Холостова 2010 401 стр. Социальная работа
 Скачать 1.54 Mb.
|
|
ГЛАВА 3. ТИПЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ § 1. Территориально-государственный тип социальной политики Содержание социальной политики настолько широко, что позволяет говорить о различных типах структуры, или о различных ее структурах, в зависимости от целей их анализа и аспекта рассмотрения. Первый подход к рассмотрению структуры социальной политики связан с территориально-государственным устрой- ством Российской Федерации. Вопрос, который логично вы- текает из такого рассмотрения, заключается в том, можно ли говорить о социальной политике на общегосударственном (федеральном) уровне, о региональной социальной политике (на уровне субъекта Федерации) или о социальной политике на муниципальном уровне? Осуществляется ли такая политика на каждом из уровней государственного устройства, имеется ли у нее своя специфика и в чем она заключается? Пытаясь найти ответы на такие вопросы, нужно иметь в виду, что современное государственное устройство Российской Федерации является становящейся системой, формирование ее не завершено, особенно в части федеративного устройства и 284 285 местного самоуправления 1 . Учитывая также противоречивость и сложность социальной политики в целом, можно предвидеть те трудности, которые содержит в себе анализ социальной поли- тики в такой структуре. Нам представляется, что вполне право- мерно анализировать формирование и реализацию социальной политики на каждом из указанных уровней. Деятельность государства в сфере социальной политики на федеральном уровне создает условия для ее осуществления на всех других уровнях. Эти предпосылки определяются в первую очередь Конституцией (Основным законом) страны, рамочными федеральными законами, разработкой и реализацией не только социальной политики, но также экономической политики и всех других ее видов. На этом уровне разрабатываются и утверж- даются социальные минимумы и стандарты, которые должны лежать в основе деятельности расположенных “ниже” органов управления и самоуправления. Социальный характер России, как сказано в Конституции, находит выражение в установлении гарантированного мини- мального размера оплаты труда, обеспечении государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитии системы социальных служб, уста- новлении государственных пенсий, пособий и иных гарантий со- циальной защиты. Этим гарантиям посвящена главным образом ст. 39 Конституции РФ: “Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установлен- ных законом”. Характерно, что в этой статье не зафиксировано важнейшее право на социальное обеспечение. Формулировка статей Конституции, посвященных социальной защите насе- ления, особенно наиболее уязвимых групп, а также положения главы 2 “Права и свободы человека и гражданина” Конституции позволяют сделать вывод об отсутствии реальных гарантий при 1 См.: Государственная власть и местное самоуправление в России. М., 1998. осуществлении права на социальное обеспечение, не говоря уже о более широком понятии права на социальную защиту 1 В Конституции не получил закрепления принцип взаимос- вязи прожиточного минимума и гарантированных социальных стандартов: минимальной заработной платы, минимальной пенсии, пособия и т. д. Это означает, что минимальная зара- ботная плата может быть меньше прожиточного минимума. Федеральный закон “О прожиточном минимуме в Российской Федерации” (принят Государственной Думой 10 октября 1997 г., одобрен Советом Федерации 15 октября 1997 г.) не устранил это противоречие. В частности, в п. 1 ст. 5 говорится: “Величина прожиточного минимума... является основой для установления минимального размера оплаты труда и минимального размера пенсии по старости, а также для определения размеров сти- пендий, пособий и других социальных выплат”. Минимальный размер оплаты труда и пенсии по старости “поэтапно повы- шаются до величины прожиточного минимума” (п. 1 ст. 5). Из этого вовсе не следует, что минимальный размер оплаты труда и пенсии будет соответствовать минимальному прожиточному минимуму. В действительности же величина минимального раз- мера оплаты труда в течение длительного времени покрывает только незначительную часть прожиточного минимума — по разным регионам от 11 до 25%. Россия является не единственной федерацией в мире, одна- ко, анализируя структуру социальной политики с точки зрения территориально-государственного устройства, отметим, что она достаточно своеобразна 2 . Часть регионов представляет собой обширные по площади территории (со значительным населени- ем, развитым хозяйством), не уступающие по ряду параметров многим суверенным государствам или даже превосходящие их. 1 См.: Левина М. И. Социальное законодательство: проблемы и пер- спективы // Российский журнал социальной работы. 