Холостова 2010 401 стр. Социальная работа
 Скачать 1.54 Mb.
|
|
§ 3. Организационно-правовые формы социальной защиты населения В современных условиях социальная защита становится важ- нейшей функцией общества, всех его государственных органов и социальных институтов. Появляются и формы социальной защи- ты частного характера — пенсионного обеспечения, медицинского страхования, социального обслуживания. Это свидетельствует о том, что в нашей стране появляется многоукладная органи- зационная структура системы социальной защите населения, в которой используются практически все организационно-правовые формы, существующие в странах с рыночной экономикой, хотя они функционируют не полностью в силу нерешенности ряда теоретических и организационных проблем. Ее ведущими организационно-правовыми формами СЗН в настоящее время являются пенсионное обеспечение, обеспе- чение социальными пособиями, льготами особо нуждающихся категорий населения, государственное социальное страхование, социальное обслуживание. Рассмотрим их подробнее. Пенсионное обеспечение — это государственная регулярная денежная выплата (в расчете на месяц), пенсия, которая выпла- чивается в установленном порядке определенным категориям лиц из социальных фондов и других источников, предназначен- ных для этих целей. Пенсионные отношения в России регулируются законами “О трудовых пенсиях в Российской Федерации”, “О государ- ственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации”, “О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу в органах внутренних дел, и их семей” и др. Пенсии выплачиваются по достижении определенного воз- раста; наступлении инвалидности; смерти кормильца; длительном выполнении определенной профессиональной деятельности — выслуге лет. Основными видами пенсий являются трудовые и социаль- ные. К трудовым относится пенсия по старости (по возрасту); пенсия по инвалидности; пенсия по случаю потери кормильца; пенсия за выслугу лет. Если граждане по каким-либо причинам не имеют права на трудовую пенсию, им устанавливается социальная пенсия. Право на пенсию по старости имеют женщины по достиже- нии 55 лет и мужчины по достижении 60 лет. Трудовая пенсия по старости назначается при наличии не менее 5 лет страхового стажа. Отдельным категориям граждан трудовая пенсия по старо- сти устанавливается при сниженном трудовом стаже (льготные пенсии в связи с особыми условиями труда, работой на Крайнем Севере, при неполном трудовом стаже и др.). Финансирование выплаты пенсий осуществляет Пенси- онный фонд Российской Федерации за счет страховых взносов работодателей и граждан, а также за счет средств федерального бюджета России. Все пенсии индексируются в установленном порядке в связи с повышением стоимости жизни. При повышении минимальных размеров пенсий все пенсии увеличиваются пропорционально росту их минимальных размеров. Развитие пенсионного обеспечения осуществляется на базе концепции реформы системы пенсионного обеспечения России, одобренной Правительством Российской Федерации. Концепция предполагает осуществление плавного перехода к новому накопительному принципу пенсионного обеспечения с сохранением пенсионных прав, закрепленных действующей пенсионной системой. Реформа предусматривает: — введение системы индивидуального (персонифицирован- ного) учета страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации; — обеспечение стабильности реальной стоимости пенсии, достижения справедливой дифференциации размеров пенсии на 344 345 основе трудового вклада, установление постоянного механизма индексации пенсий посредством применения индивидуального коэффициента пенсионера, исходя из роста средней заработной платы в народном хозяйстве страны; — укрепление финансовой устойчивости бюджета Пенси- онного фонда России для обеспечения своевременного финан- сирования выплаты пенсий. Реформирование пенсионного обеспечения позволит пре- вратить его в эффективный элемент системы социальной защите населения. Другой организационно-правовой формой социальной за- щиты населения является обеспечение социальными пособиями, льготами особо нуждающихся категорий населения. С помощью социальных пособий и льгот обеспечивается реализация социальных гарантий граждан, полнее учитываются индивидуальные ситуации и наличие таких обстоятельств, как бедность, сиротство, незащищенное материнство, безработица, продолжительная болезнь и др. Вместе с тем сложившаяся практика выплаты социальных пособий несовершенна. Не удалось обеспечить справедливость использования средств, выделяемых на эти цели, предостав- лять их адресно, полнее использовать возможности регионов в укреплении финансовой базы обеспечения социальных гаран- тий. Поэтому эти вопросы в настоящее время являются центром внимания государственных и других органов, учреждений со- циального обслуживания. Обязательное государственное социальное страхование — это средство возмещения социального риска и средство со- циального перераспределения с учетом принципа социальной справедливости. Государственное социальное страхование — это установленная государством и регулируемая нормами права система материального обеспечения работников в старости, в случае временной или постоянной утраты трудоспособности чле- нов семей работников (при потере кормильца), а также охраны здоровья работников и членов их семей. Государственное социальное страхование осуществляется за счет специальных фондов, образуемых из обязательных взно- сов работодателей и (в некоторых случаях) работников, а также дотаций из федерального бюджета на материальное обеспечение работников и членов их семей. Взносы, предназначенные на государственное социальное страхование, уплачивают предприятия, организации, отдельные граждане, использующие труд наемных работников в личном хозяйстве, а также работники из своего заработка. Обеспечение по государственному социальному страхо- ванию подразделяется на денежные выплаты, материальные блага и услуги. В современных условиях стали очевидными необходимость реформирования всей системы социального страхования, более полное использование апробированных в различных странах мира принципов: гарантированность по- мощи застрахованному и обязательный характер условий и норм; платность; солидарность; автоматизация финансирова- ния на основе аккумуляции страховых взносов; строго целевой характер средств и их возвратность; определение страхового пространства в сочетании с разграничением различных видов страхования и др. Совершенствование социального страхования предусматривает: — освобождение государственных социальных внебюджет- ных фондов от несвойственных им выплат, отделение страховых платежей от налогов; — введение дифференцированных размеров страховых взносов на государственное