Международное право Конспект лекций. Руководство по защите прав потребителей юнктад организация объединенных наций руководство по защите прав потребителей
 Скачать 3.82 Mb.
|
|
40 Руководство по защите прав потребителей В странах с переходной экономикой Центральной и Восточной Европы в связи с объемом расходов на проверку и менее стабильными условиями учреждать и поддерживать на постоянной основе существование журналов очень сложно, причем это касается даже таких крупных рынков, как Российская Федерация. Ассоциации потребителей этого региона часто получали свою легитимность от местных «клубов», иногда возникающих вокруг ассоциаций домашнего хозяйства, благодаря чему они могли поддерживать прямую связь с населением, что предшествовало возникновению рыночной экономики. Подобную связь с местными объединениями поддерживает и Китайская ассоциация потребителей: к 2010 году более 3 250 ассоциаций потребителей на страновом уровне и 156 000 местных ассоциаций получили около 12,5 млн жалоб от потребителей 66 Развитие всемирного движения потребителей можно отследить при помощи наблюдения за увеличением членов Международной организации потребителей (МОП). МОП была основана в 1960 году пятью ассоциациями из стран с рыночной экономикой: Соединенных Штатов Америки, Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, Австралии, Бельгии и Нидерландов. Изначально в ее состав входили 16 стран. К 1980 году ее членами стали свыше 50 стран. В конце XX века ассоциации потребителей появились в Азии, Африке и Латинской Америке, и к 2000 году членство достигло 225 ассоциаций из 115 стран, и ситуация остается практически неизменной по сей день. В последние годы звучит критика в адрес явления «консьюмеризма», связанного с «глобализацией», и многие склоняются к тому, что необходимо развивать концепцию этического потребления, с тем чтобы привести процесс потребления в соответствие с этическими нормами, например, действующими в области окружающей среды и труда. В действительности дискуссия об этичном потреблении ведется на протяжении многих лет: например, в течение XIX века проходили бойкоты против «рабского сахара». Сегодня глобальные обсуждения продолжаются, однако высказываемые развитыми странами опасения по поводу условий работы и экологии в развивающихся странах воспринимаются последними неоднозначно, особенно в контексте торговых споров и переговоров о доступе на рынок. Ассоциации могут сыграть важную роль в этом процессе. Вопросы этики могут подниматься неправительственными организациями (НПО) в духе доброй воли, но, когда их 66 Y Yu and R Simpson, 2013, International Forum on Justice and Consumer Rights (University of Wuhan, China). предлагают обсудить торговые организации, это воспринимается практически как попытка протекционизма. C. ФУНКЦИИ АССОЦИАЦИЙ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ С учетом вышеизложенных фактов можно выделить следующие принципы, на которые опирается идея о роли ассоциаций потребителей в процессе защиты интересов потребителей: • необходимо наличие независимого политического субъекта, не являющегося партией и функционирующего на некоммерческой основе, который озвучит проблемы, с которыми сталкиваются потребители; • необходимо учитывать точку зрения недостаточно представленных слоев населения, в том числе неблагополучных и не имеющих возможности высказаться, с тем чтобы ликвидировать неравенство в позициях на переговорах, знаниях и ресурсах потребителей и предпринимателей; • необходимо, чтобы ассоциации имели большой членский состав и пользовались общественной поддержкой для представления конкретных интересов потребителей 67 ; • необходимо создать возможности для коллективного принятия решений и проведения консультаций, а также создать ассоциации потребителей, которые примут участие в этом демократическом процессе. Как было сказано выше, в зависимости от происхождения и условий работы ассоциации потребителей выполняют различные функции в рамках защиты интересов потребителей. Их можно резюмировать следующим образом: a) предоставление независимой информации (в том числе результатов проверок и исследований) о товарах и услугах, а также проведение просветительской деятельности, с тем чтобы предоставить потребителям возможность делать осознанный выбор и ответственно подходить к потреблению; b) организация кампаний по конкретным вопросам, с тем чтобы потребители могли коллективно озвучивать свои взгляды 67 При этом следует позаботиться о том, чтобы не упустить из виду новые ассоциации, только начинающие развиваться. Этот вопрос рассматривается ниже. 41 V. Ассоциации потребителей и демонстрировать свою силу. Эта деятельность варьируется от организации групп лоббистов в парламенте и скоординированных компаний в прессе до организации кампаний по сбору подписей/ написанию писем, даже бойкотов и митингов 68 ; c) консультирование и рассмотрение индивидуальных жалоб потребителей и получение компенсаций; такая деятельность может включать как участие в органах по урегулированию споров, так и в процессе защиты общественных интересов от имени