Голикова, Хохленкова. Организация деятельности ЦБ. Статус, структура и основыфункционирования банкароссииглава 1
 Скачать 30.94 Mb.
|
|
Раздел б БАНКОВСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И БАНКОВСКИЙ НАДЗОР ГЛАВА 23 СУЩНОСТЬ, ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ БАНКОВСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И НАДЗОРА 23.1. НЕОБХОДИМОСТЬ, СУЩНОСТЬ И ЦЕЛИ БАНКОВСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И НАДЗОРА. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ И НОРМАТИВНАЯ БАЗА Банковская сфера практически почти во всех странах относится к числу наи- более регулируемых, что объясняется значимостью для экономики процессов, про- исходящих в банковской системе. Регулирование и надзор за банками являются составными частями системы государственного регулирования общеэкономических процессов. Исторический опыт свидетельствует, что полная свобода банковской деятельности приводит к массовому банкротству банков и в целом неудовлетвори- тельной работе банковской Необходимость государственного регулирования банковской и надзора за банками объясняется следующими обстоятельствами. • Для эффективной работы банковской системе необходимо доверие общества. Поддержание доверия к банкам происходит путем разработки и установления минимальных стандартов, обеспечивающих безопасность и надежность дея- 397 тельности банков. При отсутствии такого доверия банки не смогут аккумулиро- вать на своих счетах значительные средства физических и юридических лиц. • Банки обладают способностью выпускать в обращение деньги посредством кре- дитования (депозитная эмиссия). Это обстоятельство требует контроля с целью предотвращения чрезмерной эмиссии денег и инфляции. • Кредитные учреждения проводят платежи. Сбои в платежной системе чреваты огромными издержками для общества. • Кредитные учреждения создаются с целью получения прибыли. Однако прак- тика свидетельствует, что наиболее прибыльные операции являются в то же время наиболее рисковыми. Необходимо централизованно ограничивать риски, принимаемые на себя кредитными организациями. Это далеко не полный перечень причин, объясняющих необходимость существо- вания системы банковского регулирования и надзора. Хотя исторически осознание необходимости создания системы надзора за банковскими учреждениями происхо- дило не сразу, а, как правило, после крупных банковских крахов, чувствительных для всей экономики. Термины «банковское регулирование» и «банковский надзор» часто употребля- ются как синонимы. Тем не менее это не совсем так. Рассмотрим сходство и разли- чия понятий «банковское регулирование» и «банковский надзор». Банковское регулирование и надзор лежат в основе процесса надзора в банков- ском секторе. Банковское регулирование и надзор представляют собой систему мер, с помощью которых государство через центральный банк или иной надзорный орган обеспечивает стабильное и безопасное функционирование банковской системы, предотвращает дестабилизирующие тенденции в банковском секторе. Банковское регулирование — это разработка и издание уполномоченными ниями конкретных правил и инструкций, основанных на действующем законодательстве и определяющих способы осуществления банковского дела в стране (формирование рамок поведения банков). Банковский надзор предусматривает мониторинг за соблюдением кредитными ор- ганизациями действующего законодательства и нормативных документов (чтобы они не выходили за установленные рамки). Банки должны действовать так, чтобы не обанкротиться, чтобы их клиенты не понесли потери и не началась цепная реакция банкротств, которая может нанести урон всей экономике. В этом смысле можно сказать, что банки сами заинтересованы в существовании адекватной системы регулирования и надзора, которые помогают кредитным учреждениям заслужить доверие потенциальных клиентов и эффективно работать. Кредитные организации и центральный банк тесно взаимосвязаны друг с другом, в конечном счете, их цели совпадают/Они либо вместе процветают, либо вместе терпят неудачу. Эффективная банковская система идет рука об руку с надеж- ным, независимым центральным банком. Банковский надзор предполагает два уровня ответственности: перед населением в целом с целью обеспечения финансовой стабильности всей банковской системы, что способствует развитию национальной экономики; перед отдельными физичес- кими и юридическими лицами, вкладчиками и кредиторами, что обеспечивает за- щиту их прав. В соответствии с этим Закон о Центральном банке следующим обра- зом определяет главные цели банковского регулирования и надзора — поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов. Как можно увидеть, в Законе указанные цели сформулированы достаточно общо. Их можно конкретизировать следующим образом. 398 Более конкретными целями банковского надзора являются: • защита мелких вкладчиков от плохого управления и мошенничества; • предотвращение «системных • осуществление антимонопольного надзора (предотвращение сосредоточения экономической мощи в банковской сфере в немногих руках, создание условий для «здоровой» Эффективность банковского надзора во многом зависит от законодательной и нормативной базы. Основные законодательные акты в сфере банковского регули- рования и надзора представлены в табл. Т а б л и ц а 2 3 . 