социальное страхование в зависи- мости от степени опасности, вредности, тяжести работы и со- стояния условий труда; — усиление личного участия граждан в финансировании и управлении системой социального страхования; — развитие добровольных форм социального страхования за счет средств граждан и доходов предприятий и др. Это позволит превратить социальное страхование в важней- шую надежную составную часть системы социальной защиты населения. Социальное обслуживание представляет собой ши- рокий спектр социально-экономических, медико-социальных, психолого-педагогических, социально-правовых, социально- 346 347 бытовых и иных социальных услуг и материальной помощи, проведение адаптации и реабилитации граждан, оказавшихся в сложной жизненной ситуации. § 4. Особенности реформирования системы социальной защиты населения в начале XXI столетия В связи со вступлением в силу Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” происходит реформирование и системы социальной защиты населения. Закон Российской Федерации от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ “О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Рос- сийской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации” разграничивал полномочия среди многих других областей жизнедеятельности также и в сфере социальной защиты. За федеральным уровнем были оставлены только общие функции определения направле- ний социальной защиты и меры социальной защиты отдельных категорий так называемых федеральных льготников. Все осталь- ные функции и полномочия по социальной защите и социальному обслуживанию населения были отнесены на уровень регионов. Формирование социальной защиты, осуществляемой в си- стеме уровней государственного устройства, позволяет утверж- дать, что деятельность по ее разработке и реализации может быть продуктивной только в том случае, если все уровни будут действовать в единстве целей и средств, если будет последо- вательно проведено структурирование полномочий и обязан- ностей по каждому из уровней, если всегда будет учитываться комплексность социальной защиты. Однако практика отечественного законотворчества ознаме- новалась принятием таких правовых новаций, которые не смогли устранить недочеты в существующей системе распределения полномочий и ответственности. Совокупное действие двух названных выше законов было весьма противоречивым и неоднозначным. Наиболее широкий резонанс имел процесс так называемой монетизации льгот, т. е. планировавшегося перевода мер социальной поддержки, предо- ставление которых было законодательно предусмотрено в нату- ральном виде, в денежную форму. С одной стороны, был наведен определенный порядок в численности льготных категорий граж- дан, в упорядочении системы предоставления льгот, в распреде- лении источников их финансирования. С другой стороны, в целом ни одна из поставленных задач выполнена не была. Перевод натуральных льгот в денежную форму осуществлен не был, так как серьезное недовольство населения привело к необходимости регламентирования предоставления ряда натуральных льгот как на федеральном, так и на региональном уровнях. Формирование принципа “покупки услуг” потребителем, которому выдаются деньги, которые ранее тратились на организацию предоставле- ния данной услуги силами государственных или муниципальных служб, — распространенный в течение последних 20 лет на За- паде, внедрялся в сферу социального обслуживания достаточно сложно. В условиях крайне низкого уровня доходов большинства получателей компенсационных выплат эти средства тратились в основном на потребление, а не на повышение эффективности мер социальной поддержки. Наконец, немаловажная задача оптимизации и сокраще- ния объема средств, выделяемых на меры социальной защиты, обернулась своей противоположностью. Аналогичные програм- мы, проводимые в системах социальной защиты других стран, выявили всеобщую закономерность: натуральные льготы об- ладают самостоятельной селективностью: человек, которому они не очень нужны, может отказаться от них (в том числе из-за нежелания оформлять документы, с которыми связано предо- ставление всех видов адресной помощи). Меры поддержки в денежной форме принимаются всеми, поэтому “монетизация” выявила неожиданное для организаторов данной социальной реформы увеличение числа получателей. Далее система социальной защиты, формально планируемая как единая общенациональная структура, все уровни которой должны согласованно выполнять свои функции, оказалась раз- деленной достаточно серьезными границами. При этом, если обо- 348 349 собление федерального уровня было закономерным следствием развивающегося процесса укрепления федерализма, то полное исключение социальной защиты и социальной поддержки из системы местного самоуправления было совершенно необосно- ванным. Введенное позднее одной из статей Федерального закона № 199-ФЗ, исправляющего очередной пакет недоработок закона о местном самоуправлении, право на дополнительные меры со- циальной поддержки на муниципальном уровне ситуацию не исправило, так как право субъекта управления сделать что-либо далеко не всегда является обязанностью органов управления, тем более в условиях подавляющей дефицитности местных бюджетов. Помимо законодательно-организационных трансформаций следует обратить внимание также на изменения такого фактора социальной ситуации, влияющего на содержание и формы дея- тельности института социальной защиты, как уровень обеспе- ченности населения. Несомненно, что сохраняется значительный слой бедного (с доходами на уровне прожиточного минимума) и сверхбедного населения (с доходами на уровне ниже прожиточ- ного минимума). По-прежнему у большой части жителей прак- тически все доходы расходуются на повседневное потребление, что лишает их существование устойчивости и перспектив из- менения социальной ситуации к лучшему. К сожалению, среди бедных остается высокой прослойка работающего населения, в силу того, что уровень оплаты труда недостаточен. Однако благоприятные тенденции социально-экономического развития страны в целом и ее регионов влияют, пусть не так бы- стро, как хотелось бы, на улучшение социального положения населения: повышаются заработная плата, пенсии, пособия, снижается доля лиц, признанных по закону малообеспеченны- ми. Может возникнуть даже парадоксальная ситуация, когда число получателей пособий сокращается в силу того, что мень- ше становится людей (семей), имеющих душевые доходы ниже прожиточного минимума. Таким образом, постепенно функции социальной защиты перемещаются с основной задачи обеспечения выживания боль- шинства населения на обеспечение стабильного существования, поддержание социального функционирования. Не принижая зна- чимости социальных пособий, компенсаций и льгот в