Международное право Конспект лекций. Руководство по защите прав потребителей юнктад организация объединенных наций руководство по защите прав потребителей
 Скачать 3.82 Mb.
|
|
63 VII. Закон о защите конкуренции и интересы потребителей 3. Слияния и поглощения Слияние − это объединение или соединение двух или более компаний в составе существующей компании или вновь созданной компании. Таким образом, компании могут увеличить свои размеры и освоить существующие и новые области экономической активности и рынки. Поглощение несколько отличается от слияния. В общем смысле поглощение − это покупка одной компании другой. В данном случае приобретенная компания теряет свои отличительные черты. Целью слияния компаний или приобретения другой компании может быть стремление повысить экономическую эффективность, приобрести влияние на рынке, диверсифицировать деятельность, выйти на новые географические рынки или реализовать финансовые и иные синергизмы. Безусловно, слияния и поглощения сами по себе не вызывают возражений. Во многих развивающихся странах государство поощряет или даже навязывает слияния, считая, что в конкретной сфере компаний слишком много и они неэффективны («аргумент эффективности»). Таки меры считаются особо необходимыми в условиях либерализации рынков и неизбежного выхода на рынок иностранных компаний, что на разных рынках может привести к разным последствиям. Особое внимание уделяется финансовому сектору (банковские услуги, страхование и т. д.), сектору мобильной и спутниковой связи и кораблестроению, где государство даже устанавливает число компаний, которым будет разрешено работать в данной отрасли по истечении конкретного периода времени. При принятии решений органы по регулированию конкуренции должны принимать во внимание ряд соображений. На практике во многих случаях итоговое решение остается не за ними. Правительства рассматривают регулирование конкуренции как один из инструментов экономической политики. Поэтому изменения в правительстве часто приводят к изменениям в политике, и в результате политика в области конкуренции проводится менее активно. D. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА В ОБЛАСТИ КОНКУРЕНЦИИ В настоящее время взаимодействию защиты конкуренции и защиты прав потребителей уделяется самое пристальное внимание. Развитию этого направления способствовал ряд изменений. Одно из них связано с утверждением концепции «свободного рынка». В 1980-е, и в особенности в 1990-е годы, многие развивающиеся страны провели крупные рыночные реформы, которые привели к значительному снижению роли государства в экономике в результате широкомасштабного процесса приватизации, дерегулирования, а также внутренней и внешней финансовой либерализации. Однако на практике приватизация часто означала замену государственной монополии частной. Таким образом, политика и законодательство в области конкуренции воспринимаются в качестве дополнительного инструмента защиты прав потребителей, в особенности в странах–развивающихся рынках Центральной и Восточной Европы, в которых, например, защита прав потребителей часто передается в ведение антимонопольных органов, как указано в главе IV. Участники круглого стола ОЭСР по передовой практике в 2015 году обратили внимание на постепенные изменения в институциональной архитектуре антимонопольных органов и тенденцию к сближению аспектов конкуренции, отраслевого регулирования и государственных закупок 119 . Республика Корея дает пример такого рода – здесь в 2008 году Комиссия по добросовестной торговле приняла функции по защите прав потребителей, ранее находившиеся в ведении Министерства финансов. В последнее время эта тенденция получила особое распространение в Северной Европе. Финляндия (где Генеральный директор защите прав потребителей также является омбудсменом по делам потребителей), Ирландия, Дания и Нидерланды двигаются в этом направлении. Федеральная торговая комиссия (ФТК) Соединенных Штатов Америки уже на протяжении долгого времени объединяет под одной крышей подразделение по защите потребителей и подразделение по конкуренции, каждое из которых отвечает, однако, за свое направление. Например, в недавнем случае покупки компанией «Фейсбук» мессенджера «Уотсап» оба подразделения Комиссии проводили отдельные расследования: Бюро по защите потребителей рассматривало не вопросы конкуренции, которые очевидным образом находятся в ведении Бюро по конкуренции, а гарантии неприкосновенности частной жизни потребителей. В Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии Управление по добросовестной торговле и Орган по защите конкуренции были объединены в Орган по конкуренции и рынкам, чьи полномочия согласуются с полномочиями отраслевых регулирующих органов. Контроль рынка осуществляется Службой торговых стандартов, которая функционирует на местном 119 OECD Secretariat, 2015, Institutional Design, DAF/COMP/M(2014)3/ANN4/Final. 