Холостова 2010 401 стр. Социальная работа
 Скачать 1.54 Mb.
|
|
ГЛАВА 2. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА И СОЦИАЛЬНАЯ РАБОТА § 1. Сущность и содержание государственной социальной политики Понятие социальной политики относится к числу таких категорий, которые широко используются в практике госу- дарственного строительства, употребляются в официальных документах. С другой стороны, социальная политика служит предметом достаточно широких научных дискуссий, причем объем понятия и его содержание у различных исследователей значительно отличаются. Это обусловлено тем, что социальная политика является наиболее значимой сферой интересов современного общества и важнейшей частью деятельности современного государства. Социальная политика теснейшим образом связана с типом и уровнем развития общества, с господствующей ментальностью населения, с теми целями и задачами, которые ставит общество перед собой в своем социальном развитии. Термин “социальная политика” имеет довольно позднее происхождение. Однако на всем протяжении истории челове- чества те или иные варианты социальной политики разраба- тывались различными типами общества и реализовывались в деятельности государств. В их основе лежали представления о должном и справедливом, сформированные моралью и религией и закрепленные традицией. Можно сказать, что определенная социальная политика была скорее следствием, чем целью дея- тельности правителей и правительств. Вопросы, связанные с пониманием сущности политики, взаимоотношений государства и общества, с давних времен яв- ляются предметом внимания мыслителей. С глубокой древности ученые различных школ признавали, что задача государства — забота о своих жителях. Платон утверждал, что “всякая власть, поскольку она власть, имеет в виду благо не кого иного, как тех, кто ей подвластен”, а “подлинный правитель имеет в виду не то, что пригодно ему, а то, что пригодно подвластному” 1 . Аристотель указывал, что “государство создается не ради того, чтобы жить, но для того, чтобы жить счастливо”, “государство — это союз в целях оказания помощи”, а “наилучшим государственным стро- ем должно признать такой, организация которого дает возмож- ность всякому человеку благоденствовать и жить счастливо” 2 К Аристотелю и его представлению о “государстве, состоящем из средних людей” (имеющих “средний достаток”) 3 , восходит сегодняшняя высокая оценка важности “среднего класса” как фактора стабилизации общества. Мыслители Нового времени, среди них Т. Гоббс, И. Кант, Гегель и др., также рассматривали вопрос об обязанностях го- сударства перед своими гражданами, считая справедливость неоспоримой социальной и нравственной ценностью. Так, В. фон Гумбольдт в работе “Идеи к опыту, определяющему границы деятельности государства” 4 анализирует как юридические функции государства (мир и безопасность в обществе, защита прав и свобод индивида), так и социальные (забота о благе и сча- стье каждого). Концепция максимального участия государства в обеспечении социальных условий жизни граждан получила наиболее развернутое изложение в работе И. Фихте “Замкнутое торговое государство” 5 Большинство исследователей разделяло точку зрения, которая в обобщенном виде была выражена О. Хеффе: “Если человеческое общежитие хочет иметь легитимный характер, то оно должно: во-первых, иметь правовой характер; во-вторых, право должно обрести качество справедливости и, в-третьих, справедливое право должно быть защищено общественным 1 Платон. Собрание сочинений: В 4 т. Т. 3. С. 104–105. 2 Аристотель. Сочинения: В 4 т. Т. 4. С. 460, 462, 591. 3 См. там же. С. 508. 4 См.: Гумбольдт В. Язык и философия культуры. М., 1985. 5 См.: Фихте И. Сочинения: В 2 т. Т. 2. СПб., 1993. 262 263 правопорядком — а значит, принять облик государства — спра- ведливого государства” 1 Последовательная деятельность по изучению и истолкова- нию социальной политики как специфической функции государ- ства и общества относится к тому времени, когда закладываются основы социального государства 2 . В конце XIX в. группа немец- ких ученых объединяется в “Кружок социальной политики”, ставящий своей задачей изучение развития политики и эконо- мики с позиций социологии. Не удивительно, что это произошло именно в Германии – стране, где ранее всего была начата осо- знанная и целенаправленная деятельность, ориентированная на построение именно такого типа государства. Закономерно также, что научный интерес к подобному социальному институту фор- мируется на рубеже XIX и XX вв., отмеченном значительным ростом интереса к социальному знанию. В. Зомбарт отмечал, что наблюдательный теоретик-социолог “стремится внести в путаницу отдельных политических мероприятий смысл, един- ство и систему, различает группы однородных и разнородных начинаний и приходит к необходимости установить понятие социальной политики” 3 В последующие десятилетия понятие социальной поли- тики исследуется в контексте представлений о социальном государстве. Поскольку типы этих государств, равно как и идейные комплексы, лежащие в их основе, отличаются друг от друга, естественно, что понимание социальной политики в значительной степени разнится у представителей различных школ общественной мысли. При этом следует отметить, что все авторы априори сходятся во мнении, что социальная политика 1 Хеффе О. Политика. Право. Справедливость. Основоположения критической философии права и государства. М., 1994. С. 11–12. 2 В литературе используются термины: “социальное государство”, “государство всеобщего благосостояния”, “государство всеобщего бла- годенствия”. В нашей работе мы употребляем эти понятия как равно- значные. 