денежной форме, следует отметить неуклонное возрастание значимости роли предоставления социальных услуг в деятельности системы социальной защиты населения. Возрастание роли услуг, расширение услугового сектора — одна из наиболее влиятельных тенденций национальных эко- номик современных государств. Это связано как с возвышением потребностей потребителей, создающих платежеспособный спрос на все более высококачественные, технологически слож- ные услуги, так и сокращением возможностей предоставления услуг в традиционной форме — за счет семьи, ближайшего окружения человека. Сфера услуг является областью специфически человече- ской деятельности (действиями, приносящими людям пользу, удобства). Социальные услуги включают в себя: бытовые, фи- нансовые, правовые, жилищно-коммунальные, психологиче- ские, образовательные, медицинские, консультационные, по обслуживанию, уходу и др. Объем их предоставления расши- ряется, обгоняя по темпам роста большинство других отраслей экономики развитых стран, а престиж профессии и оплата туда специалистов успешно конкурируют с большинством других сфер занятости. Существует также более узкая, конкретная трактовка понятия “социальные услуги”, в соответствии с которой этим термином описывается деятельность системы социального об- служивания населения, регулируемая Федеральным законом от 10.12.1995 г. № 195-ФЗ “Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации” и другими относящимися к этой проблематике нормативными актами. Социальное обслуживание определяется в вышеназванном законе как деятельность социальных служб по социальной под- держке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и матери- альной помощи, проведению социальной адаптации и реабили- тации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации. 350 351 Закон устанавливает права граждан на социальное обслу- живание в государственной системе служб по таким основным видам, как материальная помощь; социальное обслуживание на дому, в стационарных учреждениях, предоставление вре- менного приюта; организация дневного пребывания в учреж- дениях социального обслуживания; консультативная помощь; реабилитационные услуги инвалидам, лицам с ограниченными возможностями и гражданам с асоциальным поведением. Федеральное законодательство, законы субъектов Рос- сийской Федерации признают равноправие социальных служб всех форм собственности. Однако до настоящего времени рынок социальных услуг, конкуренция в их предоставлении (борьба за платежеспособный спрос потребителей), механизм социального заказа в наших условиях еще не сложились. Это обусловлено тем, что совокупность социальных служб практически исчер- пывается государственными (в очень небольшом количестве муниципальными) учреждениями. Социальные службы, созда- ваемые общественными (в том числе конфессиональными) орга- низациями, пока единичны. Коммерческие социальные службы ориентированы на ценовой сегмент, недоступный большинству населения. Поэтому действие конкурентных механизмов пока не наблюдается, а повышение эффективности и качества до- стигается методами административного воздействия, кадрового менеджмента и лишь отчасти — за счет стимулирующего при- менения средств, полученных в результате предоставления платных услуг. В ходе трансформирования системы социальной защиты населения, начавшейся с 1 января 2005 г. (со вступлением в силу Федерального закона № 122-ФЗ от 22.08.2004 г.) произошли сле- дующие преобразования: распределение функций и ответственности между феде- ральным и региональным уровнями власти в части поддержа- ния определенных категорий населения, имеющего право на льготы; отработка механизма предоставления льгот категориям населения, чья поддержка является расходным обязательством федерального бюджета (или социальных фондов федерального уровня), через систему социальной защиты населения субъектов Федерации; передача функции по организации социального обслужива- ния населения на уровень субъектов Федерации; закрепление отдельных функций по предоставлению льгот, выплате пособий и компенсаций за специализированными соци- альными учреждениями (фондами) федерального уровня и др. Распределение функций и ответственности было в основ- ном регламентировано законодательством, так что структура сложившегося порядка предоставления льгот была в целом со- гласована на раннем этапе законотворческой и организационно- управленческой деятельности. При этом задачей субъектов Российской Федерации была срочная необходимость правового регламентирования тех мер социальной поддержки, которые были отнесены к исключительному ведению регионов. Так, например, в Московской области (как и в других субъектах Федерации) были разработаны и приняты законы 31/2005-ОЗ от 21 января 2005 г. “О социальном обслуживании населения в Московской области” и комплекс законов о мерах социальной поддержки семьи и детей, впоследствии сведенных в единый законодательный акт “О мерах социальной поддержки семьи и детей в Московской области” № l/2006-ОЗ от 12 января 2006 г. С целью сохранения степени социальной защищенности категорий жителей, которые были исключены из списка “феде- ральных льготников”, органы управления субъектов Российской Федерации приняли законодательные акты, предоставляющие меры социальной поддержки этим гражданам. Кроме того, были сохранены (иногда увеличены) меры натуральной помощи (в частности, предоставление права на бесплатный проезд, на бесплатное лекарственное обеспечение, протезирование и пр.). Этот аспект реализации деятельности по социальной защите на- селения явился очень затратным и требующим большого объема управленческих решений. Характерно, что неоднократное вне- сение исправлений и дополнений в социальное законодательство в субъектах РФ обусловлено именно необходимостью учесть 352 353 интересы всех категорий льготного населения и не допустить ухудшения их положения в результате проводимых реформ. Законодательное регламентирование процесса предоставления мер социальной поддержки, которые в течение длительного времени предоставлялись по примеру предшествующих лет не на основе законодательных актов, а на основе подзаконных распорядительных документов, выявило (и продолжает вы- являть) определенные пробелы в правовых вопросах на уровне субъектов Федерации. Не секрет, что уровень социальной защищенности все в большей мере становится зависимым от уровня развития субъекта Федерации, от тех ресурсов, которыми располагает соответствующая территория. Связь между уровнем развития территории и уровнем социальной защиты населения является закономерной и в известной мере справедливой. В то же время положение населения регионов не всегда зависит от результа- тов труда населения и успешности деятельности регионального управления. Могут