64 Руководство по защите прав потребителей уровне в форме подразделений в местных органах власти. Тем не менее существуют исключения. Исландия и Япония пошли по другому пути, а в Российской Федерации Антимонопольная служба по-прежнему отделена от службы по надзору в сфере защиты прав потребителей, Роспотребнадзора. В ЮАР вопросы защиты прав потребителей находятся в компетенции Министерства торговли и промышленности, а регулированием конкуренции и правоохранительной деятельностью в этой области занимается специально созданный законом орган − Комиссия по конкуренции. Другой фактор, влияющий на институциональную архитектуру, − постоянно растущее число международных и региональных организаций, которые взяли на себя четкие обязательства, касающиеся политики и законодательства в области конкуренции, и в этой связи подчеркнули роль, которую данные меры могут сыграть в защите прав потребителей. Таким образом, вопросы защиты прав потребителей заняли центральное место. Примерами таких организаций служат ЮНКТАД, ОЭСР и Международная сеть конкуренции (МСК). Подробнее о них − во вставке 6. E. СЛОЖНОСТЬ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ СОГЛАСОВАННОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ КОНКУРЕНЦИИ: НЕЖЕЛАНИЕ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ УХОДИТЬ К КОНКУРЕНТУ Основой и главной целью конкуренции является обеспечение потребительского выбора. Чтобы потребители могли воспользоваться правом выбора, им необходимо знать об альтернативах. Тем не менее, даже если на рынке имеется товар-заместитель или товар по более низкой цене, потребители не всегда пользуются правом выбора. В классической экономической теории это считается парадоксом и проблемой. В последнее время вырос интерес к применению методов поведенческой экономики для изучения поведения потребителей, в частности, поиска (например, сколько времени потребители тратят на поиск и из какого количества игроков на рынке они выбирают) и ухода к конкуренту (например, как потребители реагируют на разницу в ценах у разных производителей одной отрасли). Порой подразумеваемый вывод таких исследований заключается в том, что потребители упрямо отказываются воспринимать свои интересы. Все же, что, если потребители правы в своей осторожности? Как показал финансовый кризис, когда защита прав потребителей строится не на регулировании на верхнем уровне, а на раскрытии информации поставщиком, риски могут перейти к потребителям. Здесь при разработке политики возникает серьезная проблема, поскольку не следует впадать в противоположную крайность, отрицая преимущества перехода потребителей к конкуренту. Таким образом, при разработке политики необходимо рассмотреть другие меры, такие как регулирование поведения поставщиков одновременно с обеспечением большей прозрачности ценовой политики; например, такие меры были применены в банковском секторе во Франции в 2010 году. Соответственно, меры политики призваны сыграть важную роль в усилении защиты прав потребителей, в частности путем повышения качества доступной информации и устранения запретительных издержек перехода к конкуренту. Для устранения таких издержек необходимо изучать условия договоров с потребителями или вновь анализировать их использование, так как подобные договоры стали «обычной практикой» (например, в сфере банковских услуг и страхования). Иногда упор на раскрытие информации и обеспечение прозрачности для достижения реальной конкуренции и использования возможности выбора оказывался недейственным. 65 VII. Закон о защите конкуренции и интересы потребителей Вставка 6. Международные организации и сети, занимающиеся вопросами политики в области конкуренции Конференция Организации Объединенных Наций по торговле и развитию (ЮНКТАД) www.unctad.org Конференция Организации Объединенных Наций по торговле и развитию (ЮНКТАД), созданная в 1964 году, ставит задачу благоприятствующей развитию интеграцию развивающихся стран в мировую экономику. ЮНКТАД − узловое звено комплексного рассмотрения в Организации Объединенных Наций проблематики торговли и развития и взаимосвязанных вопросов торговли, финансов, технологий, инвестиций и устойчивого развития. Конференция также служит узловым звеном для рассмотрения вопросов конкуренции и защиты прав потребителей. ЮНКТАД − это форум для межправительственных дискуссий, опирающихся на обсуждение с экспертами и обмен опытом с целью достижения консенсуса. Чтобы внести существенный вклад в обсуждения экспертов и представителей правительств, ЮНКТАД проводит исследования, анализ политики и сбор данных. В сотрудничестве с другими организациями и странами-донорами ЮНКТАД оказывает техническую помощь с учетом потребностей развивающихся стран, уделяя особое внимание нуждам наименее развитых стран и стран с переходной экономикой. ЮНКТАД проводит ежегодное совещание экспертов по вопросам конкуренции, в том числе экспертов организаций и независимых экспертов, а именно Межправительственной группы экспертов по законодательству и политике в области конкуренции. Ее совещания проходят параллельно с совещаниями Межправительственной группы экспертов по законодательству и политике в области защиты интересов потребителей. Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) www.oecd.org ОЭСР − межправительственная организация, помогающая государствам решать экономические, социальные и связанные с управлением проблемы глобальной экономики. В состав ОЭСР входят 34 государства-члена, объединенные приверженностью демократической форме правления и рыночной экономике. Организация активно поддерживает отношения со многими другими государствами (в частности, со странами БРИКС), НПО и гражданским обществом, имея глобальный охват. Организация хорошо известна своими публикациями и статистикой, и ее деятельность охватывает экономическую и социальную проблематику, от макроэкономических вопросов до сферы торговли, образования, развития, науки и инноваций. ОЭСР играет весомую роль в содействии эффективности государственного и корпоративного управления. С помощью отраслевого мониторинга она помогает правительствам обеспечить динамичность ключевых областей экономики. Решая возникающие вопросы и определяя, какие меры будут эффективными, организация помогает директивным органам устанавливать стратегические ориентиры. Она хорошо известна своими исследованиями и обзорами по отдельным странам. ОЭСР разрабатывает международно признанные правовые акты, решения и рекомендации для содействия распространению передового опыта в сферах, где для прогресса отдельных стран в глобальной экономике требуются многосторонние соглашения. Распределение выгод также является крайне важным направлением деятельности организации, как показала ее деятельность, связанная со странами–развивающимися рынками, устойчивым развитием, территориальной экономикой и оказанием помощи. В основе деятельности ОЭСР лежат диалог, консенсус и коллегиальная оценка. Принцип консенсуса выражен в том, что правительства могут заблокировать и блокируют положения проекта политических рекомендаций, против которых они возражают. Совет, руководящий орган организации, состоит из представителей государств-членов. Международная сеть конкуренции (МСК) www.internationalcompetitionnetwork.org МСК − неофициальная проектно-ориентированная сеть антитрестовских ведомств развитых и развивающихся стран, построенная на началах консенсуса, которая рассматривает вопросы применения антитрестовского законодательства и антимонопольной политики, представляющие общий интерес, и разрабатывает предложения относительно процессуального и материального сближения с помощью повестки дня и структуры, нацеленных на результат. МСК содействует распространению опыта и передовой практики в антитрестовской области, поддерживает информационно-разъяснительную роль антитрестовских ведомств и стремится к активизации международного сотрудничества. Деятельность МСК осуществляется на добровольных началах и на основе доброй воли и сотрудничества на высоком уровне между участвующими юрисдикциями. Основополагающую роль играют многочисленные контакты, уже существующие между заинтересованными организациями. МСК функционирует на проектной основе, не ставит задачу заменить или координировать работу других организаций и не занимается какой- либо нормотворческой деятельностью. МСК предоставляет своим членам возможность поддерживать регулярные контакты, в частности с помощью проведения ежегодных конференций и совещаний по рассмотрению хода работы. В тех случаях, когда по итогам проектов МСК достигает консенсуса в отношении рекомендаций, решения о необходимости и способах выполнения рекомендаций с помощью, в зависимости от обстоятельств, односторонних, двусторонних или многосторонних механизмов принимаются отдельными антитрестовскими ведомствами. В состав МСК входят 138 национальных и многонациональных органов по вопросам конкуренции, уполномоченных следить за соблюдением антитрестовского законодательства в рамках 119 представленных юрисдикций. 66 Руководство по защите прав потребителей F. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Вероятно, взаимоотношения между конкуренцией и защитой прав потребителей всегда будут сложными. В большинстве случаев антимонопольное законодательство и политика появились не из-за выступлений потребителей. Тем не менее после их принятия потребители и организации, представляющие их, стали воспринимать законодательство и политику в области конкуренции как средство, которое помогает лучше защитить права потребителей. В целом органы по регулированию конкуренции занимаются вопросами спроса, а органы по защите прав потребителей − вопросами предложения. Такой дихотомический подход привел к узкому пониманию содержания антиконкурентного поведения и ограниченным методам борьбы с таким поведением. Как профессор Алан Фелс выразился на заседании круглого стола ОЭСР в 2015 году 120 , конкуренция обычно непопулярна среди населения, а защита потребителей – наоборот, популярна («как блюститель прав слабых»); конкурентные органы запрещают («вы не должны»), а органы по защите потребителей предписывают («вы должны»); конкуренция обычно проявляется апостериори, в то время как регулирование обычно существует априори. Хотя его антитезы утрированы и для каждой из них можно подобрать исключения, они демонстрируют взаимодополняемость обоих сфер политики. 120 OECD, 2015, Best Practice Roundtable on Competition Policy; см. также A Fels and H Ergas, 2014, Insitutional Design of Competition Authorities (OECD). 67 VIII. Международное сотрудничество A. МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В РУКОВОДЯЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ ДЛЯ ЗАЩИТЫ ИНТЕРЕСОВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ В резолюции 70/186 Генеральной Ассамблеи о защите интересов потребителей от 22 декабря 2015 года признается ценность «координации и партнерского взаимодействия с существующими многосторонними организациями» 121 В руководящем принципе 1 среди целей РПООНЗП названо расширение «международного сотрудничества в области защиты интересов потребителей». Действительно, международное сотрудничество составляет сердцевину пересмотренных руководящих принципов. В ходе пересмотра раздела VI РПООНЗП о международном сотрудничестве он был значительно расширен. В руководящем принципе 79 содержится призыв к государствам- членам налаживать сотрудничество в сфере обмена информацией о политике и мерах в области испытаний, информирования потребителя и проведения программ учебной подготовки. В руководящем принципе 80 говорится о необходимости укреплять обмен информацией о запрещенных или изъятых из оборота товарах, а также о товарах, в отношении которых действуют ограничения, что имеет чрезвычайно важное значение для обеспечения безопасности потребителя. В руководящем принципе 81 говорится о необходимости обеспечить ненанесение ущерба потребителю даже при разнице в качестве, что является сложным вопросом оценки. В руководящем принципе 82 содержится призыв к сотрудничеству в целях борьбы с международным мошенничеством, при этом в руководящем принципе 83 приводится оговорка о том, что национальные учреждения по защите интересов потребителей сохраняют свои полномочия, а государствам-членам, возможно, необходимо «не допускать создания помех» для работы учреждений по защите интересов потребителей в других юрисдикциях. Руководящий принцип 85 предусматривает заключение двусторонних и многосторонних договоренностей; в 121 A/RES/70/186. руководящих принципах 86 и 87 «ведущая роль» в конкретных вопросах правоприменительной деятельности отводится назначенным органам. Руководящий принцип 88 гласит, что национальные полномочия по проведению расследований и обмену информацией должны распространяться также на сотрудничество с соответствующими органами других государств в сфере судебной и межведомственной правоприменительной деятельности. В руководящих принципах 91 и 92 говорится о рациональном потреблении в свете научно- технического обмена и наращивания потенциала. В руководящем принципе 93 отмечается необходимость содействия информационно- просветительским программам для потребителей. В других разделах особо отмечается необходимость сотрудничества между государствами-членами в разбирательстве дел, включающих международные аспекты: в новых разделах об электронной торговле (руководящий принцип 65), финансовых услугах (руководящий принцип 68) и туризме (руководящий принцип 78). В докладе ЮНКТАД об осуществлении 2013 года перечислен целый ряд инициатив в сфере сотрудничества между государствами-членами 122 В нем перечислено несколько двусторонних соглашений о сотрудничестве, в частности между Перу и Чили; Чили и Европейским союзом; Доминиканской республикой и Панамой, а также Мексикой и Соединенными Штатами Америки, которые обычно предусматривают обмен информацией и деятельность по наращиванию потенциала. На региональном уровне предпринимаются многие шаги, в том числе в рамках Комитета по защите прав потребителей Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН), Организации американских государств и ее Межамериканской системы быстрого оповещения (СИАР), Андского сообщества, Программы ЮНКТАД по вопросам конкуренции и защиты интересов потребителей для Латинской Америки (КОМПАЛ), Центральноамериканского совета по защите прав потребителей, Иберо- 122 ЮНКТАД, 2013 год, «Доклад об осуществлении руководящих принципов Организации Объединенных Наций для защиты интересов потребителей (1985–2013 годы)», записка секретариата ЮНКТАД. |