1998. № 2/8. 2 См.: Особенности регионального развития индустриальных стран Запада в 80—90-е годы и проблемы формирования новой региональной политики // Малый бизнес и региональное развитие в индустриальных странах. М., 1997. С. 20. 286 287 Специфическим является сочетание национальных и террито- риальных образований 1 . Федерализм в современных условиях для такой большой страны, как Россия, является непременным условием демократического развития, так как “система частично совпадающих юрисдикций и дробления властных полномочий в гораздо большей степени отвечает введенному Максом Вебером критерию демократического управления, нежели нависающая над обществом система бюрократической администрации” 2 Федерализм — это не просто распределение полномочий между центром и регионами, это идеология подлинно самоуправляю- щегося сообщества 3 Факторами, серьезно влияющими на реализацию государ- ственной, в том числе социальной, политики, являются значи- тельные географические и климатические различия российских регионов, которые накладывают свой отпечаток на условия дея- тельности и образ жизни населения. Наконец, важнейшим обстоятельством являются числен- ность и социально-культурные особенности населения той или иной территории, которые формируют определенные социаль- ные ожидания по отношению к социальной политике, продуци- руют специфические формы социальной поддержки 4 . Относи- тельная региональная самостоятельность — это “форма, которая позволяет в границах большого государственного образования 1 См.: Михалева Н. А. Правовые аспекты современного российского федерализма // Федеративное устройство России: история и современ- ность. М., 1995. С. 76. 2 Rheinstein M. Max Weber on Law in Economy and Society. N.Y., 1954. Р. 330. 3 См.: Золотарева М. В. Федерация в России: проблемы и перспек- тивы. М., 1999. С. 11. 4 Например, в регионах с хорошо сохранившимися формами тради- ционного поведения распространена семейно-родовая поддержка детей и престарелых, отчего клиентами учреждений социального обслуживания являются в первую очередь предствители нетитульного населения. сохранить исторически сложившееся многообразие традиций, обычаев, культуры различных групп и слоев народа” 1 Кроме того, в условиях кризисного свертывания возмож- ностей и ресурсов государства в целом федерализм позволяет осуществлять поддержание основ жизнедеятельности населения в рамках определенного территориального организма и связать тем самым хотя бы отчасти уровень жизни населения с результа- тами его труда и качеством регионального руководства. Разуме- ется, полная автономность в этом вопросе недостижима и нецеле- сообразна. В рамках единого государства происходит неизбежное перераспределение средств в пользу объективно более бедных территорий или стратегически важных регионов. Существуют социально не обусловленные региональные различия, связанные со случайностями территориального расположения (например, близость к портам или другим местам вывоза ресурсов за рубеж) или наличием экспортного сырья. Однако региональный подход позволяет предотвратить ряд социальных трудностей и обе- спечить относительно более благополучное существование тем территориям, в которых органы управления сумели поддержать и расширить производство, сохранить занятость трудящихся или организовать новые рабочие места, развернуть адекватную требованиям времени систему социальной помощи и социаль- ного обслуживания населения. Ряд стран также демонстрирует последовательное и успешное использование местных возмож- ностей в минимизации социальных трудностей для населения 2 Поэтому не случайно важная роль в формировании социальной политики отводится субъектам Федерации. Региональная социальная политика строится на основе потребностей жителей данной территории и руководствуется законодательством субъекта Федерации. В идеале такое за- конодательство должно соответствовать нормам и принципам 1 Боте М. Федерация и демократия на форуме юристов // Государ- ство и право. 1992. № 4. С. 142–143. 2 См.: Шлихтер А. Государственные социальные программы и мест- ные органы власти США. М., 1996. 