иметься социально не обусловленные регио- нальные различия, дифференциация, связанная со случайными социально-экономическими факторами. В такой ситуации сокращение роли федерального центра в осуществлении социальной поддержки населения оборачивает- ся возрастанием ее неравномерности. Федеральные гарантии в определенной степени обеспечивают конституционное равенство всех граждан Российской Федерации в плане социальной защи- щенности. Вместе с тем давно ведущаяся дискуссия о социальном минимуме, который должен быть гарантирован каждому граж- данину нашей страны независимо от места проживания, до сих пор не нашла воплощения в действительности. По-прежнему несмотря на значительные выплаты из федерального бюджета, состояние социальной защищенности жителей региона зависит в первую очередь от экономического состояния и социальной политики конкретной территории. Отработка механизма предоставления льгот категориям населения, чья поддержка является расходным обязательством федерального бюджета, через систему социальной защиты на- селения субъектов Федерации завершилась созданием системы, которая основана на делегировании полномочий: федеральный центр передал функции по выплате сумм компенсации и по пре- доставлению льгот в натуральной форме на уровень субъектов Федерации. Средства на выполнение этой функции поступают в бюджеты субъектов Федерации в виде субвенций. В случае взаимодействия с социальными фондами система социальной защиты населения субъекта Федерации служит пе- редаточным звеном — соответствующие средства в зависимости от числа получателей поступают в органы социальной защиты для передачи получателям. Службы социальной защиты также ведут банки данных (реестры) получателей и представляют от- четность распорядителю финансов. Такая система финансирования мер социальной защиты, с одной стороны, оптимизирует управленческие усилия, про- водя различные виды выплат и формы помощи через единую функциональную структуру. Это создает более благоприятные условия для получения указанных выплат: в органах социаль- ной защиты населения ведется картотека данных по всем видам выплат, поэтому нет необходимости заново собирать все доку- менты, подтверждающие право на новое пособие, в случае, если аналогичные справки уже хранятся в деле. С другой стороны, задержка финансирования со стороны федеральных органов, допущенные ими недоработки в доку- ментах, определяющих порядок предоставления указанных мер социальной поддержки, препятствуют своевременному предо- ставлению мер помощи, а вина за это возлагается населением на органы социальной защиты. Возможны жалобы и обращения, судебные иски против организации, которая ни фактически, ни юридически не виновата в сложившейся ситуации. Одним из наиболее масштабных преобразований совре- менной системы социальной защиты было уточнение ответ- ственности и полномочий в сфере социального обслуживания населения. В результате передачи полномочий по социальному обслуживанию населения на уровень субъектов Федерации в большинстве регионов значительная часть учреждений соци- 354 355 ального обслуживания была передана в собственность субъектов Федерации (небольшая часть социальных служб по решению органов местного самоуправления осталась на муниципальном уровне). Была создана единая государственная региональная система социального обслуживания. Этот процесс оказался длительным (в одних субъектах указанный переход в областную собственность был осущест- влен в 2005 году; в других — в течение 2005–2006 годов; в третьих — не завершен до настоящего времени). Он включал в себя значительный объем деятельности по документальному оформлению передачи учреждений социального обслуживания в собственность субъекта Федерации. “Муниципальный” генезис подавляющего большинства социальных служб, неопределенное положение с оформлением собственности на здания, земельные участки, трудности с предоставлением подходящих условий для размещения социальных служб — все эти факторы обусловили значительные трудности переходного периода. В связи с принятием Федерального закона от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ в августе 2006 г. было организовано исследование правоприменительной практики в субъектах Российской Феде- рации, для того чтобы проанализировать ход, промежуточные результаты деятельности и проблемы, которые возникали при создании в субъектах Российской Федерации государственной (региональной) системы учреждения социального обслуживания населения. Рассмотрение содержания документов, находящихся в те- кущем архиве Федеральной службы по надзору в сфере здра- воохранения, показывало, что органами социальной защиты населения была предоставлена достаточно полная информация по данным вопросам, позволяющая проанализировать и оценить тенденции в развитии социального обслуживания в связи с произошедшими изменениями. Материалы по данным вопросам были получены от 84 субъектов Российской Федерации (свыше 90% от общего количества субъектов). Практически все регионы, направившие информацию в Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию, в целом положительно оценили эффективность работы органов социальной защиты населения в связи с пере- дачей полномочий на региональный уровень, обосновывая это тем, что действующая система стала более управляемой, гиб- кой, позволяющей скоординировать работу подведомственных учреждений социального обслуживания и повысить эффектив- ность предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан. Вместе с тем в результате передачи полномочий выявлены отдельные существенные проблемы, о чем заявили 10 субъектов Российской Федерации (11,9% от общего количества). Два региона (Кабардино-Балкарская Республика и Респу- блика Адыгея) не высказали определенного мнения по данному вопросу, поскольку посчитали, что более объективную оценку принятого решения о передаче полномочий по организации со- циального обслуживания населения на региональный уровень можно будет дать после определенного периода работы в новых условиях и проведения сравнительного анализа деятельности в этой сфере как на территории отдельного субъекта Российской Федерации, так и конкретного региона, в том числе, с различны- ми показателями социально-экономического развития. В соответствии с федеральными законами, разграничив- шими полномочия между федеральной властью, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, практически во всех регионах была создана новая государствен- ная система социальной защиты, качественно отличающаяся от ранее действующей. Создание единой государственной вертикальной системы имело в некоторых случаях следствием сокращение числа учреждений. Это обусловлено тем, что в рамках единой регио- нальной системы сложилась возможность и была осознана не- обходимость оптимизации сети учреждений социальной защиты населения. Иными словами, маломощные, не располагающие нужными площадями или квалифицированными кадрами, неоправданно дублирующие функции друг друга учреждения объединялись, преобразовывались в отделения (филиалы) более 356 357 крупных учреждений, что приводило к сокращению управленче- ских расходов и повышению качества предоставляемых услуг. Вопросы для самоконтроля 1. Каковы объективные предпосылки возникновения инсти- тута социальной защиты населения в современных условиях? 