Международное право Конспект лекций. Руководство по защите прав потребителей юнктад организация объединенных наций руководство по защите прав потребителей
 Скачать 3.82 Mb.
|
|
1. Какие аспекты защиты интересов потребителей закреплены в конституциях? В 2008 году ЮНКТАД сообщила о том, что конституции как минимум 24 стран содержат положения о защите интересов потребителей, которые часто связаны с политикой в области конкуренции, как, например, в случае с Конституцией Мексики 32 . В 2013 году в докладе ЮНКТАД отмечалось, что «во многих случаях 32 Статья 28 предусматривает защиту прав потребителей при применении содержащихся в ней мер антимонопольного регулирования. За некоторыми исключениями (такими, как услуги, предоставляемые государством) монополии запрещены. 22 Руководство по защите прав потребителей проблема защита интересов потребителей отражается в конституциях, и некоторые страны признали права потребителей в качестве прав человека» 33 . В докладе особым образом выделялись примеры Сальвадора, Египта, Польши и Швейцарии, а также признание правозащитного аспекта верховным судом Мексики в 2012 году. Анализ конституционных положений свидетельствует о серьезных различиях в их содержании, которые можно обобщить в форме следующих принципов высокого уровня: • общие права потребителей, которые должны гарантироваться законом, часто на основе «законных потребностей» (руководящий принцип 5) РПООНЗП; • свобода создания независимых ассоциаций потребителей и придания им необходимого правового статуса (право обращения в суд) для представления индивидуальных и коллективных интересов потребителей в процессе принятия решений и в судах. В ряде правовых систем определенные составляющие «законных потребностей» включаются в конституционные положения всеобъемлющих региональных соглашений, таких как, например, КАРИКОМ (Соглашение о создании зоны свободной торговли в Карибском регионе) и Европейский союз 34 Согласно консолидированной версии договора Европейского союза о функционировании Европейского союза, «чтобы поощрять интересы потребителей и обеспечить высокий уровень их защиты, Союз вносит вклад в охрану здоровья, безопасности и экономических интересов потребителей, а также в развитие их права на информацию, на обучение и на самоорганизацию для защиты своих интересов» 35 . В пункте «солидарность» статьи 38 Хартии Европейского союза об основных правах содержится требование обеспечить «высокий уровень защиты потребителей». В других частях Хартии закреплены иные права, связанные с законными потребностями: к ним относятся «уважение частной и семейной жизни» (статья 7), «защита данных личного характера» (статья 8), «свобода объединений» (статья 12), «доступ к услугам здравоохранения» (статья 35) и «коммунальное обслуживание» (статья 36). Часто считается, что 33 ЮНКТАД, 2013 год, «Доклад об осуществлении руководящих принципов Организации Объединенных Наций для защиты интересов потребителей (1985–2013 годы)», записка секретариата ЮНКТАД. В отношении Верховного суда Мексики см. http://www.consumidor.gob.mx/wordpress/wp-content/ uploads/2012/04/SENTENCIA_AMPARO_MEXICANA.pdf. 34 Договор Чагуарамас, 2001 год, статья 169. 35 Статья 169.1 Сводного варианта Договора о функционировании Европейского союза, 26.10.2012 C 326/47. такие принципы высокого уровня являются более уместными для текста конституции, чем подробные положения. Как отмечалось выше, конституции охватывают некоторые вопросы, которые являются ключевыми для защиты интересов потребителей, но при этом не касаются непосредственно потребителей. Типичными примерами являются доступ к базовым государственным услугам, таким как водоснабжение, здравоохранение, образование и жилищные услуги: например, в соответствующих положениях конституции ЮАР не упоминается слово «потребитель» 36 В соответствии со статьей 184 конституции ЮАР функция поощрения прав человека возложена на Южноафриканскую комиссию по правам человека. Для этого Комиссия уполномочена требовать от «соответствующих государственных органов» предоставления информации о мерах, принимаемых для реализации прав, закрепленных в Билле о правах и связанных с вопросами жилья, здравоохранения, продовольствия, водоснабжения, социального обеспечения, образования и окружающей среды. Эти права рассматриваются как социальные и экономические права. Государство должно «соблюдать, защищать, поощрять и осуществлять» эти права, основываясь на закрепленных в конституции принципах, которые необходимо соблюдать и реализовывать. Конституционное право может использоваться для разработки или укрепления основных прав потребителей, а также для выработки определенных руководящих принципов, таких как ответственность государства или органов власти