Холостова 2010 401 стр. Социальная работа
 Скачать 1.54 Mb.
|
|
Вопросы для самоконтроля 1. Расскажите о становлении трудовой помощи в условиях формирования и укрепления единого централизованного Рос- сийского государства. 2. Какие основные формы трудовой помощи использовали в XIX — начале XX в.? 3. Какую роль в трудовой помощи нуждающимся играли благотворительные общества и частные филантропы? Литература 1. Бадя Л. В. Трудовая помощь как направление российского благотворения // Социальная работа в России: прошлое и на- стоящее. М.; Ставрополь, 1998. 2. Горовцев А. Трудовая помощь как средство призрения бедных. СПб., 1901. 3. Кабанов С. А., Кулевский Л. К. Во благо России. Очерки о предпринимателях и меценатах России. СПб., 1997. 4. Максимов Е. Д. Историко-статистический очерк благотво- рительности и общественного призрения в России. СПб., 1894. 5. Максимов В. Очерки по истории общественных работ в России. СПб., 1905. 6. Хорькова Е. П. История предпринимательства и меценат- ства в России. М., 1998. 7. Устав об общественном призрении // Свод законов Рос- сийской империи. Т. 13. Пг., 1915. 8. Швиттау Г. Г. Трудовая помощь в России. Ч. 1–2. Пг., 1915. ГЛАВА 9. СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД § 1. Первые мероприятия советского правительства по созданию новой системы социальной помощи (1918–1920 гг.) После поворотных политических событий октября 1917 г., приведших к установлению советской власти, новое правитель- ство в лице Совета Народных Комиссаров сразу же приступило к реализации страховой программы большевистской партии. Эта программа еще со времен обсуждения в 1912 г. думских за- конопроектов о страховании рабочего предусматривала введение государственного страхования рабочих во всех случаях утраты трудоспособности или потери заработка ввиду безработицы, распространение страхования на всех лиц наемного труда и их семейства, производство выплаты всем застрахованным из расчета полного заработка с возложением расходов на предпри- нимателей и государство и др. Эти программные требования не остались лозунгами. Уже 13 ноября 1917 г., на шестой день своего существования, Совет Народных Комиссаров включил в число первых мероприятий и декретов советской власти официальное правительственное сообщение “О социальном страховании”. В этом важном документе указывалось: “Рабочее и кре- стьянское правительство... оповещает рабочий класс России, а также городскую бедноту, что оно немедленно приступает к изданию декретов о политике социального страхования на основе рабочих страховых лозунгов: 1) распространение стра- хования на всех без исключения рабочих, а также городскую и сельскую бедноту; 2) распространение страхования на все виды потери трудоспособностей, а именно на случай болезни, увечия, инвалидности, старости, материнства, вдовства и сиротства, а также безработицы; 3) возложение всех расходов по страхова- нию целиком на предпринимателей; 4) возмещение по меньшей 168 169 мере полного заработка в случае утраты трудоспособности и безработицы; 5) полное самоуправление застрахованных во всех страховых организациях”. Выполняя провозглашенную программу, советской властью принят целый ряд директив, положивших начало формированию новой системы социального обеспечения, основанной на закре- плении права на социальное обеспечение за каждым трудящимся предприятия, потерявшим трудоспособность. Одним из самых ранних постановлений правительства стал дектрет “Об увели- чении пенсий” (ноябрь 1917 г.), в соответствии с которым всем пенсионерам по несчастным случаям по 1917 г. включительно пенсия увеличивалась на 100% за счет пенсионного фонда. Дан- ным декретом право на получение пенсии за увечья от несчаст- ных случаев распространялось на всех трудящихся независимо от места их работы. Источниками создания страховых фондов для выплаты пенсий и пособий являлись страховые взносы пред- приятий и лиц, использовавших наемный труд, с освобождением застрахованных от внесения каких-либо взносов. В группу первого декрета входят “Положение о страховании на случай безработицы”, “Положение о страховании на случай болезни”, “Положение о Страховом Совете”, “Положение о стра- ховом присутствии”. В конце ноября 1917 г. специальным декре- том Совнаркома все лечебные учреждения и предприятия были переданы предпринимателями в ведение больничных касс. Следовательно, в организации социального страхования советское правительство многими позициями в короткое время сделало значительные шаги вперед по сравнению с дореволю- ционным периодом. Действие страхования по болезни распро- странялось на всю территорию России, охватывало все виды труда и всех наемных работников. Совнарком ввел такой новый вид социальной страховки, как выдача пособий в случае потери заработка при безработице. При всех тяжелейших экономи- ческих трудностях советского государства оно гарантировало безработным выплату страховых пособий. В марте 1919 г. на своем III съезде правящая партия официально заявила, что она поставила социальную защиту трудящихся от всех видов потери трудоспособности на прочную законодательную основу, причем впервые в мире сделала нормой социальное страхование по без- работице за счет нанимателей и государства. Оценивая социально-страховательную деятельность со- ветского правительства в первые месяцы новой власти с высоты пройденного Россией в 1917–1991 гг. исторического пути, наряду с позитивными демократическими мерами нельзя не заметить в этих действиях элементы революционного романтизма, стрем- ление политиков обеспечить широкую социальную базу боль- шевистской партии, что привело к созданию опередивших свое время страховых документов. В условиях гражданской войны и политики “военного ком- мунизма” социально-экономическое положение трудящихся принципиально изменилось. Это было связано с национали- зацией промышленности, концентрацией власти и ресурсов в руках государства, ликвидацией товарно-денежных отношений, уравнительности в разделении предметов потребления, превра- щением работников в “бойцов трудовой армии”. Поэтому в период второй инновации 1918–1920 гг. трудя- щиеся не были наемными работниками в строгом смысле этого понятия. Подобное положение объяснялось тем, что рынок труда был ликвидирован и в РСФСР не осталось других работодателей, кроме государства. Именно государственные органы определяли потребности в рабочей силе, сферы приложения труда, его усло- вия и размеры оплаты. Такие изменения в хозяйственной органи- зации соответствующим образом изменили систему социальных рисков и способы защиты от них. В этих условиях социальное страхование было трансформировано в социальное обеспечение. Во многом это было связано с тезисом большевистской идеоло- гической доктрины о возможности скорой реализации комму- нистического идеала. Считалось, что социальное обеспечение является стадией полного коммунистического обеспечения, а от социального страхования, как института “буржуазного права”, можно отказаться. Правда, война заставила оставить мечты о всеобщей и равной для всех трудящихся социальной обеспеченности. Потребности 170 171 наладить работу военной промышленности, снабжать Красную Армию, спасать от голода городское, прежде всего пролетарское, население — все это привело к созданию новой формы социаль- ной защиты населения — социальному обеспечению. Оно стало избирательным, распространялось только на “ударные” группы населения, на наиболее социально слабо защищенные его слои, а также на пострадавших от войны и стихийных бедствий. Социальное обеспечение заменило собой страхование во многом благодаря огосударствлению и централизации управ- ления в условиях гражданской войны и “военного коммунизма”. 