2. В чем сущность социальной защиты? Сравните несколько определений. 3. Проанализируйте основные теоретические подходы к проблемам социальной защиты населения в современных усло- виях. 4. В чем сущность социальной защиты населения как си- стемы? 5. Расскажите о принципах, на основании которых должна создаваться и функционировать система социальной защиты населения. 6. Каковы основные виды и организационно-правовые формы социальной защиты населения и какова перспектива их развития? 7. В чем состоит сущность процесса “монетизации льгот”? Литература 1. Конституция (Основной закон) Российской Федерации. М., 1993. 2. Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ “Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации”. 3. Федеральный закон от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ “О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов”. 4. Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ “О со- циальной защите инвалидов в Российской Федерации”. 5. Бабич А. М., Егоров Е. Н., Жильцов Е. Н. Экономика со- циального страхования. М., 1998. 6. Гонмахер Е. Социальные реформы и общество: не навя- зывать, а прививать // Человек и труд. 1998. № 2. 7. Попов В. Г., Холостова Е. И. Социальная политика и со- циальная работа. М., 1996. 8. Холостова Е. И. Социальная политика и социальная ра- бота: Учеб. пособие. М.: ИТК “Дашков и К°”, 2009. ГЛАВА 6. СТАНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ НАСЕЛЕНИЯ § 1. Социальное обслуживание населения: сущность и классификация В 90-е гг. ХХ в. одной из наиболее существенных тенденций социальной политики являлось становление системы социаль- ного обслуживания, широкое применение в работе с населением современных технологий и методик. Социальное обслуживание населения в одних работах рас- сматривается как современная парадигма социальной работы, в других — как высокоэффективная социальная технология, по- зволяющая оказывать результативную социальную поддержку гражданам в условиях сложной социально-экономической си- туации, объективно нарушающей жизнедеятельность человека или социальной группы, как принципиально важный сектор социальной сферы. Возможность осуществления социального обслуживания населения в условиях современной России становится реальной и ощутимой по мере организации и развития сети территори- альных социальных служб и быстрого формирования отрядов профессиональных социальных работников и других специали- стов в области социальной работы, социальной педагогики и практической психологии. Теоретики социальной работы, анализируя процесс станов- ления социальной науки и практики, констатируют, что социаль- ное обслуживание в современных условиях выступает в качестве одной из парадигм социальной работы и организационной формы этого вида социальной деятельности, т. е. на практике — системой 358 359 определенных способов социально-гуманистической деятель- ности, направленной на адаптацию, социальную реабилитацию отдельной личности, семьи или определенной совокупности людей. Не во всех странах мира социальное обслуживание понима- ется одинаково. Нередко в этот термин вкладывается различное содержание. Например, в Финляндии в “Законе о социальном обслуживании” (1982) под социальным обслуживанием пони- мается “совокупность социальных услуг, поддержки средства- ми к существованию, социальных пособий и связанных с ними действий, которые призваны служить укреплению социальной обеспеченности и способствовать развитию отдельного человека, семьи, сообщества” 1 В “Словаре социальной работы” Р. Баркера социальное обслуживание трактуется как предоставление конкретных со- циальных услуг для удовлетворения потребностей, необходимых для их нормального развития, людям, зависящим от других и которые не могут сами о себе позаботиться 2 Состояние социального обслуживания в России свиде- тельствует о дефиците теоретического обоснования сущности и содержания социального обслуживания семьи, женщин и детей, других категорий населения. Не разработаны теоретико- методологические и технологические обоснования адаптации и социальной реабилитации семьи различных типов. К сожале- нию, в современной отечественной литературе нет достаточно глубоких обоснований структуры и функций территориальных комплексов социальных служб. В начальном состоянии находит- ся научно-методическое обеспечение деятельности отдельных типов учреждений социального обслуживания населения. Слабо проработаны стандарты и нормы профессиональной деятель- ности специалистов по социальной работе. Недостаточно разра- ботаны критерии и показатели эффективности предоставления 1 Законодательство зарубежных стран по социальному обслужива- нию населения. М., 1994. С. 10. 2 См.: Баркер Р. Словарь социальной работы. М, 1994. С. 113. гражданам социальных услуг как учреждениями, так и отдель- ными специалистами социальных служб. Целесообразно исходить из того, что социальное обслу- живание населения как система характеризуется не просто суммой учреждений с динамикой их развития на определенных территориях Российской Федерации, а совокупностью таких составляющих, как: определенный порядок взаимодействия органов и учреждений социального обслуживания, межве- домственная взаимосвязь, последовательные и обоснованные действия всех учреждений, направленные на поддержку раз- личных слоев населения; форма организационной деятельности учреждений социального обслуживания, определенный способ устройства региональной упорядоченной совокупности учреж- дений, объединенных общими целями, задачами, функциями; финансово-экономическое и материально-техническое обеспе- чение деятельности учреждений, оказывающих социальные услуги населению; многоуровневое научно-методическое и ка- дровое обеспечение деятельности территориальных социальных служб; степень сформированности нормативно-правового поля, создающего необходимые условия для становления и развития социальных служб и гарантирующего необходимый статус работников этих служб; соотнесение усилий, направленных на становление социальных служб, и полученных результатов социального обслуживания, выражающихся прежде всего в степени удовлетворенности клиентов социальных служб, эф- фективности