3 Зомбарт В. Идеалы социальной политики / Пер. с нем. СПб., 1906. С. 61. у современного государства обязательно наличествует. Более того, хотя термин “социальное государство” чаще всего упо- требляется по отношению к таким европейским странам, как Швеция, Германия, Дания и т. д., можно без преувеличения ска- зать, что любое современное (модернизированное) государство несет в себе те или иные признаки социального. Даже там, где социально-экономический либерализм имеет глубокие корни, как, например, в США, проводится целенаправленная государ- ственная социальная политика 1 . Укореняются представления о необходимости сознательного управления социальными про- цессами, зарождаются социальные технологии. Качество социальности присуще любому государству, на- селение которого разделяет современные гуманистические ценности. Для таких стран характерно признание собственной “зоны ответственности” как индивидов, семей, общин, так и го- сударства. “Что может с собственной ответственностью и в дей- ствительности выполняться человеком, не должны брать на себя вышестоящие инстанции”, — таким образом сформулирован этот принцип в программе одной из партий Австрии 2 . Другими особенностями его является признание обязательств государ- ства перед гражданами, признание необходимости стартового равенства, перераспределение доходов через налоги и социаль- ные программы. Механизм же реализации целей социального государства различается в зависимости от господствующей идеологии и воплощается в социальной политике. Идеологические основания социальной политики государ- ства воплощаются в его целях, выражаются в типе этой социаль- ной политики и берут начало в социокультурных и религиозных традициях данного социума. В настоящее время получает при- знание идея о множественности путей развития, которые раз- ворачиваются “цивилизационным веером” в континууме между 1 См.: Чорбинский С. И. Социальная работа и социальные программы в США. М., 1992. 2 См.: Muller I. Die Bedeutung des Subsidiaritatsprinzips auf der Ebene des Staats // Subsidiaritat und Demokratie. Dusseldorf, 1981. S. 89. 264 265 свойственным традиционному, в том числе российскому, обще- ству “этатистски-общинным” полюсом и присущим западному социуму “индивидуально-собственническим” полюсом. При этом “каждый цивилизационный луч равноправен в историческом смысле уже по праву своего бытия” 1 Исследователи подчеркивают, что ни в коем случае не стоит отвергать ни изучение опыта организации социальной политики в современных “государствах всеобщего благосостояния”, ни анализ взглядов западных социологов на сущность и содержание социальной политики. В зарубежной и отечественной науке накопился достаточно большой выбор определений социальной политики. Все эти под- ходы можно разбить на группы, в каждой из которых объединя- ются схожие концепции. Первая, и наиболее обширная, группа исходит из отождест- вления социального и общественного, в силу чего социальная политика рассматривается как “общественные действия по ре- шению проблем, затрагивающих все общество”. Цель социальной политики — способствовать достижению целей общества 2 Вторая группа подходов исходит в первую очередь из социально-трудовых отношений и ориентирована на их ста- билизацию, регламентирование отношений труда и капитала, исключение возможных экстремистских или радикальных ва- риантов разрешения противоречий. Третья группа концепций рассматривает социальную поли- тику как вид общественной деятельности, нацеленной в первую очередь на потенциально опасные слои — нетрудо-способных, маргиналов, деклассированные элементы, — чтобы через систе- му государственной помощи и общественной благотворительно- сти обеспечить низшим слоям минимально приемлемый уровень удовлетворения их потребностей, благосостояния и оградить тем самым обеспеченные классы от их возможной неконтроли- руемой ярости. В свое время еще П. А. Сорокин в своей работе 1 Вопросы философии. 1993. № 7. С. 20. 2 См.: Journal of Social Policy. Vol. 8. Part 1. January 1979. P. 47. “Социология революции” указывал, что “непосредственной предпосылкой всякой революции всегда было увеличение по- давленных базовых инстинктов большинства населения, а также невозможность даже минимального их удовлетворения” 1 . Там же он писал о распространенности девиантного поведения как реакции на неудовлетворенность базовых потребностей. Четвертая группа концепций рассматривает социальную политику прежде всего как инструмент, смягчающий негатив- ные последствия индивидуального и социального неравенства через систему редистрибутивных (перераспределительных) мероприятий. Как правило, действия в рамках такого подхода имеют целью удержать дифференциацию доходов в безопасных рамках (например, децильный коэффициент на уровне 1:10), а средством выступает активная налоговая политика. Наконец, пятая группа подходов исходит из принципов социальной справедливости и социального партнерства как базовых ценностей современного гражданского общества и со- циального государства 2 Как видно, в каждом из этих подходов можно рассмотреть определенное позитивное начало, и действительная социальная политика, реализуемая большинством современных развитых го- сударств, содержит в себе элементы каждой из этих концепций. Широко распространенный как за рубежом, так в последние годы и в нашей стране “Словарь социальной работы” Р. Баркера дает следующее развернутое определение: “Социальная полити- ка — деятельность и принцип общества, формирующие способ, при помощи которого оно вмешивается и регулирует отношения между индивидами, группами, общинами, социальными учрежде- ниями. Эти принципы и действия являются результатом обычаев и ценностей общества и в большой степени определяют распре- деление ресурсов и уровень благосостояния его людей” 3 1 Сорокин П. А. Человек. Цивилизация. Общество. М., 1992. С. 272. 