Международное право Конспект лекций. Руководство по защите прав потребителей юнктад организация объединенных наций руководство по защите прав потребителей
 Скачать 3.82 Mb.
|
|
35 IV. Органы по защите интересов потребителей 2010 года) и других законов, направленных на поощрение справедливой торговли. АККП − это единственный национальный орган Австралии, который обладает полномочиями по борьбе с антиконкурентными и недобросовестными слияниями и поглощениями компаний и подобной рыночной практикой, а также занимается вопросами безопасности продукции и ответственности за ее качество и доступа третьих сторон к инфраструктурным объектам национального значения, таким как телекоммуникационные сети. Ее работа по защите интересов потребителей дополняет работу органов по защите интересов потребителей на уровне штатов и территорий. Хотя ее присутствие на местах ограничено отделениями в столицах штатов, она принимает жалобы непосредственно от потребителей и играет значительную общественную роль. Федеральная торговая комиссия (ФТК) − это независимый орган правительства США, созданный в 1915 году. Задача ФТК заключается в защите интересов потребителей и поощрении конкуренции. ФТК, в состав которой входят три основных подразделения − Управление по защите интересов потребителей, Управление по вопросам конкуренции и Экономическое управление, − следит за соблюдением более 70 федеральных законов и постановлений. Полномочия по защите интересов потребителей, включая уважение их частной жизни и безопасность данных, предусматривают защиту потребителей от недобросовестной и вводящей в заблуждение или мошеннической деловой практики. Деятельность ФТК по защите интересов потребителей включает расследования в отношении отдельных компаний и целых отраслей промышленности, разбирательства в административных и федеральных судах, а также нормотворческие процессы. ФТК также принимает жалобы от населения, предоставляет консультации потребителям и компаниям и часто в результате своей деятельности добивается выплаты компенсаций и/или возврата средств. Кроме того, этот орган обеспечивает соблюдение федерального антитрестовского законодательства (или законодательства в сфере конкуренции), которое запрещает антиконкурентные слияния и другие виды деловой практики, ограничивающие конкуренцию и наносящие ущерб потребителям. Экономическое управление проводит экономический анализ и оказывает поддержку в деле защиты интересов потребителей и борьбы с трестами. В структуре ФТК функционирует семь региональных отделений и Управление научных исследований и расследований, которое оказывает экспертную техническую помощь и изучает последствия технологических и технических изменений для потребителей. Национальный институт защиты конкуренции и охраны интеллектуальной собственности Перу (ИНДЕКОПИ) курирует целый спектр направлений, включая защиту интересов потребителей, политику в области конкуренции, меры по искоренению бюрократических барьеров (с целью упрощения системы), антидемпинговые меры (применяя соответствующий кодекс ВТО) и вопросы интеллектуальной собственности. Он обладает статусом «специализированного государственного органа» при канцелярии премьер-министра, имеющего «статус, независимый от внутреннего публичного права». Он пользуется «функциональной, технической, экономической, бюджетной и административной автономией». Возможность независимо распоряжаться своими ресурсами предоставляет ему большие возможности по расширению охвата деятельности. С момента создания Института в 1992 году он стал играть существенную роль в жизни общества и сейчас является одним из самых уважаемых государственных учреждений в стране 54 Китайская ассоциация потребителей (КАП) − это квазигосударственная организация общего характера, действующая в интересах общества, в которой нет членов, представляющих отдельных потребителей. В 2014 году в соответствии с положениями поправки к Закону КНР о защите прав потребителей (принят в 1993 году) вступили в силу некоторые существенные изменения. В соответствии с поправкой КАП рассматривается скорее не как ассоциация, а как «общественная организация». С обретением этого нового юридического статуса КАП впервые в соответствии с законом была уполномочена одновременно получать финансирование от правительства и быть активным участником законодательного процесса. Помимо функций по разрешению споров, которые закреплялись за КАП в соответствии с прежней редакцией закона, Ассоциация и ее отделения в провинциях обладают полномочиями подавать групповые иски по факту поведения, пагубного для сообщества потребителей. КАП фактически является подразделением Государственного управления по промышленности и торговле Китая. На нее возложены обязанности по обеспечению применения антимонопольного законодательства, хотя главным образом ее государственная деятельность связана с обеспечением соблюдения требований к безопасности продукции. 