социальных услуг. Новое представление о сущности социального обслуживания населения внесли федеральные законы “Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации” и “О соци- альном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов”, принятые в 1995 г. В Федеральном законе “Об основах социального обслужива- ния населения в Российской Федерации” в ст. 1 подчеркивается, что “социальное обслуживание представляет собой деятель- ность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого- 360 361 педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации”. Важную роль играют статьи Закона, в которых раскрывается основное содержание видов социального обслуживания — ма- териальная помощь, социальное обслуживание на дому, соци- альное обслуживание в стационарных условиях, предоставление временного приюта, организация дневного пребывания в учреж- дениях социального обслуживания, консультативная помощь, социальный патронаж граждан и семей и др. Федеральный закон “О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов” существенно дополняет и кон- кретизирует наши представления о социальном обслуживании отдельных социальных групп нашего общества. Он предназначен для регулирования отношений в сфере социального обслужи- вания граждан пожилого возраста и инвалидов, являющегося одним из направлений деятельности по социальной защите населения. При этом в Законе предмет его определяется таким образом: “Социальное обслуживание представляет собой дея- тельность по удовлетворению потребностей указанных граждан в социальных услугах”. Социальное обслуживание включает в себя совокупность социальных услуг, которые предоставляются гражданам пожилого возраста и инвалидам на дому и в учрежде- ниях социального обслуживания независимо от форм собствен- ности. Предусмотрена возможность получения достаточных для удовлетворения основных жизненных потребностей социальных услуг, которые включаются в федеральный и территориальный перечни гарантированных государством социальных услуг. Социальное обслуживание основывается на принципах: адресность, доступность, добровольность, гуманность, приори- тетность предоставления социальных услуг несовершеннолет- ним, пожилым людям и инвалидам, находящимся в трудной жизненной ситуации; конфиденциальность; профилактическая направленность; соблюдение прав человека и гражданина; пре- емственность всех видов социального обслуживания. Понятие “социальное обслуживание”, как и любой термин, описывает некоторый идеальный объект. С точки зрения его си- стемных свойств, он выступает как множество подсистем и эле- ментов. С формальной точки зрения, социальное обслуживание — это вид социальной деятельности, осуществляемый главным образом через сеть социальных служб, взаимодействующих между собой во имя достижения промежуточных и конечных целей предоставления клиентам социальных услуг. Поэтому с методологической точки зрения представляет познавательный и практический интерес уяснение сути такого понятия, как “социальные службы”. В отечественной научной литературе социальная служба рассматривается обычно как организационная форма социальной работы 1 . При этом под- черкивается, что служба столь же сложна, как и то социально- пространственное образование, внутри которого она создается. Она многофункциональна и представляет собой определенную систему, элементы которой адекватно отражают все основные сферы жизнедеятельности населения. Отдельные авторы подчеркивают, что внутри службы со- циальной защиты множество подсистем и элементов, несущих разнообразную функциональную нагрузку, находятся в слож- ном взаимодействии, обеспечивающем ее результативность. В литературе выделяются, с одной стороны, службы семьи, службы социально-медицинской помощи, службы психоло- гической помощи, службы социального обеспечения, службы правовой помощи, экологические службы, службы занятости, социальные службы помощи детям и молодежи, с другой — территориальные социальные службы (межведомственные), муниципальные и т. п. В Федеральном законе “Об основах социального обслу- живания населения в Российской Федерации” понятие “со- циальные службы” включено в число основных. “Социальные службы — предприятия и учреждения независимо от форм собственности, предоставляющие социальные услуги, а также граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью 1 См.: Социальная работа. М., 1993. Вып. 8. 362 363 по социальному обслуживанию населения без образования юри- дического лица”. Вопрос об организации социальных служб рассматривается с позиции как территориальности, так и ведомственности. В то же время социальные службы различных министерств и ведомств видятся в качестве неотъемлемого компонента (или сектора) территориальной социальной сети. Такая территориальная сеть сегодня еще не является системной. Учреждения социального обслуживания населения имеют двойное административное подчинение и нередко множество источников финансирования. Однако практика позволяет говорить о становлении подсисте- мы социальных служб в рамках отдельных ведомств, например социальной защиты населения, образования, МВД, службы за- нятости, молодежи и т. д. Сущность социального обслуживания как социальной си- стемы в ее статике раскрывается путем выявления и уяснения: структуры видов, форм и методов социальных услуг; структуры социальных служб и отдельных учреждений социального обслу- живания населения; подсистем и элементов системы территори- альных и ведомственных социальных служб (государственные, муниципальные, общественные, церковные, частные и иные); организации социального обслуживания (учреждения и пред- приятия); управления социальным обслуживанием; ресурсного обеспечения социального обслуживания (имущественное, фи- нансовое, кадровое, научно-методическое, информационное). Известно, что структура перечисленных подсистем и эле- ментов социального обслуживания характеризует систему со стороны устойчивости, стабильности, качественной определен- ности. Безусловно, это важная, но недостаточная характеристи- ка. Поэтому сущность социального обслуживания раскрывается через анализ функций учреждений социального обслуживания населения, различных субъектов социальной работы и постиже- ние функционирования социальных служб в целом. Исследователи проблем социального обслуживания выделя- ют две группы функций системы социального обслуживания: 1) сущностно-деятельностные функции (профилактиче- ская, социально-реабилитационная, адаптационная, охранно- защитная, социальный патронаж); 2) нравственно-гуманистические функции (личностно- гуманистическая, социально-гуманистическая). Практическая реализация этих функций неразрывно свя- зана с оптимальным уровнем функционирования всех подсистем и элементов социального