требуется возбудить уголовное преследование в отношении соответствующего торговца. 4. Альтернативные механизмы разрешения споров Во многих странах неудовлетворенность перечисленными выше судебными процедурами привела к распространению методик и систем в рамках «альтернативных механизмов разрешения споров» (АМРС). Основными методами АМРС являются арбитраж, посредничество и согласительная процедура. Во всех этих методах используются третьи стороны, но не судьи, а именно арбитры, специалисты по урегулированию споров или мировые посредники. Вкратце, различие между ними заключается в том, что в арбитражном разбирательстве решение принимает арбитр, в процедуре посредничества стороны принимают решение на основе соглашения, предложенного специалистом по урегулированию споров, действующим в качестве посредника, а в согласительной процедуре мировой посредник помогает сторонам достигнуть соглашения. Арбитражное производство обычно представляет собой процесс, в котором участники спора соглашаются передать свой спор на рассмотрение арбитражного суда и признать обязательную силу результатов, полученных арбитрами. Другими словами, механизмом урегулирования споров является договор между сторонами, и сторонним специалистом по решению спора выступает арбитр, а не судья. Коммерческие споры рассматривают известные арбитражные «суды», но для рассмотрения споров потребителей существует множество разнообразных систем. Это могут быть постоянные комитеты по потребительским спорам (либо находящиеся на государственном обеспечении, либо финансируемые отраслевыми торговыми ассоциациями или даже отдельными компаниями: наглядные примеры того и другого можно найти во всех странах Северной Европы и Нидерландах, а также во многих других странах) или гораздо менее формальные и расплывчатые механизмы. Среди наиболее ярких примеров можно назвать Шведский национальный совет по жалобам потребителей (работает наряду с частными отраслевыми комитетами в некоторых регулируемых областях), третейский суд Малайзии по рассмотрению жалоб потребителей, иерархия рассматривающих дела и выносящих решения в судебном или арбитражном порядке органов в Индии, созданная в соответствии с Законом о защите прав потребителей 1986 года, и многоотраслевая матрица Комитета по рассмотрению споров (Geschillencommissie), которым управляет единый фонд в Нидерландах 194 . Арбитражные схемы различаются в зависимости от того, являются ли они бесплатными для потребителей (как правило, финансируются коммерческими структурами, но иногда посредством государственных дотаций) или требуют платы за предоставление доступа, которая может быть, а может и не быть возмещена в случае победы потребителя. Лиссабонский арбитражный центр по рассмотрению потребительских конфликтов служит примером автономной некоммерческой частной ассоциации, основателями которой стали муниципалитет Лиссабона, Португальская ассоциация защиты прав потребителей (ДЕКО) и Союз торговых объединений округа Лиссабон. В 2011 году была создана национальная сеть государственных арбитражных центров, охватывающая всю Португалию. Закон Филиппин о защите прав потребителей 1991 года предусматривает перемещение статутного омбудсмена с учетом арбитражных аспектов. Сотрудники арбитражной организации по разрешению потребительских споров имеют право на осуществление процедуры посредничества и согласительной процедуры, а также право рассматривать и выносить решение по любым жалобам потребителей. Сотрудники арбитражной организации по разрешению потребительских споров сначала пытаются добиться мирного урегулирования вопроса между спорящими сторонами. Если стороны не смогли договориться, сотрудник вправе провести официальное расследование и вынести решение по делу. Их полномочия включают в себя прекращение и отмену приказов, распоряжения об отзыве товаров, замене, ремонте или возврате денежной стоимости товаров и/или услуг, реституцию или расторжение договора, а также наложение штрафов в зависимости от тяжести правонарушения. Верховный суд Соединенных Штатов Америки утвердил использование арбитражной оговорки в типовых потребительских договорах, что привело к их широкому использованию среди торговых организаций и вытеснило их из судов в арбитражные системы, которые не регулируются, а отдельные из которых считаются не очень надежными. 