2 См.: Григорьева И. А. Социальная политика и социальное реформи- рование в России в 90-х годах. СПб., 1998. С. 20. 3 Баркер Р. Словарь социальной работы / Пер. с англ. М., 1994. С. 38. 266 267 Следует обратить внимание, что зарубежный ученый ис- ходит из индивидного, в первую очередь, начала в социальной политике, а кроме того, рассматривает ее как безусловную функ- цию общества, а не государства. Учитывая прочные статист- ские традиции нашей страны, не удивительно, что российские исследователи на первое место в социальной политике ставят государство, а общество (чаще всего в лице общественных ор- ганизаций и институтов) — на второе. Отечественные исследователи сравнительно поздно об- ратились к социальной политике как к специальному предмету научного рассмотрения. Характерно, что в таком авторитетном издании, как “Философский энциклопедический словарь” 1 , вместившем в себя множество понятий социальной философии и социологии, не имеется специальной статьи, посвященной этой категории. Среди отечественных авторов выделим точку зрения П. Д. Павленка, по мнению которого, социальная политика государства — это определенная ориентация и система мер по оптимизации социального развития общества, отношений между социальными и другими группами, создание тех или иных условий для удовлетворения жизненных потребностей их пред- ставителей 2 . Это определение относится к числу тех, которые трактуют рассматриваемое явление достаточно широко, вбирая в себя, вероятно, также и содержание других видов политики. С точки зрения политико-правовой трактовки рассматрива- ет это явление В. М. Капицын: “Социальная политика в широком смысле слова обозначает управляющее воздействие государства, основанное на системе правил (норм), нормативных структур, принимающих решения и организующих деятельность, кото- рая способствуют вовлечению в политические процессы раз- личных субъектов. Цель такого воздействия — способствовать формированию общности интересов широких слоев населения 1 Философский энциклопедический словарь. М., 1983. 2 См.: Основы социальной работы / Отв. ред. П. Д. Павленок. М., 1997. С. 13. и консолидировать тем самым общество, добиваясь поддержки их деятельности государства” 1 . Важным является то, что автор подчеркивает управленческое содержание социальной политики государства. Вероятно, признание структурной сложности явле- ния, рассмотрение его в широком и узком смысле также следует признать содержательным. В одном из первых систематизированных учебных пособий по теории и методике социальной работы содержится трактовка социальной политики как “причинно обусловленной, ситуатив- ной, динамичной по форме и ориентации деятельности по прак- тической организации социальной безопасности людей, стремя- щихся реализовать свои потребности и интересы в обществе” 2 Как видно, связь между социальной политикой и социальной безопасностью была достаточно рано осознана отечественной наукой. Она подчеркивается также в работе В. В. Колкова 3 В дальнейшем И. Г. Зайнышев конкретизировал изложен- ную в учебном пособии точку зрения и сформулировал сле- дующее определение: “Социальная политика — это составная часть внутренней политики государства, воплощенная в его со- циальных программах и практике и регулирующая отношения в обществе в интересах и через интересы основных социальных групп населения” 4 Уточняя свое “широкое” понимание, В. М. Капицын пред- лагает новый подход: социальная политика — это “совокуп- ность разноуровневых властных управленческих воздействий, обеспечивающих солидарную поддержку жизнедеятельности групп населения, потенциально или реально подверженных рискам (физическим, природным, профессиональным), в целях 1 Капицын В. М. Социальная политика и право: сущность и взаимо- зависимости // Российский журнал социальной работы. 1998. № 8. 2 Теория и методика социальной работы. В 2 ч. М., 1995. Ч. 1. С. 93. 3 Колков В. В. Социальная безопасность. Ч. 1. М., 1998. С. 26–27. 4 Зайнышев И. Г. Взаимосвязь социальной политики и социальной работы. М., 1994. С. 6. 268 269 консолидации общества и стабильности политической власти на основе государственного правового регулирования” 1 Трактовка стабильности политической власти как цели социальной политики представляется не вполне обоснованной. Разумеется, всякая политика связана с властью, а всякая власть в рациональной области ориентирована на самосохранение, поддержание стабильности отношений власти и подчинения. Однако, как представляется, именно для социальной политики подобные интересы не должны быть приоритетными. Вообще, именно в этой сфере проблемы целеполагания относятся к числу самых сложных. К числу наиболее комплексных относится определение И. А. Григорьевой, которое гласит: “Социальная политика — это деятельность государства и/или общества (общественных инсти- тутов) по согласованию интересов различных социальных групп и социально-территориальных общностей в сфере производства, распределения и потребления, позволяющих согласовать ин- тересы этих групп с интересами человека и долговременными целями общества” 2 Это определение, на наш взгляд, построено на предельно широкой трактовке социальной политики, включающей в себя практически всю жизнедеятельность общества и не оставляющей ничего за своими рамками. В таком подходе все другие разновид- ности политики выглядят как составные части социальной. Вероятно, такая точка зрения основана на достаточно рацио- нальном представлении о том, что целью деятельности общества является само общество. Люди производят и потребляют, реали- зуют внешнюю и внутреннюю политику, совершают научные и художественные открытия, причем целью всех этих видов дея- тельности является удовлетворение потребностей индивидов, поддержание и развитие жизнедеятельности общества. Власть, 1 Капицын В. М. Социальная политика и право: сущность и взаимо- зависимости // Российский журнал социальной работы. 