обслуживания. Функции социального обслуживания проявляются на макро- и микроуровнях. Социальное обслуживание осуществляется бесплатно и платно через систему соответствующих социальных служб (государственные, муниципальные, частные и др.) на основании обращения клиента, его опекуна, попечителя или другого закон- ного представителя. Виды социального обслуживания: — материальная помощь: денежные средства, продукты питания, медикаменты, средства санитарии и гигиены, пред- меты ухода за детьми, одежда, обувь, предметы первой необ- ходимости; специальные транспортные и технические средства профилактики инвалидности и реабилитации для инвалидов и лиц, нуждающихся в постороннем уходе; — социальный патронаж граждан и семей, нуждающихся в постоянном нестационарном обслуживании: помощь в виде социально-бытовых услуг, содействие в получении медицинской и иной помощи, услуги по уходу за детьми; — стационарное обслуживание граждан, частично или полностью утративших способность к самообслуживанию и нуждающихся в постоянном постороннем уходе: создание необ- ходимых условий жизнедеятельности, проведение мероприятий медицинского, психологического, социального характера, обе- спечение питанием, уходом, организация посильной трудовой деятельности, отдыха, досуга; — предоставление временного приюта гражданам без опре- деленного места жительства и занятий, безнадзорным детям и подросткам, нуждающимся в такой помощи; — организация дневного пребывания гражданам пожилого возраста и инвалидам, сохранившим способность к самообслу- 364 365 живанию и активному передвижению; людям, находящимся в трудной жизненной ситуации; — консультативная помощь гражданам и семьям в области социально-экономического и медико-социального обеспечения жизнедеятельности, психолого-педагогической помощи, право- вой защиты; — реабилитационные услуги: помощь в профессиональ- ной, социальной, психологической реабилитации граждан, являющихся инвалидами; реабилитационная работа с несовер- шеннолетними и другими гражданами с общественно опасным поведением. Социальные услуги — действия по оказанию помощи кли- енту социальной службы в соответствии с видами социального обслуживания. Услуги могут быть платными и бесплатными. Бесплатные услуги предоставляются: — гражданам, не способным к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, не имеющим родственников, которые могут обеспечить им помощь и уход, — если среднедушевой доход этих граждан ниже прожиточного минимума, установленного для субъекта Российской Федерации, в котором они проживают; — гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации в связи с безработицей, стихийными бедствиями, катастрофами, пострадавшим в результате вооруженных и межэтнических конфликтов; — несовершеннолетним детям, находящимся в трудной жизненной ситуации. Органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления могут устанавливаться дополнительные основа- ния для предоставления бесплатных услуг. Платные социальные услуги в государственной и муниципальной социальных службах оказываются в порядке, установленном действующим законода- тельством, а в частных и иных службах — самостоятельно или на договорной основе. § 2. Развитие сети учреждений социального обслуживания населения В Российской Федерации социальные услуги предоставляют более 12 тыс. учреждений — стационарных, полустационарных и нестационарных. Активно развивается сеть учреждений социального обслу- живания семьи, женщин, детей, граждан пожилого возраста и инвалидов. В настоящее время значительная часть центров социального обслуживания — это многопрофильные учреждения, способные предоставить семье, детям, престарелым и инвалидам разноо- бразные по видам и формам услуги: социально-медицинские, психолого-педагогические, социально-бытовые и торговые, оказывать реальную помощь людям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Наиболее высокими темпами сеть центров социального об- служивания развивается в Краснодарском крае, Нижегородской, Самарской, Пермской, Московской областях, в городах Москве и Санкт-Петербурге. Наибольшее количество центров социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов создано в Москве, Республике Дагестан, Кемеровской, Свердловской областях. Совершенствуется их внутренняя структура: половина всех центров социального обслуживания имеет отделения дневного пребывания, треть — отделения социальной помощи семье и детям. В настоящее время действует свыше 1000 стационарных учреждений социального обслуживания различных типов, в том числе 406 домов-интернатов (пансионатов) для ветеранов войны и труда, 442 психоневрологических интерната, 30 специальных домов-интернатов и отделений для лиц с асоциальным поведе- нием, отбывших наказания за совершенные ими преступления, 23 реабилитационных центра, 151 детский дом-интернат для умственно отсталых детей, 7 детских домов-интернатов для детей с тяжелыми физическими недостатками. 366 367 В республиках Татарстан и Коми, в Нижегородской, Ор- ловской и некоторых других областях получает развитие сеть домов малой вместимости для ветеранов (на 8–15 человек). Часть таких домов находится на содержании муниципальных бюджетов, другую часть содержат совместно органы социальной защиты населения (обслуживание) и сельхозпредприятия (материально- техническая база). Такие дома для ветеранов пользуются большим спросом и авторитетом у престарелых граждан, Но действующая сеть стационарных учреждений социаль- ного обслуживания, ставшая опорой в осуществлении мер по социальной защите населения, далеко не удовлетворяет имею- щиеся потребности. Достаточно сказать, что очередь на поме- щение в стационарные учреждения социального обслуживания составляет более 6 тыс. человек. Актуальными являются задачи оптимального удовлет- ворения потребностей людей пожилого возраста: создание домов-интернатов малой вместимости (до 100 мест), организа- ция домов-интернатов в каждом муниципальном образовании, обеспечение функционирования стационарных учреждений как пансионатов социального обслуживания, создание в них домашних условий проживания и психологического комфорта, укрепление материально-технической базы и кадрового потен- циала учреждений социального обслуживания, рациональное размещение домов-интернатов с учетом социальных интересов людей пожилого возраста, их психологических потребностей и привязанностей к определенной среде обитания. По-прежнему острой остается проблема лиц без опреде- ленного места жительства и занятий, не имеющих средств к существованию, в том числе отбывших сроки наказания в местах лишения свободы, достигших пенсионного возраста, ставших ин- валидами. Региональные органы управления и органы местного самоуправления оказывают социальную помощь таким людям, создавая