потребителей; d) налаживание диалога с правительством и деловыми кругами с целью информирования, убеждения и ведения переговоров от имени потребителей. Это может включать, например, организацию мастер-классов и семинаров по конкретным вопросам, чтобы обратить внимание директивных органов, предпринимателей и СМИ на альтернативные точки зрения; e) представление взглядов потребителей в официальных комитетах, например созданных органами, занимающимися регулированием коммунальных услуг, и запросов относительно кризиса в сфере финансовых услуг; f) проведение опросов и исследований с целью изучения проблем, с которыми сталкиваются потребители, включая воздействие политики правительства на потребителей и информирование потребителей, директивных органов и СМИ об основных выводах. Способы работы ассоциаций потребителей существенно различаются и зачастую зависят от экономического положения в стране. В экономиках, в которых потребительское сообщество относительно хорошо образовано и имеет необходимые ресурсы, основная роль ассоциаций потребителей заключается в проведении сравнительного анализа и предоставлении достоверной информации. Миллионы потребителей подписываются на их журналы и онлайн-сервисы, которые приходят им на смену. В развивающихся странах ассоциации потребителей приняли подход, больше ориентированный на базовые потребности, и могут на местном уровне участвовать в просвещении и расширении прав и возможностей потребителей в области их прав, 68 Круглосуточные телефонные бойкоты позволили привлечь пристальное внимание к проблеме в таких странах, как Перу, Ливан и Португалия. при этом отстаивая и представляя проблемы потребителей на национальном уровне. Интересно отметить, что с распространением отобранных веб-сайтов, которые становятся основной услугой, предоставляемой европейскими ассоциациями своим членам, наблюдается сближение базовых потребностей и более обеспеченных потребителей. Концепция объединения ресурсов по предоставлению услуг напоминает о существовавших ранее кооперативах потребителей, хотя исторически одна из проблем кооперативов в государственной политике состоит в том, как помочь не входящим в них лицам, к которым зачастую относятся самые бедные слои населения. D. НЕЗАВИСИМОСТЬ АССОЦИАЦИЙ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ Ключевой фактор обеспечения доверия к ассоциациям потребителей − независимость как от компаний, так и от политических партий 69 Для сохранения независимой позиции большое значение имеет финансовая жизнеспособность организаций потребителей. Хотя многие ассоциации потребителей в развитых странах стоят на довольно прочных финансовых позициях благодаря продаже своих журналов, которые оказались удивительно стабильными во время финансового кризиса 70 , в развивающихся странах, в которых ассоциации потребителей не имеют столь обширной базы подписчиков, ситуация складывается иным образом. Основная часть их финансирования часто поступает из внешних источников, и поэтому на них могут налагаться ограничения со стороны организаций-доноров (к которым могут относиться и правительства). Ассоциации потребителей постоянно вынуждены искать баланс. E. ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО АССОЦИАЦИЙ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ В большинстве стран мира ассоциациям потребителей больше не приходится бороться за признание для того, чтобы представлять потребителей. Сейчас это право, которое признается законом и защищается во многих, хоть и не во всех, странах, а также руководящими принципами 1e и 5h. Тем не менее мандат следует 69 В статье 12.1 Устава Международной организации потребителей отмечается, что ассоциация потребителей должна обладать независимостью. 70 На протяжении финансового кризиса популярность услуг ассоциаций потребителей возросла по очевидным причинам, однако никто не проводил систематических исследований по поводу того, как сильно в связи с этим увеличилось число их членов. 42 Руководство по защите прав потребителей осуществлять ответственно. Когда ассоциацию потребителей призывают представлять интересы потребителей, на кону стоит доверие ко всей организации. При выполнении представительской функции необходимо учитывать ряд моментов. 1. База представителей Консультации − это важная характеристика подлинного и эффективного представительства. В отсутствие большой членской базы и консультационных механизмов позиции представительства ассоциаций потребителей могут быть подорваны. Могут ли организации потребителей с ограниченным членством действительно представлять интересы потребителей? Могут ли ассоциации потребителей добиться большего успеха в установлении приоритетов, определении регламентирующих целевых показателей и осуществлении стратегий, чем государственные организации? Многие хотят представлять интересы потребителей. Для этого полезно иметь широкую членскую базу и внедрить консультационные механизмы при участии членов, но когда речь заходит о признании, требуется соблюдать некоторую осторожность. Поначалу небольшим организациям сложно добиться возможности выполнять представительскую функцию, особенно при выработке решения стремительно возникших проблем, например в случае возникновения чрезвычайной ситуации в области общественного здравоохранения. 