54 См. http://www.greatplacetowork.com.pe/storage/documents/suplemento- gptwperu-2014baja.pdf. 36 Руководство по защите прав потребителей 5. Нестатутные государственные органы Как указывалось выше, многим министерским учреждениям удалось интегрировать в свою деятельность обратную связь с потребителями и консультирование. Поскольку защита интересов потребителей уже не сводится лишь к вопросам мер и весов и общему надзору за рынком, а охватывает более широкий спектр экономических и социальных мер, сформировалась более гибкая система, которая распространяется на более широкий круг заинтересованных сторон и вызывает обсуждения в СМИ. Некоторым из таких органов удалось добиться значительного доверия со стороны общественности и выработать прямолинейный стиль поведения, несмотря на то что они финансируются со стороны государства. Такие автономные государственные учреждения не имеют официальных полномочий, но имеют полномочия по вынесению стратегических рекомендаций, основанных, главным образом, на исследованиях, которые часто проводятся после получения жалоб со стороны общественности. Совет потребителей Фиджи был основан в соответствии с Законом о Совете потребителей Фиджи 1976 года в качестве официального органа, финансируемого со стороны правительства. Он выполняет консультативные функции и не имеет правоприменительных полномочий. К его функциям относятся консультирование министров, вынесение рекомендаций министрам, представительство в правительстве или дача показаний в рамках любого следствия или дознания, сбор, систематизация и распространение информации, консультирование и поддержка потребителей и поддержка проведения судебных разбирательств, планируемых или инициированных потребителями. Он имеет значительный общественный авторитет, и в частности проводит заметные кампании по вопросам финансовых услуг и продовольствия. Переговоры, проводимые им с банками по вопросу о разработке Кодекса надлежащей практики по защите интересов потребителей, носили подчеркнуто открытый характер 55 Потребительский совет Гонконга (Китай) (ПСГ) был основан в качестве официального органа в 1974 году. Он не обладает правоприменительными полномочиями. К его функциям относятся сбор, получение и распространение информации о товарах, услугах и жилье. Он рассматривает жалобы, используя свою сеть местных консультативных центров, и консультирует 55 P Kumar, 2013, The case of Fiji: Irresponsible lending practices in consumer credit markets, in Consumers International, Responsible Lending: An International Landscape. потребителей, в том числе оказывает специальные услуги потребителям, приезжающим из континентальной части Китая. Совет консультирует правительство Гонконга (Китай) и любые соответствующие государственные органы, например Министерство по вопросам энергетической политики, в отношении которого правительство Гонконга (Китай) в 2014–2015 годах провело тщательный обзор, притом что ПСГ давал многочисленные показания, которые предавались широкой огласке в прессе и на телевидении 56 . Совет призывает деловые и профессиональные ассоциации разрабатывать кодексы надлежащей практики, что особенно важно для Гонконга (Китай) в связи с отсутствием там Закона о защите интересов потребителей. Он играл особенно важную роль во время финансового кризиса 2008 года, предоставляя консультации тысячам потребителей. Например, от потребителей поступило порядка 20 000 жалоб в связи с продажей микрозаймов, и ПСГ оказывал финансовую поддержку в рамках судебных разбирательств через свой Фонд юридической поддержки потребителей 57 D. ИЗМЕНЕНИЕ МАСШТАБОВ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ЗАЩИТЕ ИНТЕРЕСОВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ С начала нового тысячелетия секторальные регулирующие органы в сфере услуг в противовес органам по защите интересов потребителей взяли на себя обязательство по защите интересов потребителей в соответствующих областях. Самые яркие подобные примеры можно наблюдать в сфере коммунальных услуг, таких как водоснабжение и энергетика, особенно когда статус собственности постоянно меняется и у регулирующих органов нет никаких полномочий для регламентации деятельности частных операторов. Наиболее заметные изменения произошли в двух сферах. Во-первых, в сфере телекоммуникаций размывание монополии на линии стационарной связи под влиянием развития мобильной телефонии все чаще приводит к тому, что регулированием занимаются органы по вопросам конкуренции, поскольку в этой сфере все реже возникает естественная монополия. Во-вторых, с началом финансового кризиса органы, регулирующие сектор финансовых услуг, получили более широкие полномочия и стали в большей степени учитывать интересы 56 HKCC, 2014, Searching for New Directions; a Study of Hong Kong Electricity Market. 