Международное право Конспект лекций. Руководство по защите прав потребителей юнктад организация объединенных наций руководство по защите прав потребителей
 Скачать 3.82 Mb.
|
|
IV. Органы по защите интересов потребителей 31 IV. Органы по защите интересов потребителей интересов потребителей и других связанных с ними законов, которые могут затрагивать интересы потребителей. Как указано ниже, выполняя такую роль, они могут иметь большое общественное значение. Хотя существует несколько различных моделей, функции органов по защите интересов потребителей весьма схожи независимо от того, функционируют ли они в рамках правительства или являются автономным образованием. Несмотря на то что некоторые органы независимы по структуре, они подчиняются правительству в части оперативных расходов и подотчетны министру и национальным парламентам или ассамблеям. Это может приводить к ограничению их независимости, поскольку правительства могут направлять им распоряжения относительно того, чему стоит уделять особое внимание в тот или иной момент и следует ли вообще это делать. С другой стороны, официальный статус может придать такому органу высокий авторитет, если орган решит им воспользоваться. C. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ МОДЕЛИ ОРГАНОВ ПО ЗАЩИТЕ ИНТЕРЕСОВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ РПООНЗП являются достаточно гибкими и учитывают различия в национальных традициях и географические особенности, уделяя больше внимания результатам, чем специфическим особенностям структур. Соответственно, существует целый спектр подходов к определению конкретной ниши, которую занимает защита интересов потребителей в рамках институциональной структуры правительства. Однако можно выделить некоторые конкретные подходы. Существуют различные модели, в том числе учреждение департамента в рамках Министерства торговли, департамента в рамках аппарата премьер-министра, отдельного органа или, в некоторых случаях, Министерства по делам потребителей. Достаточно часто защита интересов потребителей относится к ведению министров, которые курируют несколько сфер 47 , например министра по делам женщин (Австрия), министра по вопросам науки и туризма (Австралия) и министра по делам ребенка и семьи (Норвегия). Европейские комиссары по защите интересов потребителей также совмещают эту деятельность с множеством дополнительных сфер: например, в течение непродолжительного периода времени она совмещалась с вопросами 47 Consumers International, 2000, Guidelines for Consumer Policy in Central and Eastern Europe. ядерной безопасности. Даже когда делается более «традиционный» выбор − например, когда этими вопросами занимается Министерство торговли и промышленности, − постоянно возникают жалобы на то, что обязательства по защите интересов потребителей отходят на второй план в связи с более значительной ролью деятельности по поддержке бизнеса. Это может приводить к конфликтам в рамках министерства, в результате которых вопросы защиты интересов потребителей иногда занимают более слабые позиции. Аналогичные внутренние конфликты наблюдались и в секторальных органах. С началом финансового кризиса все чаще стали звучать призывы к активизации деятельности по защите интересов потребителей, что может привести к конфликтам по вопросу о юрисдикции между органами по защите интересов потребителей, с одной стороны, и пруденциальным надзором, с другой стороны, в рамках соответствующих министерств или центральных банков. Разница между органом и министерством важна с точки зрения оперативной самостоятельности и осведомленности общественности. Даже когда органы по защите интересов потребителей функционируют в качестве подразделений в рамках министерств, их деятельность может привлекать значительное внимание, причем постепенно они начинают восприниматься как государственные органы. Одной из возможных моделей является модель, при которой политика по защите интересов потребителей охватывает все направления политики правительства, а правительственные органы по защите интересов потребителей имеют определенные полномочия во всех секторальных министерствах, которые занимаются вопросами энергетики, телекоммуникаций и сельского хозяйства. Такая модель была создана в Бразилии, а затем и в Перу (см. ниже) 48 . В начале XXI века ее пытались использовать в Египте, где межсекторальное применение законодательства о защите интересов потребителей на секторальном уровне ограничивалось секторальными министерствами 49 В соответствии со статьей 153 пересмотренного Договора о Европейском союзе 1997 года впредь «необходимость защиты потребителей принимается во внимание при определении и 48 Secretaria Nacional do consumidor (SENACON), 2015, Codigo de Protecao e Defesa do Consumidor (Ministerio de Justica); L Rodrigues Maia Pinto, 2002, Consumer Protection in Brazil: A General View (George Washington University). 