2. Конкурирующие организации В некоторых странах существует много ассоциаций потребителей, конкурирующих между собой и претендующих на то, чтобы стать законными представителями движения потребителей. Кто решает вопрос о том, кто будет представлять интересы потребителей? В некоторых странах регуляторы принимают решение о том, какие движения они признают, будут финансировать и тем самым сделают их легитимными. Следовательно, существует риск «захвата» ассоциации, которая в таком случае считает своей обязанностью обеспечивать приемлемость точки зрения потребителей для регулирующих органов, которые ее выбрали. Существуют опасения, что эти группы меняют свой подход, чтобы сохранить «легитимность» в глазах своих правительств. В свою очередь, группы, которые подвергаются критике или которые не вызывают доверия у государственных учреждений, часто испытывают трудности в получении доступа к информации и процессу консультаций. В связи с этим процесс выработки политических решений сужается и в нем не учитываются разные точки зрения. 3. Конкурирующие интересы Группы потребителей пытаются представлять интересы потребителей, однако в рамках деятельности отдельных лиц редко, если вообще когда-либо, удается представить позицию всех потребителей. В самом деле, конфликт интересов различных категорий потребителей (которые могут различаться по национальной и этнической принадлежности, месту жительства, роду занятости, полу, возрасту, уровню дохода) может привести к выбору или, по крайней мере, выделению в качестве приоритетных тех интересов, которые будут представлены. Рост разногласий связан с получением образования. Так как более сложные продукты, например финансовые услуги, продаются онлайн, в том числе через мобильные телефоны, это приводит к увеличению рисков для потребителей с ограниченной грамотностью и навыками счета. Средства и мероприятия, направленные на расширение доступа к информации для потребителей, с большей вероятностью принесут пользу потребителям со средним и высоким уровнем дохода. В действительности существует риск, что они могут даже нанести ущерб потребителям с меньшим уровнем дохода. Этот вопрос рассматривается более подробно в Главе XV, посвященной коммунальным услугам. Необходимо помнить о том, что интересы потребителей многообразны. Это может приводить к возникновению острых конфликтов, например, между домохозяйствами, которые уже подключились к системам электричества и водоснабжения (которым может быть выгодно сохранение низких тарифов), и домохозяйствами, которые еще не подключились к ним (и для которых основную проблему составляет плата за подключение). Таким образом, если будут учитываться интересы только действующих потребителей услуг, интересы лиц, не являющихся потребителями (например тех, кто не имеет подключения), останутся не учтенными. 4. Качество и компетенция С годами масштаб и сложность проблем потребителей возросли, и представителям потребителей необходимо обладать экспертными знаниями и навыками, с тем чтобы эффективно представлять интересы потребителей. 43 V. Ассоциации потребителей Эта проблема особенно остро стоит для групп потребителей, которые испытывают нехватку ресурсов для организации и проведения исследований или имеют ограниченный доступ к информации, как это часто бывает с группами потребителей в более бедных странах. Тем не менее это не значит, что потребители не могут создавать ассоциации до тех пор, пока у них нет значительных финансовых ресурсов. Некоторые весьма эффективные и решительные НПО потребителей были созданы для урегулирования конкретных проблем, для решения которых не требовалось (по крайней мере, первоначально) наличие детальной научной базы. Это характерно для ситуаций, когда отсутствует доступ к основным услугам или существуют опасения по поводу безопасности. В качестве примера можно привести НПО «МАМА-86» − ассоциации украинок, которые требуют предоставить доступ к информации о Чернобыльской катастрофе и высказывают опасения по поводу безопасности водоснабжения 71 . В 2006–2007 годах Ассоциация потребителей энергии в Камеруне (Réseau associatif des consommateurs de l’énergie (РАКЕ)) боролась за предоставление доступа к электричеству в соответствии с обещаниями, которые были даны при выдаче концессии на поставки электричества отрасли по выплавке алюминия 72 . Следует отметить, что такие движения часто направлены на решение конкретных проблем, и не следует ожидать, что ассоциации смогут сразу решить все проблемы, возникающие перед потребителями, поскольку такой масштаб деятельности сложно охватить даже самым обеспеченным из них. 5. Конфликт интересов и финансов При обсуждении представительской роли организаций потребителей возникает непростой вопрос, следует ли представителям потребителей принимать плату за представительство. Организация, получающая финансирование от промышленного сектора или от правительства, сталкивается с рядом очевидных проблем. С момента последнего пересмотра данного руководства были использованы различные пути решения этих дилемм. Как говорится в главе IV, некоторые организации потребителей, финансируемые государством, смогли сохранить большой авторитет и автономию в принятии политических решений. В качестве примера решения проблемы 71 See M Muller, M van Ginneken and R Simpson, 2008, Ways to Improve Water Services by Making Utilities More Accountable to Their Users (World Bank). 