31 октября 1918 г. по декрету Совнаркома были ликвидированы все прежние страховые учреждения, в том числе больничные кассы, кассы безработных, страховые присутствия и страховые советы. Не избежали упразднения структуры страховой меди- цины. Следствием упразднения прежних страховых компаний и огосударствления дела социального обеспечения явилась лик- видация самостоятельности и самоуправления в этой области. Другим необходимым мероприятием в процессе формирова- ния централизованного социального обеспечения стал введенный в апреле 1919 г. новый порядок образования и использования финансовых фондов. Страховые взносы по классам опасности и риска предприятий и учреждений всех видов социального обеспечения выплачивались из государственного бюджета в соответствии со сметой Народного комиссариата труда. Взносы предприятий и учреждений направлялись не в органы соци- ального обеспечения, а взимались налоговым аппаратом Нар- комата финансов и через местное казначейство зачислялись в фонд казны наряду с обычными налоговыми поступлениями. Что касается Всероссийского фонда социального обеспечения, в котором по Положению от 31 октября 1918 г. сосредоточивались средства всех остальных фондов и страховых касс, то при новом порядке финансирования влились в ресурсы государственного бюджета. В итоге полноправным “хозяином” системы социаль- ного обеспечения и монопольным субъектом управления этой системой стало государство. Функции органов управления социальным обеспечением выполняли местные советы депутатов. В центре управленческая вертикаль возглавлялась Народным комиссариатом труда и На- родным комиссариатом социального обеспечения. Наркомсобес начал действовать с апреля 1918 г. после его преобразования из Наркомата социального призрения. Первым народным комис- саром социального обеспечения была А. М. Коллонтай. Таким образом, в течение 1918–1920 гг. были заложены основы центра- лизованной системы управления социальным обеспечением. В обстановке гражданской войны советское государство за- кономерно уделяло особое внимание социальному обеспечению красноармейцев, красногвардейцев и членов их семей. Уже 7 ав- густа 1918 г. Совнарком издал декрет “О пенсионном обеспечении солдат Рабоче-крестьянской Красной Армии и их семейств...”. Через полгода действие этого декрета было распространено на моряков военно-морского флота, военно-служащих пограничной охраны, продовольственных отрядов, железнодорожной охраны, на все категории солдат и матросов прежней армии и флота. Важной вехой в организации социального обеспечения ста- ло принятие СНК 31 октября 1918 г. “Положения о социальном обеспечении трудящихся”. “Обеспечению подлежат все без ис- ключения лица, — подчеркивалось в Положении, — источниками существования которых является только собственный труд, без эксплуатации чужого”. По Положению от 31 октября 1918 г., социальное обеспече- ние гарантировалось во всех случаях временной и постоянной утраты трудоспособности или по причине безработицы. Оно предоставлялось в таких формах, как пенсии при постоянной утрате трудоспособности, пособие в случае временной нетрудо- способности, пособия по беременности, лечебная помощь, пенсии в связи со смертью кормильца. Источниками финансирования социального обеспечения являлись взносы предприятий, учреж- дений и других работодателей. Трудящиеся от каких-либо взно- сов освобождались. Несколько позднее Положение от 31 октября 1918 г. было дополнено правительственным постановлением, со- гласно которому все предприятия и учреждения, кроме частных работодателей, освобождались от уплаты страховых взносов. Расходы по социальному обеспечению государство полностью 172 173 брало на себя. 28 апреля 1919 г. законодательство о социальном обеспечении дополняется Положением “О социальном обеспе- чении инвалидов-красноармейцев и их семейств”. В результате мероприятий правительства по организации государственной системы социального обеспечения в течение 1918–1920 гг. значительно увеличилось количество пенсионеров и семейств красноармейцев, которые пользовались пособия- ми. Если в 1918 г. получали государственные пенсии 105 тыс. человек, в 1919 г. — 232 тыс., то в 1920 г. число пенсионеров в РСФСР составляло 1 млн человек, в том числе 75% приходилось на бывших военнослужащих. По сравнению с 1918 г. количество семей красноармейцев, пользовавшихся государственными по- собиями, увеличилось в 1920 г. с 1 млн 430 тыс. до 8 млн 657 тыс. В это же время действовало 1800 учреждений для инвалидов, в которых содержалось 166 тыс. человек. В сеть детских учреж- дений для осиротевших и беспризорных детей входило 1724 уч- реждения, где на государственном обеспечении находилось 124 тыс. детей. § 2. Особенности социальной поддержки нуждающихся в условиях НЭПа С окончанием гражданской войны и введением новой эко- номической политики социальное обеспечение в Советской Рос- сии вступило в новый период своего развития. Восстановление многоукладности и товарно-денежных отношений, перевод пред- приятий на хозяйственный расчет, отмена трудовой повинности, возрождение в составе занятого населения категорий “наемных работников” и “предпринимателей” правомерно поставили на повестку дня вопрос о восстановлении социального страхования. В условиях обвального экономического спада, хозяйственной раз- рухи, финансового кризиса, многомиллионных людских потерь за годы двух войн, массовой безработицы, падения жизненного уровня населения социальное обеспечение требовало огромных расходов. Они ложились тяжким бременем на экономику стра- ны и становились совершенно непосильными для государства. Под влиянием этих и многих других факторов советское пра- вительство приходит к заключению о необходимости возврата к социальному страхованию рабочих и служащих. Своего рода поворотной вехой, обозначавшей переход от со- циального обеспечения периода гражданской