1 база по банковскому регулированию и надзору в Российской Федерации 1 Банкротство одного банка в соответствии с «эффектом домино» может привести к риску кру- шения всей банковской системы. 399 О к о н ч а н и е табл. • государственный (выражается в существовании системы банковского зако- нодательства); • общественный (контроль со стороны общества); • ведомственный (надзор со стороны центрального банка или другого специ- ального ведомства); • внутренний (система внутрибанковского контроля); • независимый (контроль, осуществляемый независимыми аудиторскими фир- мами). Органы банковского надзора используют два основных метода, а именно: • текущий (дистанционный, документарный, бесконтактный) надзор. Это надзор на основании анализа форм отчетности, предоставляемых кредитными органи- зациями в орган банковского надзора; • инспектирование — инспекционные проверки деятельности кредитных органи- заций с выездом на места. Для разных стран характерно различное сочетание этих методов надзора. В част- ности, в Великобритании преобладал текущий надзор. В этом случае акцент делался на саморегулирование, которое работает в полную силу на развитых финансовых рынках, где сильны рыночная дисциплина и древние традиции порядочности и профессионализма. Саморегулирование большей частью основывается на исполь- зовании внешних аудиторов, которые дают заключение о финансовом состоянии банков. Служащие Банка Англии в значительной степени полагались на мнение независимых аудиторов, а в США делался акцент на проведение регулярных инс- пекций. К сожалению, качество профессиональных аудиторских фирм (аудиторов) значительно колеблется в зависимости от понятий «существенность» и «допусти- мость», устанавливаемых аудиторской фирмой (аудитором), и объем их услуг может отличаться от масштабов услуг, предоставляемых проверяющими центрального банка. Более того, тот факт, что аудиторские гонорары оплачиваются банком и размер этого вознаграждения ограничивает объем выполняемых работ, ставит ау- диторские фирмы в очень сильную зависимость от руководства кредитных органи- заций. При организации системы банковского надзора большое значение придается предоставлению кредитными учреждениями информации о своей деятельности. В силу особенностей своего функционирования банк является достаточно закрытым уч- реждением. Требования к раскрытию информации включают необходимость опуб- ликования регулярных финансовых отчетов, проверенных аудиторской фирмой, или объявление текущих результатов. Необходима также детальная проверка банков инспекторами, результаты которой не могут быть полностью опубликованы из со- ображений коммерческой тайны. Здесь особую важность приобретает вопрос о раз- работке единых бухгалтерских стандартов и методов обработки данных. Кроме того, достоверность информации может быть поставлена под сомнение из-за возможности предоставления заведомо неверных данных или сокрытия этих данных, что доста- точно часто случается в практике банковского надзора. 23.2. СИСТЕМЫ БАНКОВСКОГО НАДЗОРА ЗА РУБЕЖОМ И В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Предпосылки для осуществления надзора за деятельностью кредитных орга- низаций в качестве отдельной государственной функции появились достаточно давно. Вместе с тем адекватную реализацию идея получила после Великой депрессии гг. и Второй мировой войны. При этом модели организации банковского 402 надзора в каждой стране довольно разнообразны. Выбор конкретного способа реа- лизации банковского регулирования и надзора в той или иной стране определяется совокупностью факторов, многообразие которых придает каждому из них неповто- римую специфику. Изменение условий банковской деятельности стимулирует поиск новых органи- зационных решений, которые направлены на повышение эффективности и опти- мизацию надзорных процедур. Соответственно, формы реализации надзорных функций в каждой конкретно взятой стране не остаются неизменными. С опреде- ленной долей условности можно говорить о четырех основных моделях организации банковского Первая модель основывается на законодательном закреплении за центральным банком исключительных полномочий в сфере надзора и регулирования банковской деятельности. Именно эта модель исторически была доминирующей с момента воз- никновения надзорной практики в области банковского дела. К настоящему времени она утратила свои господствующие позиции, однако по-прежнему востребована жизнью. Не только во многих развивающихся странах, но и в государствах с развитой рыночной экономикой центральные банки продолжают выполнять функции регу- лятора банковской деятельности. К их числу можно отнести Испанию, Грецию, Португалию, Россию, Польшу и, с известными оговорками, — Италию и Голландию (табл. 23.3). Вторая модель (смешанная) представлена странами, где функции надзора за бан- ками выполняются специализированными органами при непосредственном участии центрального банка и министерства финансов. Самым ярким примером может слу- жить организация