288 289 федерального законодательства, и оно не может сокращать права граждан данной территории по сравнению с общефедеральным уровнем. Впрочем, на практике такое согласование осуществля- ется далеко не всегда 1 На региональном уровне проявляются противоречия не только между федерацией и регионом, но также между регионом в целом и его отдельными территориями, между региональным государственным управлением и муниципальным самоуправ- лением. Значительные размеры ряда регионов, разнообразие условий внутри них приводят к тому, что общерегиональный подход не всегда точно отражает потребности жителей каждого населенного пункта или района внутри региона. Различные эко- номические и социальные обстоятельства требуют применения специфических мер социальной политики, технологий и методик для поддержания жизнедеятельности населения, обеспечения его социального развития. Возможно, что обеспечение равной помощи всем социальным объектам, всем жителям региона не- возможно по причине ограниченности экономических ресурсов или непродуктивно по социальным обстоятельствам. В Основных положениях региональной политики Россий- ской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г., № 803 определяется, что большинство вопросов, связанных с оказанием помощи людям, нуждающимся в соци- альной поддержке, должно решаться на уровне органов регио- нального управления и местного самоуправления. В целом региональная социальная политика обладает ограниченной “чуткостью” к запросам и ожиданиям отдель- ных индивидов, реагируя прежде всего на массовые нужды и интересы. Наиболее точно потребностям индивидов, семей и жилых сообществ отвечает социальная политика, реализуемая на муниципальном уровне. Этот уровень лишь в ограниченной 1 См.: Умнова И. А. Проблемы правового обеспечения реализации статуса края, области в Российской Федерации в современный период // Федеративное устройство России: история и современность. М., 1995. С. 119. степени способен разрабатывать социальную политику, но он играет важнейшую роль в ее осуществлении. Большая роль в реализации социальной политики отводит- ся органам местного самоуправления. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ “Об общих принципах ор- ганизации местного самоуправления в Российской Федерации” местное самоуправление призвано обеспечивать комплексное решение вопросов обслуживания населения, способствовать достижению в обществе политической и социальной стабиль- ности. Именно в сфере муниципального управления сосредоточена ответственность за решение повседневных жизнеобеспечи- вающих задач населения жилого образования. Также здесь в наибольшей степени возможны проявление самоорганизации, самодеятельности населения, привлечение усилий негосудар- ственных организаций и объединений лиц со сходными про- блемами, активизация социального потенциала самопомощи и взаимопомощи. Все это позволяет осуществлять социальную политику на местном уровне более эффективно даже при крайне неблагоприятных внешних обстоятельствах. Таким образом, рассмотрение социальной политики, осу- ществляемой в системе уровней государственного устройства, позволяет утверждать, что деятельность по ее разработке и реализации будет продуктивной только в том случае, если все уровни будут действовать в единстве целей и средств, если будет последовательно проведено структурирование полно- мочий и обязанностей по каждому из уровней с созданием их непротиворечивой системы и если всегда будет учитываться комплексность социальной политики. § 2. Сферный тип социальной политики Другой, достаточно обширный сектор рассмотрения струк- туры социальной политики связан с так называемым сферным подходом. Особенность этого подхода заключается, во-первых, в том, что в привычном словоупотреблении под названием “со- циальная сфера”, “сфера производства” и т. д. мы имеем в виду 290 291 комплексы, включающие в себя разнообразные, хотя и внутренне схожие виды деятельности, управляемые целым рядом руко- водящих органов. Во-вторых, определенные виды социальных услуг реализуются не только в рамках одного ведомства, отве- чающего за них по своему предназначению, но также в рамках ряда других: так, образовательной деятельностью занимаются не только учреждения Минобразования и науки, но также струк- туры Министерства здравоохранения и социального развития, Министерства культуры и массовых коммуникаций, Комитеты по делам молодежи и т. д., не говоря уже о негосударственных организациях, роль которых в последние годы возрастает. Про- блемы детей в той или иной мере затрагивают деятельность многих, если не всех, элементов социального комплекса. Наконец, в-третьих, существуют ведомства, которые формально не отно- сятся к социальной сфере (например, Министерство внутренних дел), однако деятельность их также имеет огромное значение именно для социального развития. Сферный подход охватывает всю жизнедеятельность общества и все функции государства, причем ряд элементов в рамках такой структуры являются “пограничными”, лежат на стыке социальной сферы и смежных областей деятельности. В рамках сферного подхода можно рассмотреть такие элементы социальной политики, как политика в сфере социально-трудовых отношений, политика в области охраны здоровья населения, со- циоэкологическая политика, политика в области образования, политика в области культуры и досуга, политика социальной защиты населения и др. Политика в сфере социально-трудовых отношений. Важ- нейшее место в