войны и военного коммунизма к социальному страхованию, стал декрет Совета Народных Комиссаров от 15 ноября 1921 г. “О социальном стра- ховании лиц, занятых наемным трудом”. В соответствии с этим декретом социальному страхованию подлежат лица, занятые наемным трудом в государственных, кооперативных, обще- ственных, концессионных, арендных и частных предприятиях, учреждениях и хозяйствах. Страхованием пользовались работ- ники наемного труда во всех случаях социального риска, в том числе при временной или постоянной утрате трудоспособности, безработице и др. Декретом Совнаркома застрахованные полно- стью освобождались от взносов на все виды социального стра- хования. Страховые взносы уплачивались администрацией или владельцами предприятий, учреждений и хозяйств без права какого-либо обложения страхуемых. По всем видам страхования страховые взносы уплачивались в размере 21–28% от выплачи- ваемой предприятием общей суммы заработной платы. Декретом СНК от 15 ноября 1921 г. вводилась как выдача пособия в случае болезни, так и назначение пенсий. В целом после принятия этого декрета государственное пенсионное обе- спечение рабочих и служащих стало осуществляться по системе социального страхования, а военнослужащих и других категорий трудящихся — по системе социального обеспечения. В русле новой социально-защитной политики советское правительство в годы восстановительного периода приняло целый ряд нормативных актов. По постановлению Совнаркома “О социальном обеспечении инвалидов” (8 декабря 1921 г.) право на пенсию по инвалидности получали все рабочие и служащие, а также военнослужащие в случае наступления инвалидности по причине профессионального заболевания, трудового увечья, общего заболевания или старости. Декрет Совнаркома от 9 дека- бря 1921 г. гарантировал пенсионное обеспечение членов семей в случае смерти кормильца. Важными законодательными актами 174 175 1921 г. являлись также декреты СНК “О социальном обеспечении при временной нетрудоспособности и материнстве” (9 декабря), “О страховании на случай болезни” (19 декабря), “О социальном обеспечении при безработице (28 декабря). Государственная политика в области социального страхова- ния и обеспечения получила дальнейшее развитие в специаль- ных тезисах ЦК правящей партии от 4 сентября 1922 г. В этом документе прежде всего давалось обоснование новых подходов к организации социальной защиты трудящихся в условиях нэпов- ской экономики. “Наличие частной промышленности и переход государственных предприятий на хозяйственный расчет выдви- нул ряд новых задач в области социального обеспечения. Если в минувший период социальное обеспечение осуществлялось ис- ключительно за счет государства, то из современных отношений вытекает необходимость замены государственного социального страхования лиц, занятых наемным трудом, социальным стра- хованием их за счет предприятий, в которых они работают”. Введение социального страхования с учетом изменившихся социально-экономических отношений в период нэпа потребо- вало новых организационных форм этой системы обеспечения рабочих и служащих и соответствующих структур управления. В этой связи в Тезисах уже было определено, что для осущест- вления социально-страховательной работы создаются кассы социального страхования. Комитеты этих касс формировались профсоюзами путем выборов на профсоюзных конференциях. Подобные изменения стали основанием для постановления ВЦИК и СНК от 21 декабря 1922 г. о передаче дела социального страхования в ведение Народного комиссариата труда и его мест- ных органов. На них возлагалось руководство работ страховых касс по обеспечению рабочих и служащих пенсиями и пособиями по всем случаям социального риска. Что касается Народного ко- миссариата социального обеспечения, то в его компетенцию было передано обеспечение инвалидов войны, в том числе Красной Армии, Красной Гвардии, продовольственной армии, царской армии, а также семей инвалидов. По данным ряда исследований, в 1924–1926 гг. указанным выше органам управления делом со- циального страхования и обеспечения предстояло оказать ту или иную социальную помощь свыше 2,6 млн нуждавшихся в пенсиях или пособиях. Как свидетельствует историческая действительность, в 1921–1924 гг. усилиями советского правительства стала скла- дываться система социального страхования и обеспечения лиц наемного труда, бывших военнослужащих и их семей, что под- тверждается принятием ВЦИК, Совнаркомом и другими руко- водящими органами РСФСР около 100 декретов, положений и других документов по этим вопросам. В иной форме решались задачи социальной помощи нуж- давшимся в ней крестьянам. Государственным социальным обе- спечением пользовались лишь те крестьяне — участники войны, инвалиды и жертвы террора военного времени, которых было невозможно охватить посредством крестьянской взаимопомощи или трудоустройства в артелях или кооперациях инвалидов. Декрет Совнаркома от 14 мая 1921 г. ориентировал советские органы в центре и на местах на то, что основную тяжесть заботы о социальном обеспечении нуждавшихся должно взять на себя само крестьянство путем организации общественной взаимопо- мощи. Тем самым государство фактически признало, что оно не в состоянии содержать все социально необеспеченные категории крестьян за счет государственного бюджета. В связи с этой официальной установкой крестьянская взаимопомощь являлась основой организации социального обе- спечения крестьян в течение всего восстановительного периода. В соответствии с декретом возглавить дело социальной помощи нуждавшимся на селе были призваны выборные крестьянские комитеты общественной взаимопомощи. Комитеты создавались при сельских советах и волостных исполкомах. На крестьянские комитеты возлагались такие обязанности, как организация взаимопомощи при неурожаях, пожарах и других социальных бедствиях, распределение государственной помощи среди крестьян во всех ее формах, налаживание обще- ственной трудовой взаимопомощи и непосредственной адресной помощи семьям инвалидов, красноармейцам и трудармейцам, 176 177 впавшим в нужду, а также семьям погибших красноармейцев, вдовам и сиротам, больным и престарелым. На основании декрета СНК от 14 мая 1921 г. советские органы провели значительную работу по созданию крестьянских коми- тетов взаимопомощи. По данным И. Н. Ксенофонтова, к октябрю 1924 г. в РСФСР было организовано свыше 50 тыс. комитетов. Для выполнения возложенных на них функций по оказанию социальной помощи крестьянские комитеты получили право использования самообложения крестьянства как источника формирования финансовых и натуральных фондов. В 1924 г. де- нежный фонд крестьянских комитетов составил 3,2 млн рублей, на сентябрь 1924 г. — около 5 млн рублей. Крестьянские комитеты взаимопомощи осуществляли