за поощрение и защиту интересов потребителей, в частности, путем создания надлежащих, всеобъемлющих и действенных правовых и институциональных основ в сфере защиты интересов потребителей. Конституционные положения могут выступать в качестве инструмента реализации крайне необходимых усовершенствований в отношении уровней доступа. Действительно, группы гражданского общества (не обязательно ассоциации потребителей) пользуются конституционными правами для проведения кампаний по защите прав потребителей 37 . Поскольку конституция является основным законом государства, она имеет преимущественную силу над всеми остальными законами: следовательно, она укрепляет и узаконивает все права, 36 Обсуждение см. в документе R Greenstein, 2005, Social Rights, Essential Services and Political Mobilization in Post-Apartheid South Africa (Johannesburg, University of the Witwatersrand). 37 Greenstein, op. cit. 23 III. Потребительское право гарантированные этими законами, и определяет их приоритетность. Таким образом, доводы в пользу необходимости защиты интересов потребителей могут иметь еще больший вес, если они закреплены конституционными положениями. Такие положения могут позволить реализовать на практике другие права, гарантированные конституциями. C. РАМОЧНЫЕ ЗАКОНЫ О ЗАЩИТЕ ИНТЕРЕСОВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ Хотя законодательство о защите интересов потребителей часто рассматривается как современное явление, многие из тех законов, которые мы относим к законам о защите интересов потребителей, берут свое начало в гораздо более ранних законах, например законах о мерах и весах. На раннем этапе в законодательстве о защите интересов потребителей особое внимание уделялось покупателям и продавцам определенных товаров и услуг. В этих законах не проводилось различий между разными категориями покупателей, такими как покупатели − физические лица и коммерческие покупатели. До Второй мировой войны существовали секторальные инициативы (например, распространявшиеся на медикаменты, продовольствие, транспортные средства и транспорт), которые главным образом были обусловлены соображениями здоровья и безопасности населения и не рассматривались непосредственно в качестве мер по защите интересов потребителей. В свое время получили широкое распространение следующие специальные горизонтальные законы: • законы о контроле за ценами; • законы о продаже товаров; • законы об описании товаров; • законы о мерах и весах; • законы о покупках в рассрочку. В то же время эти разрозненные элементы законодательства были в значительной степени ограничены. Законов, посвященных конкретным сферам, было недостаточно для урегулирования новых проблем, и, когда вступали в силу новые законы, направленные на их решение, старые законы зачастую теряли силу; таким образом, принимались попытки по решению каждой проблемы по мере ее возникновения при отсутствии более стратегического видения. В целом, такие меры не охватывали весь спектр потребительских товаров и услуг. Однако в конце ХХ века многие государства приняли рамочные законы для обеспечения надлежащей защиты интересов потребителей в отношении целого спектра операций, товаров и услуг. Можно привести следующие примеры рамочных законов о защите интересов потребителей, принятые в некоторых крупных экономиках: • Основной закон о защите интересов потребителей 1968 года, Япония; • Закон Квебека о защите интересов потребителей 1971 года, Канада; • Закон о торговой практике 1974 года, Австралия (включен в Закон о конкуренции и защите интересов потребителей 2010 года); • Закон о защите интересов потребителей 1975 года, Боливарианская Республика Венесуэла; • Закон о защите интересов потребителей 1976 года, Мексика; • Закон о защите интересов потребителей 1984 года, Испания (заменен королевским указом 2007 года); • Закон о защите интересов потребителей 1986 года, Индия; • Кодекс защиты интересов потребителей 1990 года, Бразилия; • Закон о защите прав потребителей 1992 года, Российская Федерация; • Закон о защите интересов потребителей 1993 года, Китай (пересмотрен в 2014 году); • Потребительский кодекс 1992 года, Франция (пересмотрен в 2016 году); • Закон о защите интересов потребителей 1999 года, Индонезия; • Кодекс прав потребителей 2005 года, Италия; • Кодекс прав потребителей 2010 года, Перу; • Кодекс прав потребителей 2011 года, Колумбия. Продолжается дискуссия относительно преимуществ и недостатков существования, с одной стороны, обобщенного кодекса потребителей и, с другой стороны, целого спектра конкретных законодательных актов (как, например, в США). Центральное место в этой дискуссии занимает вопрос о сравнительных 24 Руководство по защите прав потребителей преимуществах вертикального (секторального) и горизонтального (межсекторального, опирающегося на общие принципы) законодательства, а также о том, должно ли законодательство о защите прав потребителей быть сведено в единый документ или кодекс. Выделяют следующие преимущества рамочного подхода: • большая согласованность правовых документов и гармонизация концепций, определений и подходов; • возможность стратегического планирования в рамках четкой структуры; • развитие отрасли защиты интересов потребителей наравне с другими отраслями права; • повышение внимания со стороны судей, должностных лиц, хозяйствующих субъектов и общественности; • более эффективное правоприменение; • упрощение доступа к соответствующим документам для потребителей. Ниже перечислены некоторые черты, характерные для рамочных законов о защите интересов потребителей: a) в некоторых из этих законодательных актов права потребителей закреплены в качестве законодательно защищенных прав, например, право на безопасность, выбор, информацию, образование, справедливые цены, представительство и компенсации, которые часто проистекают из «законных потребностей» (руководящий принцип 5); b) в них содержится широкое определение термина «потребитель». Они могут распространяться на три категории субъектов: приобретателя, пользователя и третьих сторон; c) они часто охватывают предоставление потребительских товаров и оказание потребительских услуг, а также иногда распространяются на предоставление профессиональных услуг, например, врачей, стоматологов, инженеров и архитекторов; d) они предусматривают требования преддоговорного предоставления информации о продаваемых товарах и предоставляемых услугах, включая информацию о ценах и тарифах, а также условиях договора; e) они могут предусматривать запрет на включение несправедливых условий в потребительские договоры; f) они запрещают недостоверную, вводящую в заблуждение или обманчивую рекламу и иные сомнительные формы коммерческой коммуникации; g) они содержат запрет или ограничение торговой практики, которая считается вводящей в заблуждение, агрессивной или несправедливой по отношению к потребителю; h) они могут учреждать консультативные органы, включающие представителей правительства, промышленности и потребителей, которые активно решают системные проблемы потребителей и выносят рекомендации относительно законодательства и других мер по защите интересов потребителей; i) часто они затрагивают вопросы, связанные с безопасностью товаров и услуг, и предусматривают установление стандартов, уведомление о небезопасных товарах и отзыв некачественной продукции; j) они могут упростить процесс получения потребителями компенсации за некачественные товары за счет применения принципа строгой ответственности в тех случаях, когда продукция привела к материальному ущербу, телесным повреждениям или смерти потребителей; k) эти законы могут наделять существующие или специально созданные учреждения нормотворческими полномочиями, чтобы обеспечить быструю реакцию на эволюционирующие нарушения. В некоторых случаях нормотворческие функции выполняют исполнительные органы государственной власти, однако консультативные комитеты, в состав которых входят представители как потребителей, так и производителей, имеют право выносить рекомендации о принятии определенных норм регулирования; l) они могут предусматривать учреждение специальных судебных органов (в последнее время − альтернативных механизмов разрешения споров (АМРС) и систем урегулирования споров в режиме онлайн (УСО), рассматриваемых в главе XI), для которых принимаются упрощенные процессуальные и доказательственные 25 III. Потребительское право нормы для рассмотрения жалоб потребителей. Некоторые из них существуют достаточно долго: например, индийские суды по делам потребителей, а также испанские и аргентинские арбитражные суды делам потребителей, созданные в 1986 и 1998 годах; m) как правило, они упрощают доступ потребителей к правосудию, признавая коллективные процедуры правовой защиты. В таких случаях государственному должностному лицу (например, директору по торговой практике или омбудсмену по защите потребителей) или общественным инициативным группам (таким, как ассоциации потребителей) предоставляется право возбуждать судебное разбирательство от имени потребителя или группы потребителей; n) обычно они предусматривают целый ряд средств правовой защиты, включая расторжение договора, право на возмещение ущерба (включая штрафные убытки), а также вынесение судебного запрета и деклараторную защиту. Это может быть связано с признанием отсутствия полноценного, сбалансированного и гибкого арсенала средств правовой защиты, что может привести к нивелированию прав, которыми такие законы стремятся наделить