социальной политике (равно как и в экономиче- ской, и в промышленной политике) должна занимать проблема поддержания и обеспечения социально-трудовых отношений. Труду должно быть обеспечено его место базовой социальной ценности. В этом направлении социальная политика включает меро- приятия по содействию занятости населения. В современных условиях эта деятельность возможна только в рамках принципа социального партнерства, т. е. на основе сотрудничества с пред- принимателями (работодателями) и профсоюзами (объединения- ми наемных работников). Оформление и поддержание социально- го партнерства между всеми участниками социально-трудовых отношений, организация деятельности трехсторонних комиссий является неотъемлемой частью социального управления. Помимо поддержания существующих и создания новых ра- бочих мест, одним из путей нахождения “приносящего доход за- нятия” является содействие самозанятости, организации малых предприятий на семейной или соседской основе. Преобладание в настоящее время среди них торговых или простейших сервисных предприятий — не закономерность, а свидетельство начального уровня развития малого бизнеса. Мировая практика показыва- ет, что ему по силам и интеллектуальные услуги, и разработка новых технологий. Конечно, главное в такой деятельности — ин- дивидуальная инициатива потенциальных предпринимателей, однако региональная администрация может поддержать ее пу- тем обеспечения наиболее благоприятных стартовых условий, создания позитивного нормативно-правового и инвестиционного климата, защиты от криминалитета, предоставления региональ- ных социальных заказов. Признанной во всем мире социальной технологией помощи безработному индивиду является дополнительное обучение или переобучение с целью приобретения новой специальности или специализации, более соответствующей требованиям времени. Службы занятости активно реализуют такой вид социальной поддержки. К сожалению, в условиях глубокого системного кри- зиса, охватившего нашу страну, иногда бывает трудно выявить, какие же перспективные профессии могут гарантировать тру- доустройство лицам, направляемым на переобучение. Нет досто- верных данных, показывающих, какая часть лиц, получивших переподготовку, находит работу в соответствии с полученной профессией. Спецификой современного уровня социально-экономического развития как в Российской Федерации в целом, так и в отдельных регионах является то обстоятельство, что занятость, наличие 292 293 оплачиваемой работы не гарантирует получение дохода, эквива- лентного не только минимальному потребительскому бюджету, но даже душевому прожиточному минимуму, т. е. работающий и получающий заработную плату человек не всегда зарабаты- вает достаточно, чтобы обеспечить себя самого, не говоря уже об иждивенцах. Дополнение до прожиточного минимума может быть осуществлено за счет сверхзанятости (вторая работа, по- луторная, двойная ставка и т. д.), получения продуктов с огорода, минимизации потребления, продажи личных вещей, реализации квартиры, дачи и т. д. 1 Наконец, обращение в органы социальной защиты может предоставить человеку (семье) адресную соци- альную помощь. Ни одна из этих возможностей не может считаться соци- ально желательной с точки зрения перспективной социальной политики. Сверхзанятость ведет к интенсивной и порой невос- становимой затрате сил и здоровья индивидов, дефициту вни- мания к семье и детям. Наиболее продуктивный вариант как для индивида, так и для общества в целом — повышение уровня оплаты труда, рост трудовой обеспеченности. В рамках этого на- правления применяются такие элементы социальной политики, как согласование и принятие более высоких тарифов и ставок заработной платы (в условиях рыночного хозяйства только на основе соглашения между основными агентами трудовых от- ношений); обеспечение своевременности выплаты заработной платы и наказание за корыстную ее задержку работодателями; введение тех или иных региональных (отраслевых) надбавок отдельным категориям работающих (за особые условия труда, в силу высокой социальной значимости, для привлечения ка- дров). Наконец, функция охраны труда, которая всегда относи- лась к важнейшим направлениям деятельности государства, 1 См.: Положение семей в Российской Федерации. М., 1998. С. 18. Обследование доходов семей показало, что в структуре их доходов за- работная плата составила менее половины, остальная же часть склады- валась из пособий, пенсий, а также из доходов, полученных от продажи собственности и личного имущества. но в условиях появления множества частных работодателей приобрела особую остроту. В свое время социальная политика в известной мере вырастала на основе борьбы за охрану труда ра- бочих. В настоящее время стремление к сиюминутной экономии, ослабление контролирующей роли государства