со- циальную помощь нуждавшимся в виде пособий, ссуд, вспашки полей и уборки урожая, финансовой поддержкой школ, больниц, инвалидных домов, обеспечения их топливом и др. Уже в первые месяцы своей деятельности комитеты взаимопомощи оказывали заметную поддержку нуждавшимся. Комитеты Царицинской губернии в 1921 г. выдали пособий в сумме 117 тыс. рублей, орга- низовали трудовую помощь 5400 хозяйствам, обеспечили вспаш- ку 3800 десятин земли. В Саратовской губернии крестьянские комитеты израсходовали на финансовую поддержку 225 тыс. рублей, охватили трудовой помощью 35 тыс. хозяйств. В общей сложности крестьянскими комитетами взаимопомощи РСФСР обеспечена вспашка земли в 1922 г. в объеме 50 тыс. десятин, в 1923 г. — 220 тыс., в 1924 г. — 270 тыс. десятин. В целом по линии крестьянских общественных комитетов получили различную помощь в 1922 г. 376 тыс., в 1923 г. — 544 тыс., в 1924 г. — 656 тыс. хозяйств, из них трудовой помощью охвачено соответственно 105, 124 и 164 тыс. хозяйств. На основе опыта деятельности крестьянских комитетов общественной взаимопомощи позднее возникла система кре- стьянских обществ взаимопомощи. В сентябре 1925 г. ВЦИК и Совнарком РСФСР утвердили “Положение о крестьянских обществах взаимопомощи”. Положение обязывало эти обще- ства осуществлять социальное обеспечение семей военно- служащих, инвалидов и всех беднейших слоев деревни, “содействовать” государственным органам в оборудовании, содержании и снабжении находящихся на их территории ин- валидных учреждений, больниц, школ, детских домов, яслей, бесплатных столовых. Для решения данных задач частично выделялись средства от государственных органов социального обеспечения. Во второй половине 20-х гг. в РСФСР действовало около 60 тыс. обществ крестьянской взаимопомощи, их фонды превышали 50 млн рублей. Крестьянские общества взаимопомощи действовали в различных регионах примерно до 1930—1931 гг. С созданием колхозов отпала потребность в трудовой помощи со стороны крестьянских обществ. В новых условиях они сосредоточиваются на организации помощи колхозникам в случае болезни, утраты трудоспособности, потери кормильца и т. д. Постепенно на смену крестьянским обществам взаимопомо- щи приходят кассы взаимопомощи колхозников. Их существова- ние законодательно было закреплено постановлением ВЦИК и Совнаркома 13 марта 1931 г. Оно утвердило Положение о кассах общественной взаимопомощи колхозников. Этим нормативным документом кассам предоставлялось право создавать дома для престарелых, оказывать финансовую и натуральную помощь при болезни, увечьи, беременности. По положению о кассах общественной взаимопомощи колхозников, они должны были заниматься трудоустройством инвалидов. В 1932 г. эти кассы трудоустроили только в РСФСР на различных работах в колхозах, а также в организованных ими мастерских 40 тыс. инвалидов. Наряду с этим кассы обще- ственной взаимопомощи открывают дома престарелых, дома инвалидов, детские ясли и сады, пункты медицинской помощи и др. В соответствии с Примерным Уставом сельскохозяй- ственной артели, утвержденным ЦИК и СНК 1 марта 1930 г., на колхозы возлагалась обязанность социального обеспечения нетрудоспособных колхозников. Его условия и размеры опреде- лялись правлением колхозов с последующим санкционировани- 178 179 ем общим собранием колхозников. В новом Примерном Уставе сельскохозяйственной артели от 17 февраля 1935 г. наряду с кассами общественной взаимопомощи предусматривалось соз- дание специальных фондов для оказания помощи престарелым колхозникам, детям-сиротам, содержания детских яслей. § 3. Государственное социальное обеспечение и его развитие в 30–80-е гг. С окончанием восстановления народного хозяйства и переходом его реконструкции в условиях отказа от нэповских принципов и утверждения административно-командной систе- мы управления усиление централизации и огосударствления не могло не вызвать постоянной трансформации социального страхования в социальное обеспечение. С конца 20-х гг. в свя- зи с развертыванием индустриализации и численным ростом количества рабочих правительство делает определенные шаги по повышению уровня организации пенсионного обеспечения. В первом пятилетнем плане были предусмотрены меры по пред- ставлению льгот в пенсионном обеспечении ударникам труда, работникам с длительным стажем работы в важнейших инду- стриальных отраслях; планировалось улучшить пенсионное обслуживание инвалидов, расширить круг лиц, получающих пенсии по старости. Постановлением Народного комиссариата труда 5 марта 1928 г. впервые было введено пенсионное обеспечение по старо- сти в текстильной промышленности. С апреля 1929 г. пенсии по старости стали получать рабочие металлургической и горной промышленности, железнодорожного и водного транспорта и целого ряда других отраслей. Важно отметить, что устанавли- вался самый низкий в мире порог выхода на пенсию по старости: для мужчин — с 60 лет, для женщин — с 55 лет. При этом вводи- лись льготы занятым на производстве с тяжелыми и вредными условиями труда, где пенсии по старости назначались с 50 лет при двадцатилетнем стаже. В новом Положении ВЦИК и СНК (март 1928 г.) было упо- рядочено пенсионное обеспечение инвалидов труда и семей, потерявших кормильца. Размеры пенсий устанавливались в зависимости от группы и причины инвалидности, производ- ственного стажа и размера заработной платы. Заметной вехой в организации пенсионного дела стало Положение ЦИК и СНК о пенсиях и пособиях по социальному страхованию от 13 февраля 1930 г. В этом документе законодательство о пенсионном обеспе- чении рабочих и служащих было систематизировано. Нельзя не отметить, однако, что в соответствии с официаль- ной идеологической доктриной, предусматривавшей классовый подход в кадровой политике, в этом нормативном документе рабочим по сравнению со служащими предоставляются опреде- ленные преимущественные права на назначение пенсий. Целой группой специальных постановлений 1929–1930 гг. правитель- ство улучшило пенсионное обеспечение учителей, агрономов и др. Эти меры 1929–1934 гг. сопровождались постоянным увеличе- нием общего количества граждан, пользовавшихся пенсионным обеспечением. Значительные социально-политические и экономические изменения, происшедшие в стране в процессе реализации перво- го и второго пятилетних планов, позволили в Конституции 1936 г. закрепить право всех граждан на социальное обеспечение по старости, болезни, утрате трудоспособности. Важнейшим ша- гом вперед стало установление равенства прав всех граждан на пенсионное обеспечение. Согласно новой Конституции пенсии рабочим и служащим по старости и инвалидности назначалось на одинаковых условиях. Ограничения в пенсионном обеспечении и распространявшиеся на лиц, лишенных избирательных прав по социальному происхождению или