194 C Hodges et al, 2012, Consumer ADR in Europe (Hart Publishing) 109 XI. Урегулирование споров и средства правовой защиты потребителей 5. Омбудсмены В некоторых государствах системы АМРС превратились в более формальную структуру омбудсменов по делам потребителей или отраслевых омбудсменов. Концепция омбудсмена зародилась в странах Северной Европы. Швеция учредила данную должность в 1809 году, хотя в истории существовали аналогичные органы, например, в Китае в период правления династии Цинь 195 . Первоначально это было государственное учреждение, куда люди могли обращаться с жалобами в отношении услуг, предоставленных правительством: омбудсмен был посредником и представлял интересы граждан в правительстве. Выводы омбудсмена не всегда касались вопросов права; наиболее распространенной задачей было выявление случаев «недобросовестного управления» отчасти потому, что в те времена юридические полномочия государственных служб зачастую были нечетко сформулированы. В 1990-х годах эта концепция была перенесена в своей оригинальной форме в Латинскую Америку под названием El Defensor del Pueblo («Уполномоченный по защите прав человека»), который рассматривал жалобы потребителей на государственные службы, в частности в Аргентине и Перу. В 1970-х годах страны Северной Европы (Дания, Финляндия, Норвегия и Швеция) учредили институт омбудсмена по делам потребителей. Появление должности омбудсмена по делам потребителей − это результат вывода существующей концепции за пределы государственного сектора: это надзорный орган, перед которым стоит задача проследить, чтобы методы, используемые коммерческими структурами при продаже товаров или предоставлении услуг, отвечали требованиям закона. Омбудсмен может действовать по уставу (так называемый статутный омбудсмен), на основании законодательства (официальное признание в обмен на удовлетворение определенных критериев) или на добровольных началах. Статутный омбудсмен не работает в рамках судебной системы и обычно обладает широкими полномочиями не только для оценки существа дела каждой стороны, но и для расследования этого дела. Принятое решение касается не только юридических аспектов, но и «добросовестной отраслевой практики» (отголоски недобросовестного управления в государственных службах) и 195 D Thomas, 2013, The role of ombudsmen in consumer protection, including in financial services, conference paper for International Forum on Justice and Consumer Rights (Wuhan, China). необходимости изменений. Разбирательства обычно носят неофициальный характер и могут включать как устные, так и письменные заявления. Юридическое представительство осуществляется в особом порядке, и эта услуга часто предоставляется потребителям бесплатно. Потребитель не обязан передавать дело омбудсмену, и его решения не являются обязательными для потребителя, хотя зачастую имеют обязательною силу для другой стороны. Как говорилось выше, омбудсмены широко известны тем, что рассматривают жалобы граждан на недобросовестное управление против государственных органов и должностных лиц. Однако, что касается жалоб в области финансовых услуг, энергетики, коммуникаций или отношений между потребителем и торговцем, в европейских странах все больше развивается система омбудсменов, не в последнюю очередь потому, что они могут выполнять функции консультирования потребителей и использовать механизм обратной связи для передачи совокупных данных по потребительским вопросам регуляторам, рынкам и потребителям, а следовательно, оказывать содействие в качестве квазирегулирующего органа. В качестве примеров можно привести (статутную) Службу финансового омбудсмена и частную некоммерческую организацию «Службы омбудсмена» (которая занимается спорами в области энергетики, коммуникаций, недвижимости, а также общими потребительскими и другими спорами) в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии, службы страхового омбудсмена и транспортного омбудсмена в Германии. Регулирующие органы могут также осуществлять функции урегулирования жалоб и споров