иногда приво- дит к тому, что охране труда не уделяется должного внимания, устарелое и опасное оборудование медленно заменяется новым. Здесь необходимы не только постоянные проверки, совместный с профсоюзами контроль, но также региональная стимуляция ра- ботодателей, реализующих технологии, повышающие безопас- ность труда, пропаганда трудоохранных мер, обучение кадров таким знаниям и технологиям. Хотя труд является источником жизнеобеспечивающих ресурсов для индивидов и для общества в целом, другие соци- альные факторы имеют не меньшую важность. Соответственно, велика роль тех разделов социальной политики, которые на- правлены на их обеспечение. Социальная политика в сфере охраны здоровья. Миро- вое сообщество все больше признает, что здоровье относится к числу основных и незаменимых социальных ценностей. Его недостаток или отсутствие не может быть полностью компен- сированы никакими другими ценностями или благами. Права индивидов в области охраны здоровья признаются междуна- родным законодательством. Так, ст. 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1 гласит, что государства-участники признают право каждого человека на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья, для чего должны быть предприняты конкретные меры в рамках политики в области здравоохранения. Эти меры каса- ются медицины, гигиены внешней среды, противоэпидемической охраны территории, условий нормального питания и здорового развития детей, т. е. политика в области охраны здоровья также может осуществляться исключительно всей системой органов управления, а не только органами здравоохранения. 1 См.: Международный пакт об экономических, социальных и куль- турных правах 1996–1997 г. ООН, 1966–1976. 294 295 Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан закрепляют право на охрану здоровья (ст. 17) и медико-социальную помощь (ст. 20), причем они обеспечиваются не только мерами по развитию здравоохранения в целом и ме- дицины в частности, но также охраной окружающей природной среды, созданием благоприятных условий труда, быта, отдыха, воспитания и обучения граждан, производством и реализацией доброкачественных продуктов питания, а также предоставле- нием населению доступной медико-социальной помощи. В таком подходе находит свое отражение сложная не только медицин- ская, но и социальная природа феномена здоровья. Важным фактором здоровья является уровень и качество питания, которое должно быть рациональным, сбалансирован- ным, отвечать индивидуальным особенностям индивидов, их возрасту и характеру занятий. Однако в наших современных условиях углеводный тип питания связан в первую очередь с малообеспеченностью граждан. Даже продуктовая часть про- житочного минимума рассчитывается в основном исходя их таких продуктов, как хлеб, картофель, макаронные изделия, крупы. Дефицит белка и витаминов снижает трудоспособность и сопротивляемость заболеваниям, отрицательно влияет на развитие детей. Данный аспект здоровья прежде всего затрагивает соци- альную политику в целом, так как обязательные социальные минимумы, гарантируемые государством (минимальная зара- ботная плата, минимальная пенсия и др.), должны обеспечивать минимум средств, необходимых для нормального воспроизвод- ства рабочей силы и развития личности 1 Важными факторами политики в области охраны здоровья являются санитарное состояние территории и качество здра- воохранения, решение проблемы санитарной охраны является функцией управления, включая защиту от инфекционных за- болеваний, карантинных сорняков и вредителей. Ослабление управляемости на всех уровнях, потеря контроля над соблю- 1 См.: Словарь-справочник по социальной работе. М., 1997. С. 252. дением стандартов коммунального обслуживания и качества продуктов ведут к постоянному росту инфекционной заболевае- мости в целом и отдельным вспышкам таких болезней. Социоэкологическая политика. Весьма важным и масштаб- ным фактором здоровья является состояние окружающей среды в совокупности его природных и антропогенных условий. Жизне- деятельность общества невозможна без каких-либо воздействий на окружающую среду: выбросов, отходов, загрязнений. Однако применявшиеся прежде примитивные технологии давали воз- можность природе ассимилировать антропогенные воздействия, хотя первые экологические катастрофы относятся еще к време- нам античности. Высокие технологии априорно разрабатываются с целью минимизировать промышленные выбросы и устранить их враждебное воздействие на окружающую среду. Наиболее вредными последствиями грозят индустриальная технология и бытовые отходы больших городов и населенных пунктов. Мас- штабы их загрязнений настолько велики, что требуют затрат больших средств, разработки специальных процессов, иногда создания промышленных производств по утилизации отходов. Необходимо