72 RACE, 2008, Energie Info, bulletin bimestriel d’information et de liaison des consommateurs de l’energie. независимости можно привести развитие служб посредничества и представительства, финансируемых промышленным сектором, в деятельности которых могут принимать участие все вышеуказанные представители: на их базе формируется общий фонд, в который делается общий взнос, с тем чтобы исключить прямую связь между конкретной компанией и конкретной организацией потребителей. Такая система может финансироваться за счет небольшой доли коммунальных платежей, как это обычно делалось в случае с государственными регулирующими комиссиями по энергетике в Соединенных Штатах Америки и в провинциях Канады с целью финансирования представительства потребителей во время судебных разбирательств относительно ставок 73 Другой подход используется в странах бывшего СССР: НПО финансируются посредством штрафов, налагаемых на компании, нарушающие закон о защите прав потребителей 74 С целью обеспечения большей эффективности таких процедур необходимо признать (например, в рамках законодательного акта) право ассоциаций потребителей на представительство при принятии важных решений по вопросам о регулировании; кроме того, на регулирующие органы может быть наложено обязательство консультироваться с такими ассоциациями без привлечения представителей потребителей в регулятивный совет. Если члены совета обязаны принимать решения в условиях конфиденциальности, представители потребителей не могут делиться информацией с людьми, которых они представляют. Существуют разные источники финансирования представителей потребителей. Например, существуют системы штрафов, которые используются для финансирования ассоциаций потребителей. Хотя в таком случае финансирование может происходить независимо от сторон, это может привести к тому, что ассоциация не будет использовать альтернативные механизмы разрешения споров. Если на ассоциацию потребителей возложена обязанность представлять потребителей в суде, ей как минимум должны компенсироваться судебные издержки. Такая практика применяется длительное время в некоторых юрисдикциях, например в странах Восточной и Центральной Европы. 73 M Lazzarini, 2004, Improving utilities, guest address to the World Bank. 74 На момент написания в Узбекистане, Молдове и Беларуси. 44 Руководство по защите прав потребителей F. ЗАКЛЮЧЕНИЕ В главе III было уделено внимание снятию барьеров между организациями и ассоциациями по защите прав потребителей, так как первые стали делать больший упор на проведении консультаций и больше прислушиваться к мнению потребителей. В некоторых случаях это отражено в таких договорах, как договор о КАРИКОМ, в котором признается существование Карибского сообщества потребителей 75 . В свою очередь, в потребительских ассоциациях происходит такой же сдвиг к принятию на себя общественной ответственности В судах они все чаще получают правовой статус. В течение некоторого времени Европейский союз мог требовать вынесения судебных предписаний в общих потребительских интересах для предупреждения действий торговых компаний, считающихся незаконными, согласно соответствующим директивам в области защиты потребителей 76 . В 2012 году профессор Фернандес Арройо сообщил, что в 75 Договор Чагуарамас, 2001 год, см. также P McClauren, 2011, presentation to Ecole d’été en droit de la consummation, Universite du Quebec a Montreal. 76 European Union Directive 98/27, articles 1-3, for example. Европейском союзе системы Германии, Испании, Франции, Греции, Италии и Словении позволяли представлять интересы потребителей в судах ассоциации потребителей, «отличной от самих потребителей». То же самое верно и в отношении Бразилии 77 . В некоторых государствах–членах Европейского союза вместе с государственными органами в осуществлении законов о защите потребителей участвуют ассоциации потребителей. Например, немецкие организации Verbraucherzentralen (центры по предоставлению консультаций потребителям) могут действовать совместно с деловыми ассоциациями. Механизм «сверхжалоб» Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии активно применяется уполномоченными ассоциациями потребителей с целью проведения официальных расследований. Таким образом, более долгосрочная тенденция заключается в достижении консенсуса относительно вклада ассоциаций потребителей. 77 D Fernandez Arroyo, 2012, Consumer protection in international private relations: General report, in C Lima Marques et al, The Global Financial Crisis and the Need for Consumer Regulation (International Law Association). |