положению, были отменены. В годы Отечественной войны главное внимание правитель- ства было направлено на организацию социального обеспечения военнослужащих и их семей. В правительственных указах воен- ных лет утверждался порядок назначения пенсий и пособий лицам высшего, старшего, среднего и младшего начальственного состава, определялся порядок установления пенсий и выплаты пособий семьям военнослужащих в военное время, учреждались льготы для семей погибших и без вести пропавших фронтовиков. Важным 180 181 направлением социальной работы периода Отечественной войны и послевоенных лет стали социальная реабилитация раненых, возвращение к производственной деятельности инвалидов, соз- дание домов инвалидов и трудовых интернатов, расширение сети детских домов для детей, оставшихся без родителей. В годы послевоенного восстановления народного хозяйства с целью подъема ведущих отраслей промышленности и привле- чения трудящихся на предприятия этих отраслей указами СНК 1947–1956 гг. были установлены повышенные размеры пенсий для работников металлургической, угольной, строительной, химической и ряда других отраслей промышленности. Дальнейшее улучшение пенсионного обеспечения связано с Законом о государственных пенсиях, принятым Верховным Советом 14 июля 1956 г. В соответствии с этим Законом право на пользование государственными пенсиями было распростра- нено на значительно больший круг лиц. В конце 50-х — начале 60-х гг. практически начался новый этап в развитии социаль- ного обеспечения. С 1961 г. существенно расширяются функции Министерства социального обеспечения РСФСР. По новому Положению в его компетенцию вошли выплата пенсий, обеспе- чение врачебно-трудовой экспертизы, трудовое устройство и профессиональное обучение инвалидов, материально-бытовое обслуживание пенсионеров, многодетных и одиноких матерей, предоставление протезно-ортопедической помощи. С принятием в 1964 г. Закона о пенсиях и пособиях членам колхозов устанав- ливается всеобщее государственное пенсионное обеспечение. Материальное обеспечение социально нуждавшихся кате- горий населения осуществлялось на основе трех сложившихся систем: 1) государственное социальное обеспечение, обслужи- вавшее военнослужащих, членов творческих союзов, учащихся и ряд других категорий граждан за счет государственных, респу- бликанских и местных бюджетов; 2) государственное социальное страхование, распространявшееся на рабочих и служащих и находившееся в ведении профессиональных союзов; источником его финансирования являлись взносы предприятий, учреждений, организаций и бюджетные дотации; 3) социальное обеспечение колхозников, средства на которое формировались из отчислений от доходов колхозов и дотаций по государственному бюджету. Независимо от системы, материально обеспечивавшей граждан, они были полностью освобождены от уплаты каких-либо взносов на социальное обеспечение или страхование. С завершением процесса своего становления в 60-е гг. со- ветское социальное обеспечение функционировало на таких принципах, как осуществление пенсионного обеспечения за счет государственных и общественных средств; всеобщий характер, т. е. предоставление права на пенсию всем гражданам в случае утраты ими трудоспособности, потери кормильца, наступления старости; равное право на пенсионное обеспечение независимо от социального положения, имущест-венного состояния, пола, национальной принадлежности, обеспечивающее приобретение трудового стажа для назначения пенсии; конституционно га- рантированное право на труд, предоставление дополнительных льгот при назначении пенсий женщинам, особенно многодетным матерям, детям и инвалидам; многообразие форм социального обслуживания и социальной помощи, финансируемых из госу- дарственного бюджета и общественных фондов. Среди видов материального обеспечения престарелых и нетрудоспособных ведущее место в условиях советского госу- дарства занимало пенсионное обеспечение. По мере того как право на пользование пенсиями предоставлялось все более ши- рокому кругу лиц, численность получавших пенсию неуклонно увеличивалось. В 1941 г. количество граждан, находившихся на пенсионном обеспечении, составляло 4 млн человек, в 1967 г. — 35 млн человек, в 1980 г. — около 50 млн человек, в том числе по старости 10 млн и колхозников — 12 млн человек. Соответ- ственно, государство постоянно увеличивало ассигнования на социальное страхование и социальное обеспечение. Если в 1950 г. расходы из государственного бюджета на эти цели выражались суммой 4 млрд рублей, в 1970 г. — 23 млрд рублей, то в 1980 г. они достигли 45 млрд рублей. Таким образом, по сравнению с дореволюционной Россией социальное обеспечение в советский период поднялось на каче- 182 183 ственно новый уровень, превратившись в единую государствен- ную систему, которая выступала в нескольких организационно- правовых формах, обусловленных спецификой обеспечения от- дельных категорий граждан в связи с особенностями их трудовой деятельности. Благодаря глубокому и целенаправленному ре- формированию дела социальной помощи нуждавшихся в стране было введено полное социальное обеспечение трудящихся при всех видах потери трудоспособности, при безработице, насту- плении старости или инвалидности и других предусмотренных законом случаях. Характерными чертами социального обеспечения являлись его всеобщность, равное право на его получение, доступность условий обеспечения, предоставление многообразных видов и форм социального обеспечения, в том числе назначение пенсий по старости, инвалидности, по случаю потери кормильца, по выслуге лет; выплата пособий по временной нетрудоспособ- ности, пособия женщинам по беременности и родам, по случаю рождения ребенка; бесплатное медицинское обслуживание, больничное и санаторно-курортное лечение; снабжение протез- ными изделиями; профессиональное обучение и переобучение; направление на работу в соответствии с заключением ВТЭК; предоставление места в домах престарелых и инвалидов; со- держание детей в летних лагерях отдыха и т. д. По достоинству оценивая позитивные стороны советского социального обеспечения, в то же время нельзя его идеализи- ровать, не видеть его серьезных недостатков и заслуживающих критики отрицательных черт. В условиях административно- командной системы была установлена государственная моно- полия на социальное страхование. Только высшим органам государственной власти и управления принадлежало право издавать основные нормативные акты, регламентировавшие порядок организации социального страхования. Вместе с тем огосударствление социального обеспечения сопровождалось неоправданной ликвидацией давно возникших и приносивших большую пользу благотворительных обществ “старой” России и лишением общественных организаций совет- ского периода возможности участия