потребителей на практике. Рассмотренные выше рамочные законы имеют много общего, однако есть и заметные исключения, такие как Германия и Гонконг (Китай), где законы о защите интересов потребителей отсутствуют. Аналогичным образом рамочного закона о защите интересов потребителей нет и в США. Ключевым законодательным актом является Закон о Федеральной торговой комиссии (ФТК) 1914 года, в котором, подобно упомянутым выше рамочным законам, содержатся общие принципы и предусмотрен механизм применения и обеспечения соблюдения Федеральной торговой комиссией порядка 70 законов. В этих законах может содержаться термин «защита потребителей», как, например, в Законе о предупреждении злоупотребления банкротством и защите потребителей 2005 года, в котором содержатся поправки к ставшему важной вехой закону о защите прав потребителей в сфере финансовых услуг − Закону о честном раскрытии информации при кредитовании. Государствам, разрабатывающим законодательство о защите прав потребителей, следует внимательно относиться к использованию термина «защита потребителей». В некоторых регионах (например, Латинской Америке, Африке и Карибском регионе) были подготовлены типовые законы о защите интересов потребителей, которые содержат элементы рассмотренных выше рамочных законов 38 . Можно проследить логику такого подхода, основанного на региональном принципе, например в случае Латинской Америки, где наблюдается определенная преемственность языковых и правовых традиций, или в регионах с множеством малых стран, таких как Карибский регион или Тихоокеанские острова. Однако существуют определенные трудности при внедрении моделей, в которых могут не учитываться коренные различия в географических и социальных условиях, требующих разных решений. Это особенно справедливо в отношении сферы коммунального обслуживания, где разный уровень взаимосвязанности между группами местного населения и ограниченность природных ресурсов требуют совершенно разных подходов, например, при установлении структур тарифов или субсидий и решении проблем «лиц, не являющихся потребителями» 39 В этой связи может быть целесообразным подход, основанный на использовании перечня задач. Он отличается от типовых законов тем, что предусматривает не объединение всех положений о защите потребителей в одном документе, а проверку создания в рамках законодательной и институциональной архитектуры всех необходимых защитных механизмов, что позволяет обеспечить большую гибкость по сравнению с типовыми законами. D. ВЗАИМОСВЯЗЬ МЕЖДУ ЗАКОНАМИ О ЗАЩИТЕ ИНТЕРЕСОВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ И ДРУГИМИ ЗАКОНАМИ В связи с тем, что защита интересов потребителей носит горизонтальный и многоаспектный характер, соответствующие законы взаимосвязаны со многими другими отраслями права. К четырем областям, которые имеют особенно важное значение для благосостояния потребителей, относятся отраслевые законы, законодательство о профессиональных услугах, право интеллектуальной собственности и право международной торговли. 38 Consumers International, 1996, Model Law for Consumer Protection in Africa and 2011, A Guide to Developing Consumer Protection Law. 39 Эти вопросы рассматриваются в главе XV. 26 Руководство по защите прав потребителей 1. Отраслевые законы В то время как рамочные законы обычно посвящены вопросам горизонтального или институционального характера, подобным упомянутым выше вопросам, отраслевые вопросы часто регулируются конкретными законодательными актами, либо потому что они с большей вероятностью будут применяться таким образом, либо в связи с отсутствием надлежащих основ законодательства. К таким законодательным актам, многие из которых применяются отдельными органами, не относящимися к органам по защите интересов потребителей, относятся: • законы о продуктах питания; • законы о лекарственных средствах (регулирующие их рекламу и продажу); • законы о кредитных учреждениях; • законы о страховании; • законы о потребительском кредитовании; • законы о водоснабжении; • законы о связи; • законы об энергетике; • законы о транспорте. Во многих странах связь между рамочными законами о защите интересов потребителей и отраслевыми законами вызывает противоречия. В частности, банки, страховые компании, авиаперевозчики и поставщики услуг связи настаивают на том, что они подчиняются не общему законодательству о защите интересов потребителей, а только законам, применимым к их сферам деятельности. Такое толкование, как правило, отклоняется судами, которые настаивают на горизонтальном или всеобъемлющем масштабе применения рамочного законодательства о защите интересов потребителей. Отраслевое законодательство не препятствует применению рамочных законов, а дополняет его. |