49 EC/SOFRECO, 2007, Final Report: Support to the Implementation of a Consumer Protection Law and Regime in Egypt. 32 Руководство по защите прав потребителей осуществлении других направлений политики и деятельности Сообщества» 50 1. Примеры правительственных учреждений в рамках министерств В Индии Департамент по делам потребителей, основанный в 1997 году, входит в состав Министерства по делам потребителей, продовольствия и общественного распределения и отвечает за развитие направления деятельности по защите интересов потребителей. Он разрабатывает политику, контролирует доступность товаров первой необходимости, поддерживает движения потребителей, осуществляет надзор за официальными органами, такими как Бюро индийских стандартов, и обеспечивает защиту прав потребителей, например предотвращает недобросовестную торговую практику. В Индии существует целый спектр активных и инициативных ассоциаций по защите интересов потребителей, которым подотчетен Департамент. В Новой Зеландии и ЮАР защита интересов потребителей до недавнего времени непосредственно контролировалась соответствующими министерствами. Они создали органы с четкой структурой («Защита интересов потребителей Новой Зеландии» при Министерстве бизнеса, инноваций и занятости и «Национальная комиссия потребителей» в ЮАР) в качестве «институтов, существующих вне государственной службы», которые выполняют многие функции, связанные с защитой интересов потребителей по всему миру, причем вопросами конкуренции занимается отдельный орган. В Латинской Америке национальные органы Бразилии и Чили постепенно завоевали широкое внимание общественности, и теперь эти институты являются достаточно развитыми. В Бразилии существует орган федерального правительства при Министерстве юстиции СЕНАКОН (Secretaria Nacional do Consumidor). К его функциям относятся получение, сбор и распространение информации и рекомендаций для потребителей, способствование повышению осведомленности потребителей, проведение проверок в отношении жалоб потребителей и вынесение рекомендаций другим органам правительства в отношении защиты интересов потребителей. В соответствии с Кодексом о защите интересов потребителей, которому в 2015 году исполнилось 25 лет, СЕНАКОН координирует деятельность Национальной системы защиты 50 EC, 1997, Consolidated version of the treaty establishing the European Community, Article 153, имеется по адресу http://www.lexnet.dk/law/download/treaties/ Ect-1997.pdf. потребителей, в состав которой входят органы провинций по защите интересов потребителей (органы ПРОКОН, которые выполняют большой объем работы по конкретным делам), народные защитники и соответствующие министерства 51 На базе Министерства экономики и финансов Франции функционирует Главное управление по вопросам потребления, конкуренции и борьбы с мошенничеством, которое обладает обширной сетью из 96 отделений во всех департаментах Франции. На него возложены функции по регулированию рыночной конкуренции (включая полномочия по передаче дел органам по вопросам конкуренции), экономической защите потребителей, в частности путем стимулирования развития справедливой торговой практики, обеспечению соблюдения прав потребителей и безопасности продуктов (включая Европейскую систему быстрого уведомления (РАПЕКС) и Систему быстрого оповещения для обеспечения безопасности продовольствия и кормов (РАССФ)). Его деятельность охватывает, в частности, такие сферы, как транспорт, туризм и финансовые услуги. Оно выступает в качестве директивного и правоприменительного органа. Его авторитет настолько силен, что в 2015 году было зарегистрировано 4 млн обращений через Интернет. В некоторых республиках бывшего СССР защитой интересов потребителей ведают департаменты или учреждения на базе министерств (как правило, торговли или экономики), которые не пользуются большим вниманием со стороны правительства. Такая ситуация наблюдается в Узбекистане, Молдавии, Беларуси и Туркменистане. В Молдавии в 2016 году было создано соответствующее учреждение на базе Министерства экономики. 