разрабатывать и осуществлять социальную политику в области экологии (социоэкологическую политику) в антикризисном варианте. Возможно, что свертывание тяжелой промышленности в ряде случаев дает возможность оптимизи- ровать экономическую структуру территорий с пользой как для социальной сферы, так и для природы: развитие рекреационной деятельности, социального туризма дало возможность многим странам найти выход из переживаемого ими кризиса и добиться высокого уровня жизни населения. Комплексный подход к взаимоотношениям с окружающей средой, недопустимость и невозможность полного прекращения антропогенного воздействия на природу, необходимость со- четания развития трудовой занятости и охраны окружающей среды обусловливают то обстоятельство, что социоэкологическая политика также является общей функцией государственного (в первую очередь регионального) управления. В ее рамках должен постоянно поддерживаться баланс между сохранением 296 297 природы и ее использованием. Так, в “Концепции социально- экономического развития Московской области на 1997–2005 го- ды” впервые появился экологический раздел, что свидетель- ствует о понимании важности проблем взаимоотношения обще- ства и природы, необходимости разработки оптимальных путей решения этих сложных задач. Политика в сфере образования. Образование относится к числу неотъемлемых атрибутов современного общества, его адекватный уровень определяет степень возможности для индивида добиться успеха, полноценно участвовать в социаль- ном развитии. Развернувшаяся в мире научно-техническая революция предъявляет высокие требования как к стартовому образованию детей и молодежи, так и к непрерывному после- дующему повышению первоначального уровня, дообучению и переобучению взрослых. Образование вносит важнейший вклад не только в распространение знаний, но также в формирование личности обучающихся, воспитание индивидов, отвечающих потребностям общества. В нашей стране накоплены богатые традиции развития об- разования разных уровней. В условиях современного социально- экономического кризиса в России развитие образования, его адаптация к требованиям социальной действительности и в то же время сохранение традиций фундаментального образования, на- копленных за десятилетия и столетия предшествующей истории, относятся к важнейшим направлениям социальной политики. Политика субъектов Федерации в области образования определяется как федеральным, так и региональным за- конодательством и должна вестись на основе региональных образовательных стандартов, отвечающих территориальной специфике. Сама образовательная структура представляет собой до- статочно сложный феномен, так как она включает учреждения государственного, муниципального и негосударственного ха- рактера. Их целью является как обеспечение детям и взрослым возможности получения образования, так и профессиональная их подготовка. Система образовательных учреждений охваты- вает собой различные элементы: от дошкольного образования до послевузовских ступеней. Кроме того, имеются различные виды дополнительного образования. Политика в сфере культуры и досуга. На протяжении всех лет истории Советского Союза развитие культурно-досуговой деятельности осуществлялось на базе постулата, сформулиро- ванного в свое время К. Марксом, о том, что свободное время лич- ности есть пространство ее действительного развития. Поэтому инфраструктура досуга была нацелена не только на рекреацию, восстановление затраченных в рабочее время сил, развлечение, но в первую очередь на просвещение и воспитание населения. Коммерческая успешность досуговой деятельности была вторич- ной. Напротив, государство выделяло значительные средства на создание и поддержание деятельности театров и киноиндустрии, стадионов и библиотек, музеев и домов культуры. Большинство из них предоставляли свои услуги бесплатно либо за доступную для населения плату. Было бы ошибкой считать, что такой принцип деятель- ности был характерен только для нашей страны. Большинство государств, именуемых социальными и заботящихся о разви- тии своего человеческого потенциала, проводят разграничение между культурой и просвещением как сферами заботы госу- дарства и общества, которые должны максимально обеспечить доступ граждан к культурным ценностям, и шоу-бизнесом как отраслью коммерческой деятельности, главной целью которой является извлечение дохода. Для детей, пенсионеров, инвалидов реализуются программы бесплатного или льготного приобще- ния к культуре в форме пользования библиотеками, музеями, информационными сетями. Кроме того, развитие массовой физической культуры для всех слоев населения, включая бедные, также является частью социальной политики современных государств. Активно орга- низуются спортивные или художественные кружки на муни- ципальном или общинном уровне как форма социальной работы с детьми и молодежью, способ вытеснения антисоциального, криминального влияния улицы. 