57 Connie Lau, 2013, presentation to International Forum on Justice and Consumer Rights (Wuhan, China). 37 IV. Органы по защите интересов потребителей потребителей, поскольку регулирующие функции были разделены: пруденциальное регулирование отделено от регулирования поведения, в особенности в США и Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии. Вместе с тем могут последовать дальнейшие изменения, связанные со стремительным развитием технологий и стремлением правительств не отставать от этого развития. Поскольку телекоммуникации становятся не просто средством связи, а многофункциональным комплексом информационных и коммуникационных услуг, управления коммуникации, такие как ОФКОМ в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии, объединяют телекоммуникации и другие услуги, например, услуги широкополосной связи. Более того, благодаря стремительному развитию мобильного банкинга также наблюдается тенденция к сближению финансовых и телекоммуникационных услуг, особенно в развивающихся странах. Вследствие этого при выработке политики на национальном уровне возникает дилемма, которая сводится к вопросу о том, должно ли относится регулирование к финансовым или телекоммуникационным услугам. В Индии и ЮАР мобильные платежи относятся к ведению Центрального банка. В Кении они преимущественно осуществляются в условиях саморегулирования. В настоящее время в Кении возникает обеспокоенность в связи с доминирующей ролью провайдеров, предоставляющих и телекоммуникационные, и финансовые услуги. Эта обеспокоенность еще более ощутимо проявляется в соседнем Сомали, где мобильная телефония является одним из немногих средств связи, функционирующих на коммерческих условиях. Такие изменения создают серьезные проблемы для национальных органов и таких объединений, как Группа двадцати и Совет по финансовой стабильности, которые пытаются разработать руководящие принципы на международном уровне. Предпринимались попытки решить вопрос о необходимости защиты интересов потребителей путем непосредственного обращения к компаниям посредством разработки международных руководящих принципов, таких как Руководящие принципы ОЭСР для многонациональных предприятий и Стандарт ИСО серии 26000, посвященный социальной ответственности. Они рассматриваются в главе VI, посвященной деловой практике. E. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Идеальной модели органов по защите интересов потребителей не существует, поскольку их структуры во многом зависят от исторических и географических факторов. Тем не менее можно выявить определенные тенденции. Одна из них заключается в том, что функционирование органа по защите интересов потребителей в качестве автономной структуры позволяет привлечь широкое внимание общественности, что способствует установлению контактов с потребителями и позволяет создать условия, при которых их опыт непосредственно влияет на проводимую политику. В этой связи серьезным преимуществом обладает представленность на местном уровне в той или иной форме, поскольку, несмотря на развитие электронной торговли, многие рынки, особенно в бедных странах, сохраняют локальный характер. Интересно отметить, что широкое внимание общественности привлекает не только работах рассмотренных выше органов, которые занимают более независимое положение с официальной или юридической точки зрения, но и многих органов на базе министерств. Представляется, что сама форма институциональной архитектуры не является определяющим фактором для общественного признания. Важно то, что такое признание является возможным. Вторая тенденция заключается в том, что, хотя не всегда практикуется установление связей между политикой в области конкуренции и защитой интересов потребителей, в соответствии с логикой технологических изменений в долгосрочной перспективе и развитием коммерческой деятельности защита интересов потребителей не ограничивается лишь розничными сделками, а играет более глобальную роль и охватывает структурные вопросы. Развитие секторального регулирования предусматривает косвенное признание структурного измерения защиты интересов потребителей для каждой отдельной отрасли. Поскольку средства коммуникации (электронная торговля, мобильная торговля) играют все большую роль, будет необходимо выработать комплексный подход, охватывающий политику в сфере конкуренции и структурные аспекты. Воодушевляет стремление органов по защите интересов потребителей экспериментировать с целым спектром методов коммуникации с потребителями, опираясь на технологические достижения, и получать обратную связь от потребителей как на индивидуальной, так и на коллективной основе. 