потребителей (например, Банк Италии), хотя наблюдается тенденция передавать эти функции независимым омбудсменам. По мере того, как развиваются модели и разные системы получают признание и официальное одобрение, границы становятся все более размытыми. В свете эволюции множества различных механизмов и обеспокоенности тем, что «фирменное наименование» омбудсмена находится под угрозой обесценивания, Европейский союз в 2015 году создал регулирующую систему для любого типа структуры АМРС потребителей (или омбудсмена) и потребовал от каждого государства-члена внедрить систему для урегулирования любых споров между потребителем и торговцем 196 В 2016 году был создан Интернет-портал для рассмотрения трансграничных споров, что, 196 Директива 2013/11/European Union, см. цит. док. 110 Руководство по защите прав потребителей несомненно, является подходящей ролью для Европейского союза в контексте единого рынка. Торговцы обязаны предоставить информацию о том, к какой структуре АМРС они относятся, если таковая имеется, и можно ожидать, что в будущем в рамках этой системы торговцы будут обязаны участвовать в структурах АМРС или омбудсменов. В Европейском союзе АМРС потребителей должны быть бесплатными для потребителей (и многие структуры уже переведены на бесплатную основу) или предусматривать минимальную плату. Эта система обладает значительным потенциалом и четко согласуется с соответствующим разделом РПООНЗП (раздел V.F «урегулирование споров и средства правовой защиты», пункты 37−41 руководящих принципов). Конкретные критерии обсуждаются ниже. 6. Работа с потребителями и обработка жалоб К торговцам всегда следует предъявлять требование отвечать честно, быстро и открыто на отзывы, запросы и жалобы потребителей в соответствии с пунктом 11f руководящих принципов. Во многих компаниях есть отделы по работе с клиентами, которые успешно обеспечивают удовлетворенность потребителей, особенно в тех случаях, когда конкуренция вынуждает их поддерживать высокую репутацию. Международные стандарты (такие, как ИСО) поддерживают системы работы с потребителями и рассмотрения жалоб. Потребители очень часто обращаются с запросами, которые можно решить за несколько минут, − они даже не являются спорами, но могут привести к ним, если не урегулировать их деликатно и быстро. Однако системы внутреннего обслуживания и рассмотрения жалоб не следует представлять в качестве независимых структур АМРС или омбудсмена. Преимущество наличия эффективных независимых систем подачи и рассмотрения жалоб, таких как советы и омбудсмены, заключается в том, что их присутствие и деятельность стимулируют торговцев к внедрению эффективных внутренних механизмов по рассмотрению жалоб потребителей. Наличие таких механизмов все чаще становится нормативным требованием. Практически все структуры АМРС потребителей требуют, чтобы потребитель связался с торговцем, прежде чем обратиться в структуру АМРС, при этом торговцу иногда предоставляется конкретный срок для решения вопроса. 7. Урегулирование споров в режиме онлайн Многие торговцы в режиме онлайн имеют встроенные механизмы «урегулирования споров в режиме онлайн» (УСО), которые могут принимать самые разные формы: от использования комитетов по арбитражному типу, в состав которых входят правомочные и контролируемые лица, до алгоритмической генерации автоматизированных предложений на основе статистически наиболее вероятной суммы, приемлемой для обеих сторон и решений «жюри» с использованием краудсорсинга 197 Вполне естественно, что с ростом электронной торговли урегулирование споров и возмещение ущерба также стало возможным через Интернет. Комиссия Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) расширила свои функции в области коммерческого арбитража и электронной торговли, с тем чтобы внедрить системы УСО для трансграничной электронной торговли 198 В связи с этим возникает вопрос, следует ли ограничивать УСО исключительно онлайн- сделками. Хотя понятно, что УСО больше подходит для потребителей, которые совершают покупки в Интернете, априори причины для такого ограничения нет при условии, что стороны могут общаться в электронном виде. Одна относительно ранняя платформа УСО была основана