298 299 Недостаточное внимание в последнее десятилетие к культурно-просветительной, неприбыльной стороне досуговой деятельности, коммерциализация этой отрасли социальной сферы привели к тому, что население нашей страны испытывает определенные затруднения в доступе к полноценному отдыху. Само соотношение занятого и свободного времени изменилось в неблагоприятную сторону: люди, имеющие работу, стремятся ее сохранить или найти дополнительный заработок, поэтому сокращается возможность отдохнуть в выходные дни, исполь- зования отпуска. Безработные или лица, формально занятые, но не имеющие нагрузки на работе, не могут считать свое время свободным, оно качественно не наполнено. Кроме того, такое со- стояние ведет к материальным трудностям, психологическим нарушениям. Изменилась структура проведения свободного времени. Люди старших возрастных групп (40 лет и выше) стали тратить больше времени на работу на садовом (дачном) участке, приоб- ретение дополнительного источника дохода (шитье, вязание, вышивание, различного рода ремонтные работы и т. д.). У них значительно уменьшились затраты времени на потребление духовных благ (посещение театров, концертов, музеев, выставок и т. д.), домашние настольные игры, дневной сон и т. д. У лиц в возрасте от 16 до 30 лет включительно остаются популярны спортивные соревнования, дискотеки, клубы по интересам, бары, кафе и другие развлекательные ресурсы. Снизилось количество молодых людей, интересующихся ис- кусством, занимающихся прикладными его видами, читающих газеты и журналы, художественную литературу. В то же время появился “зажиточный” слой молодежи и лиц среднего воз- раста в возрасте от 25 до 40 лет, которые могут позволить себе коллекционирование, посещение ресторанов, баров, игорных и развлекательных заведений. Уменьшение у большинства населения экономических воз- можностей для отдыха связано также с сокращением традици- онных рекреационных территорий за счет потери курортных зон в Прибалтике, на Украине, в Закавказье. Утрата государ- ственного или профсоюзного финансирования влечет за собой рост цен на рекреационные услуги российских учреждений. Отказ ряда предприятий от финансирования своих баз отдыха и оздоровления, закрытие многих досуговых учреждений ведет к сокращению инфраструктуры отдыха в целом. Между тем рекреация относится к числу важнейших функ- ций социальной жизнедеятельности. Без восстановления затра- ченных сил невозможно ни поддержание трудовой активности, ни творчество, ни социальное развитие. Отдых также можно рассматривать как средство снижения социальной напряжен- ности, фактор профилактики межличностных и групповых конфликтов. Жилищная политика является важнейшим элементом обеспечения социального развития, в серьезной степени связа- на не только с экономикой, но также с идеологией социально- экономической направленности движения странны. От принятия той или иной идеологии, того или иного направления развития зависит определение целей жилищной политики, средств и методов их достижения. Плановая экономика неоднократно провозглашала целью обеспечение каждой семьи отдельным жилищем. Однако в ее рамках имелось неустранимое противо- речие: гарантированное предоставление жилья было связано с длительностью его ожидания и скромными качественными показателями. Нерегулируемая рыночная экономика отвергает обязательства государства перед гражданами по предостав- лению жилья, однако дает возможность его приобретения на рыночных условиях, причем в такие сроки и такого качества, какие может себе позволить потребитель. Противоречие этой модели жилищной политики заключается в том, что подавляю- щее большинство населения имеет доходы, абсолютно не по- зволяющие удовлетворять жилищные потребности на рыночной основе. Следует заметить, что большинство типов социальных государств проводят жилищную политику, обусловливающую предоставление своим малообеспеченным гражданам дешевого муниципального жилья. 300 301 § 3. Демографический тип социальной политики Помимо сферного подхода, структуру социальной по- литики можно выстроить также на основе ее ориентации на социально-демографические группы населения: социальная по- литика в отношении детей и подростков, социальная политика в отношении молодежи, женщин, пожилых людей и пр. С одной стороны, такой подход позволяет рассмотреть в данных подвидах социальной политики нечто особенное по отношению к обще- му, то, что объединяет данный социальный объект и отличает его от других. С другой стороны, он позволяет сосредоточить в едином содержательном (а затем и организационном) блоке все проблемы, касающиеся данной социально-демографической группы, и наметить пути их