38 Руководство по защите прав потребителей A. АССОЦИАЦИИ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ В РУКОВОДЯЩИХ ПРИНЦИПАХ ООН ДЛЯ ЗАЩИТЫ ИНТЕРЕСОВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ В РПООНЗП неоднократно делается ссылка на роль ассоциаций потребителей, в том числе на содействие их развитию со стороны правительств, как указано в цели 1е: «содействовать развитию независимых групп потребителей» (можно считать, что такое содействие включает финансовую помощь). В руководящем принципе 5h в качестве законной потребности четко указана «свобода создавать потребительские и другие соответствующие группы или организации и возможность таких организаций представлять свои интересы в затрагивающих их процессах принятия решений». Делается конкретная ссылка на их работу в процессе отслеживания «пагубных практик» (руководящий принцип 21), «ложных экологических претензий (руководящий принцип 30), на их участие в просвещении потребителей (руководящий принцип 42), в частности, в экологическом образовании (руководящий принцип 45) и разработке отраслевых кодексов (руководящий принцип 31). Ссылка, содержащаяся в руководящем принципе 35, предусматривает необходимость правительств «способствовать и обеспечивать доступность объектов в целях проверки и подтверждения качества и эффективности основных товаров и услуг», подразумевая возможность включения потребительских испытательных органов, хотя об этом и не говорится открыто. После внесения поправок в 2015 году в РПООНЗП содержится ссылка на роль ассоциаций потребителей в механизмах урегулирования споров и правовой защиты (руководящий принцип 41); в том числе речь идет об участии сообществ в сфере коммунальных услуг, предоставляемых энергетическому сектору (руководящий принцип 76). Вкратце, РПООНЗП подтверждают целесообразность участия гражданского общества в защите прав потребителей. B. АССОЦИАЦИИ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ В СОВРЕМЕННОЙ ЭКОНОМИКЕ Как становится ясно из главы III, включение ассоциаций потребителей в защиту прав потребителей сейчас не получает широкой поддержки. Их полномочия по представлению интересов потребителей признаются: • в национальных конституциях; • в законодательных актах о защите прав потребителей; • в национальных директивных документах, касающихся потребителей; • механизмами правовой защиты потребителей, такими как суды по делам потребителей и альтернативные механизмы разрешения споров; • отраслевыми посредническими органами; • в рамках процессов регулирования промышленности; • в кодексах надлежащей практики; • национальными комитетами, поддерживаемыми правительством. Такое признание не всегда исходило от правительства, хотя исторически движения потребителей поддерживались государствами, когда те сталкивались с необходимостью регулировать нормирование продовольствия и других ресурсов. Например, во время Первой мировой войны возникшие трудности привели к тому, что по всей Центральной Европе появились ассоциации потребителей. Сегодня государства продолжают предоставлять поддержку в различных формах, иногда в виде финансовой помощи автономным органам, часть из которых рассматривается ниже, а иногда более непосредственно, как, например, в Китае, где потребителей стимулировали подавать жалобы, предоставляя компенсационные выплаты. Поэтому Китайская ассоциация потребителей действует в формате, который Франк Трентманн описывает как «государственный надзорный орган, <...> местный осведомитель и адвокат народа» 58 58 F Trentmann, 2016, Empire of Things: How We Became a World of Consumers From the Fifteenth Century to the Twenty-First (Allen Lane). V. Ассоциации потребителей 39 V. Ассоциации потребителей На протяжении истории наблюдались стихийные протесты потребителей, в частности по поводу продовольствия. Например, такие протесты стали импульсом как для Французской, так и для Русской революций 59 . Можно сказать, что более отчетливое представление о правах потребителей возникло в результате индустриализации и связанным с ней разграничением стран-производителей со стороны потребителей. В первые годы своего существования это движение приняло форму потребительских кооперативных