2. Консультационные механизмы По мере развития концепции защиты интересов потребителей более широкое распространение получали консультационные механизмы. Например, в Индонезии с 1999 года на базе Министерства торговли функционирует Дирекция по защите интересов потребителей, которая и оказывает поддержку учрежденным НПО форумам потребителей по конкретным вопросам при участии ассоциаций потребителей, в рамках которых потребители открыто излагают свои жалобы и им предлагаются решения. Безусловно, консультации могут осуществляться как по инициативе правительства, так и по инициативе потребителей. В некоторых правовых 51 SENACON, op. cit. 33 IV. Органы по защите интересов потребителей системах были созданы консультативные форумы на очень высоком уровне. В Японии в соответствии с Основным законом о защите интересов потребителей 1968 года в рамках аппарата премьер-министра был создан Совет по защите интересов потребителей. Его председателем является премьер-министр, а в состав входят министры, каждый из которых играет конкретную роль в разработке политики правительства по защите интересов потребителей. К функциям Совета относятся планирование и разработка направлений политики правительства в сфере защиты интересов потребителей и поощрение соответствующих программных мер. В состав связанного с ним Совета по политике, направленной на повышение качества жизни, который также относится к канцелярии премьер- министра, входят эксперты в сфере защиты интересов потребителей, в том числе ученые, представители организаций по защите интересов потребителей и представители основных отраслей экономики. Совет рассматривает и обсуждает вопросы, связанные с политикой по защите интересов потребителей. Как и в других странах, исполнительный государственный орган по защите интересов потребителей, финансируемый правительством, и местные центры по защите интересов потребителей, функционирующие во всех префектурах и крупных городах, рассматривают жалобы потребителей, занимаются испытаниями продукции, а также повышением осведомленности и информированием потребителей. В Таиланде в соответствии в Законом о защите интересов потребителей 1979 года было создано Бюро по защите интересов потребителей. Оно также относится к аппарату премьер-министра, который и является председателем Бюро. Эта структура является необычной, поскольку выполняет как министерские функции на самом высоком уровне, так и исполнительные функции. Однако фактически сфера его деятельности схожа с функциями многих других учреждений по защите интересов потребителей. К ним относится рассмотрение жалоб потребителей, распространение информации о товарах и услугах, которые могут нанести потребителям ущерб, возбуждение судебных разбирательств в случаях нарушения прав потребителей, признание ассоциаций потребителей и представление заключений о политике и мерах в Совет министров. Последняя функция, безусловно, объясняется тем, что он относится к канцелярии премьер-министра. 3. Оперативная самостоятельность Признавая, что защита интересов потребителей занимает уязвимое положение перед лицом более глобальных рыночных и политических сил, некоторые страны используют модель официальных органов, учрежденных в соответствии с законом и наделенных определенными полномочиями и функциями по защите интересов потребителей, которые обладают значительной оперативной самостоятельностью и зачастую возглавляются авторитетным лицом. Такие органы обычно пользуются более широким вниманием общественности, чем аналогичные департаменты на базе министерств, хотя официально они могут быть прикреплены к курирующим их министерствам. На базе Генеральной прокуратуры Мексики существует Генеральная прокуратура по охране прав потребителя (ПРОФЕКО), которая является главным правительственным органом, отвечающим за защиту интересов потребителей. Она обладает полномочиями по посреднической деятельности в урегулировании споров, проведению расследований по жалобам потребителей, инициированию слушаний, взиманию штрафов и проверке цен, устанавливаемых продавцами. С 1982 года ее отделения функционируют в каждом из 31 штата и в столице. На практике обеспечение оперативной самостоятельности часто существенно осложняется из-за дихотомии национального и местного уровней. Политика, как правило, принимается на национальном уровне, но реализуется местными органами. Вопрос о том, на кого возложена ответственность по защите интересов потребителей, стал особенно острым после краха коммунистической системы в Центральной и Восточной Европе в конце 1980-х − начале 1990-х годов, когда возникла необходимость быстрого развития новых систем, поскольку экономики стран стали больше ориентироваться на рынок. Вскоре в этих странах с переходной экономикой возникло определенное противостояние между институтами на базе местных рыночных инспекций и стратегическими органами высокого уровня, которые пытались в большей степени полагаться на рыночные силы. Одним из возможных решений этой дилеммы было создание единственного национального органа по контролю за рынком, как это было сделано в Венгрии в 1900-х годах, где Генеральная инспекция по защите интересов потребителей 34 Руководство по защите прав потребителей осуществляла контроль за местным рынком под централизованным управлением. Это напоминает подход Франции, где Главное управление по вопросам