в деле социальной помощи нуждавшимся. В результате общественное призрение свелось к социальному обеспечению, были утрачены многие виды соци- альной поддержки оказавшихся в тяжелом положении людей, возникшие на почве благотворительности и меценатства еще в дореволюционной России. Под давлением господствовавшей идеологической доктрины и прямых организационных мер официальных властей был полностью ликвидирован институт монастырской и церковно-приходской благотворительности. Одним из противоречивых явлений советской системы социального обеспечения было провозглашение правящими кругами “самой гуманной в мире” и одновременное проведение жесткой политики “классового подхода” в области общественного призрения, что выражалось в ограничении материальной под- держки нуждавшихся в ней представителей бывших “господ- ствовавших” классов, вплоть до лишения права на пенсионное обеспечение чиновников дореволюционного государственного аппарата, земских начальников и вообще “социально чуждых элементов”. Отдавая должное советским органам за материальное обе- спечение детей-сирот и инвалидов, вряд ли можно признать положительным огосударствление системы детского призрения, упразднение всех занимавшихся попечением о детях благотво- рительных организаций, унификацию содержания и воспитания детей посредством повсеместного создания домов-интернатов. Поэтому, изучая опыт организации советского социального обе- спечения, важно видеть как его положительные элементы, так и слабые стороны. Вопросы для самоконтроля 1. Как шел процесс формирования советской системы соци- альной помощи в первые годы советской власти (1918–1920 гг.)? 2. В чем состояли особенности организации социальной за- щиты нуждающихся в условиях нэпа? 3. Какие позитивные и негативные элементы вы находите в опыте государственного социального обеспечения в 30–80-е гг.? 184 185 Литература 1. Андреев В. С. Право социального обеспечения в СССР. М., 1980. 2. Бабкин В. А. Советская система социального обеспечения. М., 1971. 3. Исторический опыт организации социальной работы в России. М., 1994. 4. Ксенофонтов И. Н. Состояние и развитие социального обеспечения в РСФСР. М., 1925. 5. Милютин Н. А. Задачи и работа крестьянских комитетов общественной взаимопомощи. М., 1926. 6. Пять лет власти Советов. М., 1922. 7. 50 лет советского социального обеспечения: Материалы конференции. М., 1968. 8. Социальное обеспечение в РСФСР к десятой годовщине Октября. М., 1927. 9. Социальное обеспечение в СССР. М., 1986. 10. Фирсов М. В. Социальная работа в России: теория, исто- рия, общественная практика. М., 1996. ГЛАВА 10. СТАНОВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЫ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ § 1. Особенности социальной работы В условиях перехода России к новым экономическим от- ношениям десятки миллионов людей оказались в сложных со- циальных условиях: одни перешагнули черту бедности, другие стали безработными, третьи оказались беженцами и мигрантами и т. д. Нарастает социальное напряжение в обществе. В начале 90-х годов уровень бедности достиг почти 30%. Процесс депо- пуляции приобретает катастрофический характер. Смертность превысила рождаемость на большей территории Российской Федерации. Растет число детей, рожденных вне брака. Уве- личивается количество детей-сирот при живых родителях. Распадается каждый второй-третий брак. Ежегодно остается без одного из родителей около 1 млн детей. Доля неполных се- мей достигает 15% по стране. По числу производимых абортов (4 млн абортов в год) Россия значительно опережает высокораз- витые страны. Обострилась проблема детской инвалидности: около миллиона детей-инвалидов нуждается в материальной, психологической и юридической помощи. Число страдающих психологическими заболеваниями достигло примерно 4,5 млн человек, растет преступность (ежегодно совершается более 2 млн преступлений) и, что особенно опасно, число преступлений, со- вершаемых подростками. Примерно треть виновных в грабежах, кражах, изнасилованиях — подростки. Россия не только вышла “на передовые рубежи” по количеству алкоголиков (около 20 млн человек), но и уверенно догоняет другие страны по числу нарко- манов и токсикоманов. Социальное неблагополучие (в обществе и семье) стало причиной участившегося жестокого обращения с детьми, психологических стрессов, заболеваний, самоубийств (до 50–80 тыс. в год), проституции (только в крупных городах более 120 тыс. проституток). Как свидетельствует практика, люди часто сталкиваются с проблемами, которые сами не могут решить. Для этого требуется помощь специалистов-профессионалов. Выход в начале 90-х гг. социальной работы на профессиональный уровень явление уникальное. Исследуя социальные процессы, социальная работа анализирует необходимые связи и явления, обусловливающие характер и результативность политического, экономического, психологического воздействия на поведение социальных групп и личностей. Цель социальной работы — содействие людям в успешном разрешении их жизненных проблем. Средства достижения этой цели — высвобождение и развитие ресурсов человека и его со- циального окружения, осуществление необходимых социальных перемен. Интегральное определение может выглядеть так: со- циальная работа — это профессиональное содействие людям в успешном разрешении их жизненных проблем посредством 186 187 развития собственных ресурсов человека и его социального окружения. К жизненным проблемам можно отнести любые затруд- нения, противоречия в жизни человека, которые не решаются привычными для него способами и требуют поиска новых путей, методов и средств. Человек, попадая в затруднительное поло- жение, стремится выйти из него, ему важно обрести равновесие с самим собой и окружающим миром. Было бы неразумным стремиться полностью освободить человека от его жизненных проблем, решать их вместо него са- мого. Смысл социальной работы заключается в ином, а именно в формировании и развитии умений человека эффективно решать жизненные проблемы с опорой на собственные ресурсы. Когда люди не справляются с навалившимися на них про- блемами, это может быть связано с одной из следующих причин или их комбинацией: 1) отсутствие мотивации для работы с проблемами целесоо- бразным способом; 2) неспособность; 3) отсутствие возможностей 1 В связи с этим можно сформулировать и основные задачи социальной работы: 1) усилить мотивацию клиента с помощью “Я-поддер- живающих” мероприятий, освободить его энергию для осущест- вления изменений; 2) усилить — ментально, эмоционально и физически — спо- собности клиента решать свои проблемы; 3) предоставить клиенту ресурсы, необходимые для реше- ния проблем. Условием и формой успешного решения личностных про- блем является деятельность по обеспечению соответствующих перемен в жизни человека (клиента) и его социального окру- жения. Эта деятельность делится на несколько фаз или этапов. 