1998. № 8. 2 Григорьева И. А. Социальная политика и социальное реформиро- вание в России в 90-х годах. СПб., 1998. С. 20–21. экономика, развитие техники или внешние отношения являются теми средствами, которые призваны обеспечить функционирова- ние общества. С точки зрения такого подхода представляется не вполне оправданным представление о вторичности социальной политики по отношению к экономике. С точки зрения И. М. Лаврененко: “Социальная политика — это деятельность по управлению социальной сферой общества, призванная обеспечить жизнь и воспроизводство новых по- колений, создать предпосылки для стабильности и развития общественной системы и достойной жизни людей”. С одной стороны, социальная политика — это искусство соединения человеческих интересов, интересов индивидов и государства, различного уровня человеческих общностей, групп в сфере социальных отношений. С другой — это система постоянно возобновляющихся взаимодействий государственной власти, негосударственных структур, самой личности по вопросам жизнеобеспечения и развития человека 1 Анализ представленных выше взглядов различных авторов на сущность социальной политики показывает, что в каждой из приведенных дефиниций отражена одна из сторон истины. Од- нако за их рамками остались некоторые проблемы, в частности вопрос о субъекте социальной политики. Простая констатация того, что государство является субъек- том социальной политики, недостаточна. Государство выступает как совокупность или система разноуровневых элементов или органов, причем их цели в социальной политике могут не совпа- дать, а деятельность одного органа противоречить деятельности другого. Так, государственные ведомства социальной защиты должны по определению вести деятельность, направленную на обеспечение социального функционирования индивидов, семей и групп. Однако ведающие вопросами экономики элементы 1 См.: Лаврененко И. М. Государственная социальная политика Рос- сийской Федерации: опыт и проблемы трансформации (80-е — первая половина 90-х годов XX столетия): Автореф. дис. ... д-ра истор. наук. М., 2000. 270 271 государственной структуры могут предпринимать действия, в теории направленные на повышение экономической активности и трудовой мотивации: инициация банкротств неэффективных производств, перевод скрытой безработицы в явную, структур- ные перестройки в целых отраслях и обширных территориях, ве- дущие к закрытию в том числе и градообразующих предприятий. Позитивные экономические результаты такой деятельности воз- можны, но не обязательны. В то же время негативные социальные последствия очевидны. При этом положительные социальные последствия вовсе не предопределены: они могут наступить, если будут удачными экономические преобразования и если, кроме того, будут разработаны социальные программы, направ- ленные на преодоление социальных издержек экономического реформирования. Опыт ФРГ, где были разработаны масштабные и дорогостоящие проекты социального компенсирования на- селению трудностей при реформировании экономики бывшей ГДР, показывает, что это достаточно трудный и противоречивый процесс, далеко не всегда приводящий к намеченной цели 1 Там же, где наблюдается противоречивость в проведении еди- ной общегосударственной социальной политики, не проводятся или недостаточно последовательно проводятся мероприятия по ком- пенсации социальных издержек экономических трансформаций, результаты могут быть совершенно негативными. Так, например, длительная работа по “оздоровлению экономической ситуации” в угольной области приводит к тотальной ликвидации источников занятости, росту безработицы, превращению целых регионов в зону экономического бедствия 2 . Как представляется, экономиче- ская эффективность такой деятельности также не достигнута. Таким образом, можно констатировать, что государство — “сложносоставный” и противоречивый субъект социальной политики, отдельные элементы или органы которого могут 1 См.: Прюс Ф. Общественные изменения и их влияние на жизнен- ную ситуацию детей и подростков // Российский журнал социальной ра- боты. 1998. № 8/2. 2 См.: Независимая газета. 1999. 17 июля. проводить различные виды социальных политик, не всегда со- гласованных друг с другом. На основе вышеизложенного сформулируем определение: социальная политика — это совокупность идеологических представлений общества и государства о целях социального развития и деятельность по достижению социальных пока- зателей, отвечающих этим целям. При рассмотрении содержания социальной политики можно ориентироваться на широкий подход: к социальному относится все, что не является природным, что выработано в процессе че- ловеческой социальной практики. Более узкой является точка зрения, которая разграничивает сферу производства и непроиз- водственную, наделяя последнюю статусом социальной сферы. Исключение труда, производства как базисных процессов из сферы социальности в теоретическом плане совершенно недопу- стимо 1 . Однако такая точка