сеть социальных учреждений — специальных домов- интернатов, домов ночного пребывания. Быстрыми темпами развивается сеть учреждений социаль- ного обслуживания семьи и детей в системе социальной защиты населения. Определенное развитие получили учреждения социального обслуживания молодежи. В Российской Федерации функциони- руют учреждения, которые оказывают социальные услуги людям по более чем 20 направлениям деятельности — от организации досуга и культурно-спортивной работы до консультирования психологом, наркологической помощи, планирования семьи. Развивается сеть социального обслуживания детей в системе образования. Формируется служба практической психологии в образовательных учреждениях. Одновременно создаются и раз- виваются различные службы: психологопедагогической помощи, социально-психологические, психолого-медико-социальные, профориентационные, социально-досуговые, реабилитационные и другие, которые, во-первых, оказывают квалифицированную многопрофильную помощь детям, родителям, педагогам, руко- водству образовательных учреждений, а во-вторых, осущест- вляют профессиональную поддержку психологов, работающих непосредственно в базовых образовательных учреждениях. На современном этапе большой интерес представляют офи- циальные документы и материалы различных министерств и ведомств по вопросам, имеющим отношение к социальным служ- бам. Их анализ свидетельствует о наличии двух особенностей в подходе к организации и развитию социальных служб: 1) попыт- ка обосновать необходимость создания сети социальных служб (учреждений) для отдельных категорий населения — молодежи, детей, женщин, семьи и т. д.; 2) обоснование необходимости фор- мирования территориальных систем социального обслуживания, состоящих из государственных, муниципальных, общественных и частных учреждений и предприятий социального обслужива- ния, стремление к координации и регулированию деятельности всех социальных служб независимо от их ведомственной под- чиненности. Потребность в дальнейшей творческой разработке теории социальной работы и различных социальных технологий, в осмыслении современного опыта социального обслуживания населения становится еще более актуальной. Новые возмож- ности для плодотворного обобщения опыта работы социальных служб, отдельных учреждений и специалистов по социальной 368 369 работе, проведение исследований как фундаментальных, так и прикладных проблем открываются на междисциплинарной осно- ве, на границе различных наук, как гуманитарных, социально- экономических, так и естественных. Эти возможности следует использовать в полной мере, не ограничиваясь односторонним подходом к изучению современного состояния социального об- служивания населения. Все более очевидным становится тот факт, что следует, во- первых, конкретизировать усилия в области становления сети учреждений социального обслуживания, становления действи- тельно эффективной и необходимой населению системы соци- альной защиты; во-вторых, рассматривать профессионализм и высокую нравственность как непременные качества, которыми должны обладать работники социальных служб; в-третьих, повысить координацию действий различных ведомственных служб — социальной защиты населения, образования, здра- воохранения, МВД, занятости, миграционных, молодежных и др. — для удовлетворения нужд и потребностей населения в целом, отдельных социальных групп, различных типов семей и отдельной личности, в какой бы трудной жизненной ситуации они ни находились. Процесс создания сети социальных служб (учреждений) противоречив и неоднозначен. На местах нередко пытаются решить сложную задачу — развить сеть учреждений, оказы- вающих населению широкий спектр социальных услуг, ори- ентируя их главным образом на наиболее социально уязвимые группы населения, которые испытывают постоянные трудности в повседневной жизни. Развитию сети учреждений социального обслуживания препятствуют различные факторы: — слабая правовая база системы социального обслуживания; — ограниченность финансовых ресурсов, имеющихся в распоряжении у правительственных органов на федеральном и региональном уровнях, дефицит средств у органов местного самоуправления; — отсутствие координации деятельности министерств и ведомств в сфере социального обслуживания; — дефицит персонала, обладающего профессиональной подготовкой в области социальной работы; — низкий социальный статус и неадекватная заработная плата работников социальных служб; — недостаточное использование финансовых, экономиче- ских и интеллектуальных возможностей неправительственных учреждений. Совершенно очевидно, что необходимо совершенствовать в субъектах Российской Федерации службы лицензионной деятельности в области социального обслуживания населения, обеспечения контроля за соблюдением учреждениями соци- ального обслуживания государственных стандартов; развития нормативно-правовых основ организации и функционирования учреждений социального обслуживания; разработки научно- методических основ функционирования сети учреждений со- циального обслуживания; государственной поддержки развития материально-технической базы учреждений социального обслу- живания; разработки проектной документации для строитель- ства учреждений нового типа; развития межрегионального и международного сотрудничества; поддержки кадрового обеспе- чения сети учреждений социального обслуживания населения. Вопросы для самоконтроля 1. Дайте определение социальному обслуживанию населе- ния. 2. Какая связь существует между социальной политикой, социальной защитой и социальным обслуживанием? 3. Почему социальное обслуживание является важнейшей отраслью социальной сферы и современной технологией соци- альной работы? 4. Каково состояние и перспективы развития системы со- циальных служб России? 5. В чем состоит значение Федерального закона “Об основах социального обслуживания населения в Российской Федера- ции”? 370 371 Литература 1. Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ “Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации”. 2. Федеральный закон от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ “О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инва- лидов”. 3. Законодательство зарубежных стран по социальному обслуживанию населения. М., 1994. 4. О положении детей в Российской Федерации. Ежегодный государственный доклад. 2000 г. М., 2001. 5. Основные направления государственной социальной по- литики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 г. (Национальный план действий в интересах детей): Сб. нормативных актов. М., 1996. 6. Панов А. М. Социальное обслуживание населения как новый сектор социальной сферы // Ученые записки МГСУ, 1996. № 3. 7. Топчий Л. В. Организация социального обслуживания населения. М., 2002. |