разрешения, независимо от того, к деятельности какого ведомства они относятся. По такому принципу построены президентская программа “Дети России”, федеральные программы “Старшее поколе- ние”, “Планирование семьи”, “Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних”. Социальная политика в отношении таких особо выделенных категорий нередко имеет финансирование, специально определенное в бюджете, и пусть не стопроцентное, но регулярное выделение средств. Вслед за принятием федеральных, подобные программы разрабатыва- ются в регионах. Однако выделение отдельных блоков в структуре соци- альной политики имеет свои сложности. Предполагается, что объектом такой специфической социальной политики являются наиболее нуждающиеся в помощи категории населения: уязви- мые, социально “слабые”. Однако субъективное представление о социальной “слабости”, принятое на уровне принятия решений, не всегда совпадает с объективным содержанием этого понятия, особенно в настоящее время, когда сложно выделить в нашей стране социально “сильную” категорию. Так, принято формировать особую социальную политику в отношении женщин, и это совершенно справедливо: женщины находятся в трудной социальной ситуации из-за необходимости совмещения своих семейных и внесемейных ролей, материнства и внедомашней занятости. Это общемировая проблема, которая своеобразно решается в различных обществах, но нигде еще не нашла оптимального разрешения 1 . Однако в настоящее время весьма уязвимой социально-демографической категорией стано- вятся в нашей стране мужчины с их крайне низкой средне ожи- даемой продолжительностью жизни, высоким уровнем смерт- ности от неестественных причин, особенно в трудоспособном и детородном возрастном диапазоне 20–40 лет, неблагоприятным образом жизни и состоянием здоровья. Сложными остаются проблемы старшего поколения Рос- сии; положение пожилых людей оказывает шокирующее эмоционально-психологическое воздействие на каждого чело- века. К тому же пенсионеры — наиболее активно голосующая демографическая когорта, мероприятия по улучшению их жизни могут благоприятно отразиться на электоральных перспективах конкретного политика или политической организации. Однако пристальное исследование данного вопроса показывает, что объективно наиболее уязвимой категорией в России является детское поколение, тяжелое социальное положение которого накладывает отпечаток на процесс их развития и затем на всю дальнейшую жизнь 2 Разумеется, концентрация внимания на одной категории нуждающихся граждан или на небольшом их количестве вызва- на в значительной мере дефицитом социально-экономических ресурсов, невозможностью организации всеохватной социальной политики, стремлением обеспечить выживание особо уязвимых слоев. Однако такой подход, ситуативно объяснимый в условиях кризиса и даже продуктивный, с точки зрения концентрирова- ния ресурсов различных ведомств на проблеме определенной социальной группы, может обернуться отсутствием единой 1 См.: Женщина и свобода. Пути выбора в мире традиций и перемен // Материалы международной конференции 1993 г. М., 1994. 2 См.: Елизаров В. В. Демографические и социально-экономические факторы семейной политики в условиях перехода к рынку // Семья в России. М., 1994. № 1. С. 80–100. 302 303 социальной политики, дроблением социальных усилий на от- дельных направлениях, что ограничивает их действенность. Так, планируя социальную политику в отношении пожилых и престарелых, нельзя забывать о том, что проблемы старшего поколения закладываются в детстве, укореняются в зрелом, ра- ботоспособном возрасте, чтобы потом проявиться в пенсионные годы. Пытаться воздействовать только на последнее звено этой неразрывной цепочки было бы нецелесообразно. Кроме того, такой подход обусловливает деятельность, построенную на на- чалах социального реагирования: определенные мероприятия или комплексы мероприятий в ответ на имеющиеся трудности. Меньше выражено стремление предотвращать появление этих трудностей. Можно сказать, что такой подход ориентирован скорее на выживание определенных групп населения, чем на социальное развитие всего общества. Вопросы для самоконтроля 1. Определите сущность территориално-государственного типа государственной политики. 2. В чем состоит сущность сферного подхода социальной политики? 3. Дайте определение демографического типа социальной политики. Литература 1. Государственная власть и местное самоуправление. М., 1998. 2. Михалёва И. А. Правовые аспекты современного Рос- сийского общества. Федеральное устройство России: история и современность. М., 1995. 3. Словарь-справочник по социальной работе. М., 1997. 4. Теория социальной работы: Учебник / Под ред. Е. И. Хо- лостовой. М., 1998. 5. Шлихтер Л. Государственные социальные программы и местные органы власти США. М., 1996. |