зрения имеет свои преимущества — в первую очередь удобство дифференциации тех или иных об- ластей действительности, которые могут анализироваться по отдельности в научных исследованиях, отражаться в государ- ственной статистике и т. д. Различие подходов к определению содержания социальной политики отражается в разнообразии показателей социальной статистики: они дают совокупность индикаторов социального развития общества, которое является целью социальной поли- тики, представляя собой социальный механизм экономической системы. Так, в США в статистику социальной сферы, отражаемой на общефедеральном уровне и на уровне штатов, входят: здра- воохранение, социальное обеспечение, образование, занятость, доходы, жилищные условия, свободное время и развлечения, демографические характеристики населения 2 1 См.: Кузнецова А. П. Социальные показатели и формирование на- емного труда в современной России. М., 1998. С. 61. 2 См.: Рябушкин Т. В., Симчера В. М. Очерки международной стати- стики. М., 1981. С. 242. 272 273 Принципиальная схема показателей социальной статистики ООН включает разделы: население; социальная структура обще- ства; семья и быт; доходы и семейные сбережения; уровень жизни; здравоохранение; потребление продуктов питания; жилищные условия; образование и культура; условия труда и занятость; условия жизни сельского населения; социальное обеспечение; содержание и воспитание детей; инвалиды; престарелые и пен- сионеры; моральная статистика; общественные фонды 1 Как видно, содержание этого понятия в разных случаях может быть достаточно различным. В. В. Колков на основе анализа деятельности современных социальных государств утверждает, что структурообразующи- ми элементами социальной политики являются социальное обе- спечение, социальная помощь, социальная защита, социальная работа 2 . В. М. Капицын к числу направлений социальной поли- тики относит: 1) здравоохранение и обязательное медицинское страхование; 2) поддержку семьи, детства, материнства и от- цовства; 3) жилищную политику, коммунальное, бытовое обслу- живание населения; 4) поддержку престарелых и инвалидов; 5) социальное обслуживание населения; 6) охрану окружающей природной среды; 7) федеральное и местное (муниципальное) обустройство мигрантов, особенно беженцев и вынужденных переселенцев 3 По мнению И. А. Григорьевой 4 , социальная политика направ- лена на оказание помощи бедным и борьбу с бедностью, развитие социального страхования, работу с молодежью, стимуляцию за- нятости, активизацию перевода получателей пособий в разряд экономически и социально самостоятельных личностей. 1 См.: Кузнецова А. П. Социальные показатели и формирование на- емного труда в современной России. С. 72–73. 2 См.: Колков В. В. Социальная безопасность. Ч. 1. М., 1998. С. 27. 3 См.: Капицын В. М. Социальная политика и право: сущность и вза- имозависимости // Российский журнал социальной работы. 1998. № 8. 4 См.: Григорьева И. А. Социальная политика и социальное реформи- рование в России в 90-х годах. СПб., 1998. С. 56–58. Итак, в границы социальной политики включается доста- точно обширный круг вопросов жизнедеятельности индивидов и общества. Поле социальной политики, таким образом, имеет протяженность от политики, направленной на обеспечение вы- живания и поддержание жизнедеятельности слабейших членов общества — инвалидов, престарелых, одиноких, беженцев, представителей национальных меньшинств и т. д. до обеспе- чения функционирования и развития общества в целом. Это не удивительно, так как изменения, являющиеся результатом общественного развития, находят выражение в этих разноо- бразных областях. Целью же общественного развития является, как уже было сказано, само общество, т. е. увеличение соци- альности в обществе, возрастание возможностей социального функционирования для всех индивидов независимо от их про- исхождения, социального статуса, физических особенностей или интеллектуальных способностей. Поэтому социальная политика современного общества должна быть направлена на повышение степени свободы индивидов, расширение возможностей их вы- бора, реализацию потенциала саморазвития. Таким образом, основными целями социальной политики на современном этапе являются: — максимальное сохранение физического, интеллектуаль- ного, духовно-этического потенциала страны; — формирование прочного пласта трудовой мотивации, от- вечающего требованиям легального рынка, ориентированного на позитивное расширенное воспроизводство “человеческого капи- тала” России, ибо без этого не начнется экономический подъем, не будет эффективной экономики, полноценного рынка; — создание институциональных и социально-экономических предпосылок для реализации гражданами, различными обще- ственными слоями и группами населения своих потребностей и интересов, проявления своей активности и раскрытия личности; без этого не будет предпосылок гражданского общества, личной свободы, реальной демократии 1 1 См.: Всемирная встреча на высшем уровне в интересах социально- го развития. Копенгаген. 5–12 марта 1995 г. М., 1995. 