1 См.: Бернлер Г., Юнссон Л. Теория социально-психологической ра- боты. М., 1992. С. 33. Известный шведский специалист профессор Гетеборгского университета X. Сведнер выделяет пять фаз в деятельности по обеспечению жизненных перемен: формулирование цели, производство знаний, производство инструментария, работа по осуществлению и работа по развитию. Формулирование цели означает определение того, какой или каких целей нужно пытаться достичь благодаря осуществлению перемен, путем тщательного анализа нужд, потребностей и жиз- ненного стандарта индивидуумов и групп, имеющих отношение к данной проблеме. Производство знаний — это получение ин- формации, необходимой для осуществления социальных пере- мен. Развитие инструментария включает в себя развивающиеся методы и технику управления процессами социальных перемен, которые ведут от исходной ситуации к желаемому состоянию. Работа по осуществлению — это непосредственная деятельность по осуществлению перемен. Работа по дальнейшему развитию предполагает деятельность по прогнозированию социальных перемен и формированию на этой основе стратегических планов действия. Несмотря на индивидуальное своеобразие личностных про- блем отдельных людей, в них обнаруживается и нечто общее, связанное со схожестью социальных условий жизни, социально- ролевым сходством. Одна и та же проблема, личностная по свое- му смыслу, может быть одновременно проблемой нескольких людей, т. е. социальной. Обозначая личностные проблемы людей как социальные, мы допускаем тем самым более обобщенный уровень их анализа и решения, в отличие от собственно инди- видуального уровня. § 2. Понятие профессиональной социальной деятельности Становление любой профессиональной деятельности, тем более тех ее видов, которые связаны с общением людей, представляет длительный и неоднозначный процесс. История формирования социальной работы как профессиональной дея- тельности является красноречивым свидетельством этого. На основе издаваемых (начиная с 1750 г. до н. э. в Вавилоне) кодексов 188 189 справедливости, гражданских актов, призывающих к любви к ближнему, заботе о бедных и т. д., в разных странах в разное время формировался особый вид деятельности — социальная работа. Предпосылками для ее становления во всем цивилизован- ном мире являются попечительство, благотворительность, со- вместный соборный труд, бескорыстное служение различных общин, братств клерикального и светского характера, а также различные формы социальной помощи и поддержки человека, оказавшегося в сложной жизненной ситуации. Как самостоятельный вид профессиональной деятельности социальная работа в России конституировалась только в 1991 г., когда постановлением Госкомтруда СССР от 23 апреля 1991 г. № 92 в квалификационный справочник должностей была вклю- чена должность “специалист по социальной работе”. Эта долж- ность, установленная для всех отраслей народного хозяйства, стала эквивалентом принятой в мире должности “социальный работник”. Постановлением Министерства труда РФ от 12 октября 1994 г. № 66 дана тарифно-квалификационная характеристика должности “специалист по социальной работе” в новой редакции, в которой его обязанности расширены. Прежде чем говорить о специфике социальной работы как формы практической деятельности, следует напомнить, что вообще понимается под деятельностью. В научной литературе термин “деятельность” имеет весьма широкое распростране- ние. Гегель употреблял это понятие по отношению к движению. В философии данный термин употребляется в качестве инстру- мента изучения общественной жизни в целом, отдельных ее форм, исторического процесса. Рассматривая содержание и структуру социальной ра- боты как вида деятельности, надо исходить, с одной стороны, из общепринятой философской и психологической трактовки деятельности, а с другой — учитывать специфические особен- ности и факторы, характеризующие ее. Л. П. Буева определяет деятельность как способ существования и развития общества и человека, всестороннего процесса преобразования им окружаю- щей природной и социальной реальности, включая его самого, в соответствии с его потребностями, целями и задачами. Среди основных признаков деятельности она выделяет следующие: це- ленаправленность, преобразующий и созидательный характер, предметность, детерминированность общественными условиями, обмен деятельностью, общение действующих индивидов 1 В исследовании М. С. Кагана дан морфологический анализ деятельности (преобразовательная, ценностно-ориентационная, коммуникативная деятельность) 2 . Автор выделяет три основных элемента деятельности: субъект, который направляет свою ак- тивность на объекты или другие субъекты; объект, на который направлена эта активность; сама активность, которая выража- ется в установлении субъектом коммуникативного взаимодей- ствия с другими. По Б. Г. Ананьеву 3 , деятельность имеет многоуровневый характер: во-первых, целостная деятельность как исторически сложившаяся система программ, операций и средств производ- ства, материальных и духовных ценностей общества; во-вторых, деятельность как отдельный акт-действие, включающий в себя цель, мотивы ее выдвижения и способы достижения; в-третьих, деятельность на уровне макродвижений, из которых посред- ством опредмечивания и построения программ строятся дей- ствия; в-четвертых, деятельность на уровне микродвижений, из которых строятся макродвижения. В этом случае первые два уровня соответствуют рассмотре- нию деятельности человека как субъекта социального общества, как личности, а последние уровни определяют деятельность человека как природного индивида. Наряду с понятием дея- тельности в научной литературе часто используется понятие “поведение”. 1 См.: Буева Л. П. Человек: деятельность и общение. М., 1978. 2 См.: Каган М. С. Человеческая деятельность. Опыт системного ана- лиза. М., 1974. 3 См.: Ананьев Б. Г. Человек как предмет познания. Л., 1968. 