магазинов, появившихся в различных точках мира: например, в промышленно развитой Великобритании это произошло в середине XIX столетия, а в Германии, Франции и Италии − чуть позднее. В Японии также были свои сторонники кооперативной модели: в этой стране кооперативные финансовые учреждения стали возникать уже в XIII веке 60 В Соединенных Штатах Америки и в Аргентине была разработана еще одна модель на основе потребительских и фермерских кооперативов с целью развития коммунальных услуг, таких как водоснабжение и электричество (часть из которых все еще функционирует) 61 . Возможно, в память об этом в отношении «распределительных объектов основных товаров и услуг» в руководящем принципе 36b содержится призыв к государствам- членам «рассмотреть возможность содействия созданию потребительских кооперативов и соответствующей торговой деятельности, <...> особенно в сельских районах». Не так давно похожие кооперативы, предоставляющие коммунальные услуги, появились в сельских районах Бангладеш, Филиппин и Шри-Ланки, и некоторые ассоциации потребителей создали кооперативы потребителей, например, в городе Мумбай 62 В 1930 годы был создан Союз потребителей Соединенных Штатов Америки 63 . Его отчеты о защите прав потребителей и соответствующий информационный бюллетень читают в общей сложности примерно 7 млн подписчиков. Профессор Роберт Майер отметил стабильную эффективность потребительского движения в Соединенных Штатах Америки, указав, что в 59 S Schama, 1989, Citizens (Penguin) in P Bushkovitch, 2012, A Concise History of Russia (Cambridge). 60 F Trentmann, op. cit. 61 F Ruiz-Mier and M van Ginneken, 2006, Consumer Cooperatives: An Alternative Institutional Model for Delivery of Urban Water Supply and Sanitation Services? Water Supply and Sanitation Working Note No. 5 (Washington DC, World Bank). 62 S Ochieng, 2008, Enhancing Access to Sustainable Energy in Developing Countries (Seoul, ISO/COPOLCO). 63 Более подробную историю и анализ движения в защиту прав потребителей в Соединенных Штатах Америки см. в R Mayer and R Herrmann, 1997, Encyclopaedia of the Consumer Movement and L Cohen, 2010, Colston E. Warne lecture: Is it time for another round of consumer protection? The lessons of twentieth century, Journal of Consumer Affairs, 44(1):234–246. 2012 году существовало восемь ассоциаций с годовым доходом, превышающим 2 млн долл. США 64 . Союз потребителей получил доход в размере 250 млн долл. США, и три другие ассоциации располагали бюджетом свыше 8 млн долл. США. Эта модель независимой подробной технической оценки потребительских товаров была вполне успешно позаимствована у Северной Америки остальными странами мира. В 1950-е годы возникла Ассоциация потребителей Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, которой коллеги из Северной Америки изначально предоставляли финансовую поддержку: в течение десятилетия она внедрила систему массового членства на основе проверки товаров. Ее журнал Which на пике популярности читал 1 млн человек. Самый высокий уровень проникновения на рынок был достигнут в Бельгии и Нидерландах, где была зафиксирована самая высокая доля домохозяйств, покупающих журналы по проверке качества товаров. В должном порядке ассоциации, издающие журналы по проверке качества товаров, финансировались за счет членских взносов и функционировали на коммерческой основе, хотя и имели статус некоммерческих организаций. Некоторые журналы по проверке качества товаров стали издаваться правительствами Норвегии, Швеции и Австрии и финансировались за счет членских взносов и государственных субсидий. Некоторые ассоциации потребителей были созданы при активном участии профсоюзов и ассоциаций жильцов, например во Франции. Проверка товаров предполагает большие затраты, и в случае, если товары доступны на международных рынках, ассоциациям потребителей целесообразно объединять свои ресурсы. В 1990 году после периода неофициального двустороннего сотрудничества ассоциаций некоторые организации по проверке качества, имеющие больший бюджет, объединились в Международную организацию потребителей (МОП) − глобальный консорциум, состоящий из 35 организаций потребителей из 33 стран, для проведения совместных исследований и проверки качества в интересах потребителей 65 . Ежегодно МОП проводит более 50 крупномасштабных совместных проверок и множество проверок меньшего масштаба: в случае если менее крупные организации будут готовы к слиянию ресурсов, они смогут значительно сократить свои расходы. 64 R Mayer, 2012, The US consumer movement: A new era amid old challenges, Colston Warne lecture. 65 ICRT, 2016, International Organizations. |