274 275 Общеизвестно, что социальная политика является затрат- ным и дорогостоящим видом деятельности. Каждое из направ- лений социального развития требует больших финансовых вло- жений, и чем более масштабной является социальная политика, чем более значимые цели она себе ставит, тем больше средств должно выделяться на ее реализацию. Однако в конечном счете инвестиции в социальную политику являются наиболее продук- тивным вложением общественного богатства. § 2. Объект, субъект и принципы социальной политики Объектом социальной политики является практически все население страны (с акцентом на социальную защиту малообес- печенных категорий населения, находящихся в трудной жиз- ненной ситуации). Субъектом социальной политики, наряду с государством, выступают также: — государственные ведомства и учреждения; — органы местного самоуправления; — внебюджетные фонды; — общественные, религиозные, благотворительные или иные негосударственные объединения; — коммерческие структуры и бизнес; — профессиональные работники, занимающиеся разработ- кой социальной политики; — добровольцы; — граждане (например, через участие в гражданских ини- циативах, группах самопомощи и т. д.). Главный субъект социальной политики — социальное госу- дарство — должно обеспечивать: — движение к достижению в обществе социальной спра- ведливости; — ослабление социального неравенства; — предоставление каждому работы или иного источника существования; — сохранения мира и согласия в обществе; — формирование благоприятной для человека жизненной среды 1 Для проведения социальной политики существуют феде- ральные структуры законодательной и исполнительной власти. Правом законодательной инициативы в соответствии с Консти- туцией Российской Федерации обладает Правительство РФ, которое разрабатывает и вносит на утверждение парламента значительное число важнейших законопроектов по социальной сфере. При Президенте РФ образован Совет по социальной поли- тике, комиссия по вопросам женщин, семьи и демографии. В российском парламенте работают комитеты по социальной политике; по делам женщин, семьи и молодежи; по труду и соци- альной поддержке, которые на нормативном уровне формируют политику в этой сфере. Основными звеньями управления социальным развитием в России являются федеральные министерства и ведомства: Министерство образования и науки, Министерство здравоох- ранения и социального развития, Министерство культуры и массовых коммуникаций и др. Важное место в разработке и реализации социальной по- литики отводится субъектам Российской Федерации. Они имеют право на собственное законотворчество. В регионах имеются специальные структуры, отвечающие за реализацию государ- ственных социальных норм и стандартов и дополняющие их за счет собственных средств. Идет процесс законодательного за- крепления и разграничения полномочий между федеральными и региональными органами власти. Социальная политика субъектов Российской Федерации по своей структуре и содержанию сочетает в себе общегосу- дарственные начала и региональные особенности. Компетенция краев и областей достаточно широка, однако не безгранична: она лимитирована не только рамками Конституции и обще- 1 См.: Григорьева И. А. Социальная политика и социальное реформи- рование в России в 90-х годах. СПб., 1998. С. 12–13. 276 277 федерального законодательства, но и ограниченными ресурс- ными возможностями территории. В условиях всестороннего социально-экономического кризиса, вызванного проведением неэффективной политики преобразований в государстве, даже успешно и динамично развивающиеся регионы не могут не ис- пытывать на себе последствий общего спада. Очень ярким и показательным индикатором процесса инсти- туционализации социальной политики на региональном уровне выступает законодательство субъектов Федерации по вопро- сам социальной защиты населения. К сожалению, в условиях социально-экономического кризиса и сужения возможностей самообеспечения активных социальных субъектов, в содержании регионального законодательства значительную долю составляют нормы, направленные на социальную поддержку наиболее слабо защищенных слоев населения, на спасение индивидов и семей от голода и других последствий бедности и малообеспеченности. В первую очередь, законодательная активность представитель- ных органов субъектов Федерации выражается в утверждении мер адресной социальной помощи населению (его наименее за- щищенным категориям). Признавая, что социальная политика является важнейшей составляющей частью деятельности общества и государства, необходимо проанализировать, какие принципы большинство со- временных государств полагает в основу своей деятельности или хотя бы в основу своих политических деклараций. Центральным из них можно назватьпринцип социальной справедливости. Социальная справедливость является общепризнанной ценностью современного демократического общественного со- знания, закрепленной в основополагающих документах мирового сообщества, наряду с миром и свободой 1 . Однако провозглашение и признание принципа социальной справедливости еще не дает представлений о том, что входит в это многозначное понятие. 1 См.: Международный пакт об экономических, социальных и куль- турных правах. ООН, 1966–76. Преамбула. Аристотель впервые проанализировал представляющееся неустранимым противоречие между двумя типами справедливо- сти в социальном смысле: справедливость с точки зрения одина- ковых возможностей, предоставляемых индивидам независимо от их индивидуальных и социальных различий, и справедливость как результат воздаяния за личный труд, за успех. Эти два варианта были названы уравнительным и распределительным типом справедливости. Каждый из них имеет в себе определенное рациональное содержание и те доводы в свою пользу, из-за которых уже две с половиной тысячи лет человечество обсуждает их в теории и пытается воплотить на практике, но не в состоянии сделать решающий выбор между ними 1 Уравнительный тип справедливости предоставляет людям одинаковые возможности, что, безусловно, оправдано в ситуации социального старта, в том случае, когда слабость одних индиви- дов, по сравнению с