190 191 Разнообразие подходов к рассмотрению понятия деятель- ности и толкования самого термина способствует появлению множества оснований для классификаций различных форм и типов деятельности. Исходя из этого можно говорить о правовой деятельности, медицинской, производственной и т. д. Социальная деятельность, цель которой состоит в поддер- жании жизнеобеспечения и социального функционирования лич- ности, а также создании социального благополучия в обществе, является пространством осуществления социальной работы. Можно выделить ряд конкретных видов деятельности со- циального работника. К ним относятся: психологическая, педа- гогическая, организаторская, управленческая и другие виды деятельности. Но при этом надо иметь в виду, что тот или иной вид деятельности преобладает в зависимости от основных функ- ций того или иного социального специалиста. Любая социальная активность (и социальная работа в том числе) обладает такими компонентами, как цель, средства, условия. Цель социальной работы как деятельности — это гармонизация социальных отношений в обществе, содействие индивидам в защите их социальных прав. Однако следует иметь в виду, что существуют различные основания для возникнове- ния разных видов и форм социальной работы. Одним из таких оснований могут выступать сферы социальной практики. И в этом случае можно говорить о социальной работе в образовании, здравоохранении, сфере досуга и т. д. Другим основанием могут служить социально-демографические или психологические осо- бенности клиентов социальной работы — женщины, молодежь, группы социального риска, лица, склонные к суициду, и т. д. Третьим — характер проблем, встающих перед социальными работниками. Во всех этих случаях будет происходить конкре- тизация целей социальной работы (например, от профилактики до коррекции). Для каждого вида социальной работы также будут конкре- тизироваться, включая различные уровни и сферы (от феде- рального до местного), условия ее осуществления: политические, экономические, социально-психологические и этнонациональ- ные. Средства в данном случае могут рассматриваться как соци- альные институты, методы осуществления социальной работы. В этой связи особое значение имеет выделение оснований для типологии социальных служб, организации практической со- циальной работы. В основе классификации различных видов и форм социаль- ной работы могут лежать различные основания (это в какой-то степени связано с наличием разных подходов к пониманию сущ- ности и характера социальной работы как деятельности), но все они в конечном счете сводятся к следующим: — работа с проблемой клиента; — работа с другими службами, учреждениями, организа- циями. Эти две формы в свою очередь классифицируются по ви- дам социальной работы. Так, в первом случае можем говорить, с одной стороны, о характере проблемы клиента (развод, по- теря работы, смерть близкого человека, инвалидность и т. п.), с другой — об особенностях клиента, так как в качестве клиента может выступать и индивид, и группа, в том числе и общество как большая социальная группа. Во втором случае, с одной стороны, речь идет о сфере деятельности, в процессе которой возникают проблемы взаи- модействия с иными службами, учреждениями, ассоциациями (например, сфера образования, здравоохранения, быта и т. д.); с другой — о статусе этих организаций (государственные, обще- ственные, благотворительные, частные и т. д.). Выбрав в качестве логического основания для классифика- ции тип клиента со спецификой его социальных проблем, можно говорить о следующих службах: а) служба социальной помощи населению, одной из целей которой является выявление семей, групп социального риска (многодетных, неполных, студенческих, имеющих инвалида, проживающих в неблагоприятных жилищных условиях, асоци- ального поведения родителей и детей, одиноких, престарелых) и оказание им содействия в получении материальной, меди- цинской, юридической, психолого-педагогической, социально- 192 193 бытовой и иной необходимой помощи; выявление у взрослых и детей социальных, личных и ситуативных трудностей; помощь в их преодолении путем поддержки, защиты, коррекции и реа- билитации; привлечение в необходимых случаях с этой целью специалистов — юристов, психологов, педагогов и др.; б) служба социальной реабилитации, целью которой является социальная помощь лицам, попавшим в трудную жизненную ситу- ацию, вернувшимся из мест лишения свободы, закрытых учебно- воспитательных и лечебно-воспитательных учреждений; в) службы по оказанию различных видов помощи семье: семей- ные консультации, службы знакомств, различные виды семейного просвещения и самообразования, сексологические кабинеты, педиа- трические кабинеты, педагогические консультации и др. Основанием для классификации может также выступить сфера деятельности: а) служба социально-бытовой помощи, целью которой пре- жде всего является расширение спектра предоставляемых услуг престарелым, одиноким, инвалидам; содействие строительству для данной категории людей специальных жилых домов; раз- витие и совершенствование системы обеспечения инвалидов протезно-ортопедической помощью и специальными изделиями для компенсации дефекта и облегчения быта; б) служба социальной профилактики отклоняющегося пове- дения, целью которой является работа по предупреждению пре- ступности, алкоголизма, наркомании, суицида, бродяжничества, правонарушений и других асоциальных явлений среди несовер- шеннолетних; содействие созданию и функционированию в учебных заведениях системы профилактики социальной дезаптации. Основным документом, на основе которого осуществляется деятельность сотрудников социальной службы, является поло- жение, разработанное на основе действующего законодотельства и содержащее следующие основные разделы: — общие положения (в этом разделе определяются статус социальной службы, источники ее финансирования); — задачи (выделяются основные задачи, обусловливающие специфику деятельности службы); — основные направления деятельности; — технологии. В настоящее время существуют более десяти типовых по- ложений различных социальных служб. В каждом из них в той или иной форме присутствуют эти основные четыре раздела. Одни специалисты, рассматривающие социальную работу как деятельность, осуществляемую на уровне индивида, группы, общества, склонны к формированию концепции, охватываю- щей все сферы и формы социальной помощи, поддержки, за- боты о нуждах людей. Другие, признающие социальную работу деятельностью, направленной на социальную поддержку либо “групп риска”, либо “слабых” слоев общества, находящихся в сложном положении (например, нетрудоспособных, семей с детьми, молодежи и т. д.), как бы отождествляют концепции социальной помощи и социальные проекты (программы) по осу- ществлению и реализации конкретных форм этой помощи. Вопросы для самоконтроля 1. Назовите особенности социальной работы в современных условиях. 2. В каком году ввведена специальность “Социальная ра- бота”? 3. Дайте определение социальной работе как профессио- нальной деятельности. 4. Когда в России празднуется день социального работника? Литература 1. Мельников В. П., Холостова Е. И. История социальной работы в России. учебное пособие. М., 2002. 2. Российская энциклопедия социальной работы. В 2 т. М., 1997. 3. Справочное пособие по социальной работе. — М., 1997. 4. Теория и методика социальной работы: Учебник / Под ред. проф. Е. И. Холостовой. М., 1998. 5. Социальная работа: теория и практика: Учебное пособие / Под ред. Е. И. Холостовой, А. С. Сорвиной. М., 2001. |