на сделках, совершаемых через eBay и PayPal. Руководитель отдела УСО в PayPal Колин Рул сообщает, что, начав с нуля в 2003 году, к 2012 году посредством платформы рассматривается 60 млн споров в год, по сравнению с менее чем 300 000 споров в рамках судебной системы Соединенных Штатов Америки 199 . Столкнувшись с сомнениями относительно экономической эффективности инвестиций в УСО для бизнеса, исследовательская группа, используя большие массивы данных, генерируемые системой, проанализировала результаты УСО и обнаружила, что, как ни странно, «пользователи, которые сообщили о сделке и прошли процесс УСО, стали больше пользоваться этим рынком вне зависимости от результатов». Больше всего увеличилось участие на рынке тех потребителей, которые урегулировали свой вопрос мирным путем, чуть больше, чем 197 http://ec.europa.eu/consumers/solving_consumer_disputes/non-judicial_ redress/adr-odr/index_en.htm http://www.colinrule.com/writing/UALR2012. pdf. 198 Обзор руководства для внедрения внутреннего законодательства: новый вариант типового закона ЮНСИТРАЛ (Нью-Йорк, 25 июня − 7 июля). 199 C Rule, 2012, Quantifying the economic benefits of effective redress: Large e-commerce data sets and the cost-benefit case for investing in dispute resolution, University of Arkansas at Little Rock Law Review 34(4):6. 111 XI. Урегулирование споров и средства правовой защиты потребителей потребителей, дела которых были урегулированы в судебном порядке. Интересно отметить, что более активное участие наблюдалось даже среди тех, кто проиграл дела. Единственной группой, чье участие на рынке снизилось, стали те потребители, дела которых рассматривались очень долго − результат, перекликающийся с давними жалобами на «проволочки» в судебных разбирательствах. Это подтверждает известную идею о том, что нет худшей реакции на недовольных потребителей, чем игнорировать их. Другие платформы УСО не ограничиваются онлайн-сделками. Одну из ранних версий учредило мексиканское ведомство по защите прав потребителей ПРОФЕКО (см. главу IV), которое в 2008 году запустило службу «Консилианет». Это произошло после внесения в 2004 году поправки в Федеральный закон о защите прав потребителей, позволившей принимать и регистрировать дела в электронном виде, а также проводить заседания в электронном виде (и по телефону). Эта служба открыта для всех, к ней можно получить доступ с веб- сайта ПРОФЕКО, и ее услуги предоставляются бесплатно. В обзоре, посвященном истории «Консилианета», Гонзалес-Мартин отмечает, что «необходимо изучить возможность применения принципов функциональной эквивалентности, которые используются при приеме электронных документов в случаях, когда закон требует представлять их в бумажной форме, в целях замены физического присутствия сторон виртуальным» 200 . Недавний опыт предполагает, что этот этап стремительно приближается. В начале 2016 года Европейская комиссия создала новую платформу УСО. Она не ограничивалась только онлайн-операциями, и с первого дня к ней были подключены 117 организаций по альтернативному разрешению споров из 17 государств-членов. Европейский комиссар по делам потребителей сообщил, что «в прошлом году каждый третий потребитель испытывал проблемы при совершении покупок через Интернет. Но четверть этих потребителей не подавали жалобу − в основном потому, что считали процедуру слишком долгой или не надеялись добиться урегулирования» 201 . Правовая основа платформы УСО строится на уже упомянутой директиве по АМРС. Сначала жалобу торговцу направляет платформа, что может оказаться улучшением по сравнению с более традиционными структурами АМРС, которые 200 N Gonzales-Martin, 2015, in C Esplugues Mota and L Marquis (eds.), New Developments in Civil and Commercial Mediation. 201 European Commission Daily News, press release 8 January 2016 and 15 February 2016. часто предусматривают, что первоначальная жалоба направляется торговцу напрямую. Время покажет, будет ли новая система более эффективна. По мнению комиссии, торговцы также могут признать систему изменением к лучшему, поскольку многие (по оценкам, 60%) не продают товары через Интернет в другие страны из-за трудностей в решении проблем. |