другими, является объективной. Однако, удо- влетворяя основные потребности личностей на единообразном уровне, она снижает мотивацию к деятельности, обусловленную нуждой и неудовлетворенными потребностями, ослабляет по- буждение к труду, творчеству, успеху. Распределительная справедливость воздает индивидам за успех, тем самым стимулируя их к еще большему приложению усилий. Но она ставит в ущемленное положение тех, кто не способен по каким-либо причинам к усиленной деятельности. Кроме того, наличие неблагополучных, социально ущербных индивидов и слоев вызывает моральный дискомфорт у предста- вителей благополучных страт и представляет для них источник социальной напряженности 2 Как видно, общество не может ни утвердиться в каком-либо одном, наиболее удачном понимании социальной справедливости, 1 См.: Орлова Э. А. Социокультурные предпосылки социальной рабо- ты // Социокультурные особенности социальной работы. М., 1997. С. 24. 2 См.: Ратников В. П. Социальная справедливость и рыночные от- ношения // Теория и практика социальной работы: проблемы, прогнозы, технологии. М., 1992. С. 51. 278 279 ни отказаться от менее удачного. Выбор преобладающего вариан- та социальной политики зависит от социокультурного типа обще- ства, от традиций и обычаев страны или группы стран, от уровня их социально-экономического и морально-психологического развития. Американский социолог Дж. Роулз сформулировал два принципа, которые позволяют, по его мнению, примирить противоречия социальной справедливости: принцип свободы, согласно которому любой человек должен иметь равный со всеми другими доступ ко всем свободам, и принцип различия, который допускает социально-экономическое неравенство, если оно идет на пользу наиболее обездоленным 1 . Д. Смит в обоснование поло- жений, почему социальная справедливость не должна зависеть только от стихии рыночных сил, указывает также на обуслов- ленные географией возможности регионального неравенства, которые не могут быть ни устранены, ни обоснованы морально или социально 2 Однако теоретические представления и социальная прак- тика большинства стран демонстрируют как бы постоянные колебания в рамках некоего континуума представлений о спра- ведливости, приближаясь то к одному, то к другому полюсу. Следует признать, что в настоящих условиях принцип спра- ведливости должен воплощать в себе оба начала — как уравни- тельное, так и распределительное. Признание социального типа государства влечет за собой признание равенства социальных прав всех его граждан независимо от их индивидуальных или социальных особенностей 3 . Государство, таким образом, гаран- тирует всем гражданам обеспечение некоего социального мини- мума, который выражается в минимальной оплате труда, мини- мальной (в том числе социальной) пенсии, адресной социальной помощи тем, чей душевой доход ниже прожиточного минимума, 1 См.: Роулз Дж. Теория справедливости / Пер. с англ. Новосибирск, 1995. С. 158. 2 См.: Смит Д. Региональное развитие и социальная справедливость // Регион. 1994. № 3. С. 5. 3 См.: Теория социальной работы. М., 1997. С. 23. и т. п. В то же время активные, предприимчивые, социально сильные, способные индивиды должны иметь возможность по- лучить социально одобряемыми способами больший объем благ и услуг за свой труд 1 . Социальная политика государства должна быть направлена на создание условий для производительного и результативного труда. Как уже отмечалось, с принципом социальной справед- ливости неразрывен принцип индивидуальной социальной ответственности. Он требует от индивида, семьи, малой группы приложения максимальных усилий для самопомощи и самообеспечения. При этом община (уровень муниципального самоуправления), регион или государство в целом должны лишь восполнять индивидам и семьям те виды или объемы помощи, которые они не могут обеспечить самостоятельно, помогать в решении тех проблем, которые выходят за рамки компетенции индивида или семьи, либо вмешиваться в чрезвычайных, кри- зисных ситуациях. Конечно, для кризисного российского социума каждая ситуация является в известной мере чрезвычайной, однако, к сожалению, начала социальной ответственности не слишком распространены в нашем обществе. Многолетнее существование государственного патернализма и всесторонней опеки, харак- терной для традиционного общества, привело к тому, что ряд индивидов пассивно ожидает поддержки от государства, не за- думываясь о собственном вкладе в организацию своей судьбы и разрешение возникающих трудных жизненных ситуаций. Даже в тех случаях, когда индивиды или семьи могут самостоятельно разрешить свои проблемы или уменьшить их напряженность, они не прилагают к этому усилий. Кроме того, есть значительное количество индивидов, кото- рые не способны к индивидуальной социальной ответственности из-за своих физических, психических или интеллектуальных 1 См.: Хайнце Р., Ольк Т., Хильберт Й. Новое социальное государ- ство: анализ состояния и перспективы реформ // Экономика труда (раз- витые капиталистические страны). М., 1991. С. 118–132. 