потребления, конкуренции и борьбы с мошенничеством осуществляет контроль над местными рынками, хотя и является организацией национального уровня. Напротив, в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии контроль над местными рынками традиционно относится к ведению местных избираемых муниципальных органов: этим вопросом занимаются должностные лица, обеспечивающие соблюдение торговых стандартов (хотя в настоящее время они стремятся выработать более централизованный подход). Осуществление контроля над местными рынками со стороны национальных организаций отражает традиции государственного управления, основанные на системе префектур, которые существуют во Франции и в Российской Федерации. И напротив, традиции, основанные на ведущей роли местного правительства, подобно уже упомянутому примеру Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, получили развитие в Польше в форме сильного института омбудсмена по вопросам потребителей на местном уровне. Само слово «омбудсмен», которое подразумевает, что он защищает интересы широкой общественности, подтолкнуло к развитию идеи о создании должности блюстителя законности «из народа». В этой связи необходимо отметить, что в Латинской Америке омбудсмен по вопросам государственных услуг называется El Defensor del Pueblo (защитник народа), и в некоторых странах, в частности в Эквадоре, он за относительно короткий период времени стал заметным общественным деятелем. Развитие института омбудсмена началось в Швеции, где существует правительственный орган по защите интересов потребителей (Konsumentverket), генеральный директор которого также выступает в качестве омбудсмена по вопросам потребителей. Этот орган уполномочен представлять интересы потребителей в соответствии с применимыми законами. Он поддерживает работу местных консультационных центров для потребителей и опирается на их деятельность, а также управляет Национальным советом по рассмотрению жалоб потребителей − органа по возмещению ущерба потребителям. Как и в Польше, фактологическая база, собранная в результате рассмотрения вопросов на местном уровне, используется при выработке политики на национальном уровне. Институт омбудсмена будет рассматриваться в главе XI. 4. Связь с политикой в области конкуренции Возникают определенные трудности в связи с вопросом о преимуществах разделения или объединения ответственности по защите интересов потребителей, с одной стороны, и по реализации политики в области конкуренции, с другой стороны. Польша и некоторые страны бывшего СССР, включая Российскую Федерацию, Казахстан и Грузию, после значительных перемен в этом регионе создали независимые государственные антимонопольные комитеты, к ведению которых относятся и политика в области конкуренции, и защита интересов потребителей 52 В 1996 году Антимонопольный орган Польши был преобразован в Управление по политике в области конкуренции и защите интересов потребителей. В Российской Федерации антимонопольный комитет, напротив, утратил полномочия по защите интересов потребителей, которые были переданы независимому органу − Роспотребнадзору 53 . Казахстан последовал примеру Российской Федерации: в 2015 году в стране на базе Министерства национальной экономики был создан Комитет по защите интересов потребителей, а политика в области конкуренции находится в ведении отдельного органа. Интересно отметить, что сближение, которое произошло в 1990-х годах в Польше, не похоже на пример Австралии, где два измерения − защита интересов потребителей и политика в сфере конкуренции − объединены. Таким образом, существуют примеры сближения и разделения, однако наблюдается устойчивое, хотя и не всегда беспрепятственное, движение к увеличению общественной роли этих органов. Роль политики в области конкуренции рассматривается в главе VII. Ниже приводятся примеры существующих в отдельных странах независимых органов по защите интересов потребителей, уставные полномочия которых охватывают политику в области конкуренции и защиту потребителей. Австралийская комиссия по вопросам конкуренции и защите прав потребителей (АККП) − это независимый федеральный государственный орган, созданный в 1995 году для контроля над осуществлением Закона о торговой практике (сейчас включен в Закон о конкуренции и защите прав потребителей 52 Более углубленное обсуждение этого периода см. в документе T Timberg, 2002, The role of anti-monopoly committees in the former Soviet Union, Demokratizatsiya: The Journal of Post-soviet Democratization 5(2):291–297. 53 Несмотря на то что Роспотребнадзор находится в центре внимания общественности на общегосударственном уровне, его территориальные органы (на момент написания работы) размещаются в помещениях Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения. |