280 281 дефектов, возрастных или иных особенностей. Поэтому нереа- листично было бы предполагать, что в любом обозримом буду- щем социальная помощь будет сведена только к самопомощи и государство сможет снять с себя обязанность поддержки ряда своих граждан. Даже при максимальном развитии морально- психологических установок и социальных технологий самообес- печения, самопомощи, групповой и соседской взаимопомощи всегда останутся индивиды и семьи, которые не смогут выжить без последовательной социальной поддержки со стороны го- сударства. Тем не менее должна проводиться широкая орга- низационная и воспитательная деятельность для того, чтобы сформировать в психике людей устойчивую направленность на индивидуальную социальную ответственность и создать юридические, экономические, организационные условия для ее реализации. В качестве следующего руководящего принципа социальной политики следует назвать социальную солидарность, которая заключается в том, что современное общество призвано встречать социальные затруднения как единая система, внутри которой происходит перераспределение социальной состоятельности от более сильных к менее сильным. Конечно, в первую очередь этот механизм заключается в перераспределении денежных средств через систему налогов и пособий. Однако в то же время этот про- цесс можно рассматривать также в качестве перераспределения социальных ресурсов: доступа к социальным коммуникациям, культуре, здоровью, образованию. Если каждый индивид будет пользоваться только теми социальными ресурсами, к которым он имеет доступ в силу своей физической или интеллектуальной полноценности, состояния здоровья, благоприятного социального положения, необременительной иждивенческой нагрузки, это означает, что достаточно значительная часть населения будет сегрегирована и ограничена в своих социальных правах. Это не просто задевает демократические установки современного общественного сознания, но также служит постоянной угрозой социальной безопасности. Достаточно давно замечено, что рав- ный и справедливый доступ к социальным благам является наи- более действенной и прагматичной профилактикой социальной нестабильности и криминальной активности 1 . Поэтому, не имея возможности ликвидировать бедность, социальное государство и современное общество перераспределяют средства в пользу бедных. Следующим принципом социальной политики является принцип социального партнерства. В документах Международной организации труда — специ- ализированного органа ООН, — созданной в 1919 г., выработаны общие принципы социального партнерства, среди которых: — равноправие сторон на переговорах и при принятии ре- шений; — равная для всех сторон обязательность исполнения до- говоренностей; — обязательная и равная ответственность сторон за вы- полнение принятых обязательств; — принцип трипартизма, т. е. участия в переговорах трех сторон: государственной власти, работников и работодателей. Социальное партнерство — неотъемлемый институт устой- чивого современного общества и демократического государства, он продуктивно действует в эффективно функционирующей экономике. Однако в российском кризисном социуме внедрение начал, предусмотренных этим принципом, признание всеми сторонами “правил игры”, предусмотренных им, также способно смягчить социальную напряженность, послужить механизмом, который (в рамках своей компетенции) действительно способен сбалансировать противоречивые интересы различных соци- альных слоев и групп государства, создать неразрушительные технологии разрешения кризисов и обеспечить поддержание социального развития. Принцип социальной компенсации призван обеспечить правовую и социальную защищенность граждан, необходимую для восполнения ограничений, обусловленных их социальным статусом. Он предполагает создание доступной сферы жизне- 1 См.: Справочное пособие по социальной работе. М., 1997. С. 174. 282 283 деятельности, предоставление определенных льгот и соответ- ствующего социального обслуживания. Принцип социальных гарантий предусматривает предо- ставление гражданам гарантированного государством мини- мума социальных услуг по обучению, воспитанию, духовному и физическому развитию, профессиональной подготовке и рациональному трудоустройству, объем, виды и качество ко- торых должны обеспечить необходимое развитие личности и подготовку к самостоятельной жизни. Этот принцип предусма- тривает сбалансированность целей и возможностей реализации социальной политики. Среди других важных принципов социальной политики следует выделить Принцип субсидиарности (поддержки), ко- торый предусматривает оказание предпочтения общественным инициативам, по сравнению с соответствующей деятельностью государственных органов и учреждений, при финансировании мероприятий в области социальной политики. Этот принцип предполагает законодательное регулирование взаимодействия государственных и негосударственных структур в социальной сфере и поддержку последних. Реализация принципа субсиди- арности позволяет не только более эффективно использовать существующие материальные ресурсы, но и более гибко реаги- ровать на вновь возникающие социальные запросы и привлекать к решению социальных проблем самих граждан. Итак, мы видим, что принципы социальной политики в большинстве своем были выработаны в процессе организации развития общества и приобрели новое содержание в ходе раз- работки основ социального государства. Они, без сомнения, будут изменяться и в дальнейшем, однако, как можно предположить, их гуманистический фундамент останется неизменным. Вопросы для самоконтроля 1. Определите сущность социальной политики. 2. Что является объектом и субъектом социальной поли- тики? 3. Назовите принципы социальной политики. Литература 1. Григорьева И. А. Социальная политика и социальное ре- формирование в России в 90-х годах. СПб., 1990. 2. Сорокин П. А. Человек, цивилизация, общество. М., 1992. 3. Справочное пособие по социальной работе. М., 1997. 4. Теория социальной работы: Учебник / Под ред. Е. И. Хо- лостовой. М., 1998. 5. Хоффе О. Политология. Право. Справедливость. Осново- положения критической философии права и государства. М., 1994. |