банковского надзора в США, где надзор за коммерческими бан- ками и финансовыми институтами федерального уровня осуществляют: Федераль- ная резервная система (выполняющая функции центрального банка США), Феде- ральная корпорация страхования депозитов и Управление контролеров денежного обращения, являющееся структурой Министерства финансов. К смешанной модели можно отнести также Францию Третья модель характеризуется тем, что надзор за банковской деятельностью осу- ществляется независимыми специализированными органами в тесном взаимодей- ствии с министерством финансов и при более или менее выраженном опосредован- ном участии центрального банка. К числу стран с такой моделью, в частности, от- носится Канада, которая наряду с Великобританией является страной, где роль центрального банка в осуществлении банковского регулирования и надзора весьма ограничена. До недавнего времени в число этих стран входили Австрия и Германия, однако в последней Дойче играл и продолжает играть более заметную роль в регулировании банковской деятельности. Четвертая модель объединяет страны, принявшие законодательные решения о создании на рынке финансовых услуг. Почти во всех этих странах функции надзора отделены от центральных банков. Исключениями являются Син- гапур, в котором полномочия мегарегулятора закреплены за центральным банком, и, в известной степени, Ирландия, где создан на базе автономного подразделения центрального банка. В табл. 23.3 представлены структуры, обеспечивающие осуществление банков- ского надзора в 25 странах — членах ЕС по состоянию на 2005 г. В табл. 23.3 исполь- зуются следующие сокращения: 1 См.: Банковский надзор: каким ему быть? и кредит. 2007. № 4. С. 2 — осуществляющий надзор одновременно на всех или почти всех секторах финансового рынка: банковском, страховом, секторе ценных бумаг. 403 УФУ (Управление финансовых услуг, или Управление по надзору за сектором финансовых услуг) обозначает единый орган надзора за всеми тремя финансо- выми секторами. НЦБ (Национальный центральный банк) означает, что за осуществление над- зора в конкретном финансовом секторе отвечает центральный банк. БС, СС или СЦБ (банковский сектор, сектор страхования или сектор ценных бумаг) означает, что за осуществление надзора в каждом конкретном финансо- вом секторе отвечает специальный орган, В случаях когда эти сокращения при- ведены вместе, они обозначают наличие единого органа, отвечающего за ука- занные секторы. П (Правительство) означает, что за осуществление надзора в данном финансо- вом секторе отвечает правительственное ведомство. Т а б л и ц а Национальные организационные структуры, обеспечивающие банковский надзор в странах В Ирландии регулирование финансового сектора осуществляется Управлением регулирования финансового сектора, которое является автономным подразделением Центрального банка, имеющим свой совет директоров и свою сферу ответственности. В Италии, согласно законодательству, в секторе ценных бумаг за надзор за деятельностью фи- нансовых посредников в вопросах сдерживания рисков и обеспечения финансовой стабиль- 1 Банковский надзор. Европейский опыт и российская практика / Под ред. М. Олсена. — М., 2005. С. 26. 404 ности отвечает Банк Италии, в то время как за прозрачность и ведение бизнеса в целом отвечает орган надзора рынка ценных бумаг. В Нидерландах за надзор за деятельностью посредников отвечает Банк Нидерлан- дов, в то время как за обеспечение и общее ведение бизнеса отвечает отдельное агентство. Сравнительный анализ форм и типов надзора за банковской дея- тельностью показывает, что при всем многообразии этих форм стержневым оказы- вается вопрос о степени и характере участия в этом процессе центральных банков. На эту тему ведутся оживленные дискуссии, которые зачастую приобретают весьма острый характер, в том числе и в нашей стране. Со ссылкой на международный опыт ставится вопрос об отделении надзорных полномочий от Банка России и передаче их другому ведомству (другим ведомствам) или создании в нашей стране лятора. Однако посмотрим, как в действительности обстоит дело. На основании сведе- ний, приведенных в табл. 23.3, в 13 странах Европейского сообщества, в том числе в Ирландии, Испании, Италии, Нидерландах, Португалии, национальные централь- ные банки осуществляют банковский надзор. Однако даже в тех странах, где созданы надзорные ведомства, центральные банки участвуют в процессе надзора за банками. Исключение составляют лишь две страны: Дания и Люксембург. Как известно, при всех вариантах организации банковского надзора экономика европейских стран устойчиво развивается, а банковская система достаточно ста- бильна и надежна. Таким образом, различия в организации системы банковского надзора в значительной степени связаны с историческими традициями отдельных стран и их национальными особенностями. Ни одна из моделей надзора не может рассматриваться как теоретически предпочтительная или оптимальная. Каждая страна должна выбрать модель, которая будет для нее эффективна и действенна. Рассмотрим основные аргументы, приводимые сторонниками и противниками отделения банковского надзора от Центрального банка и создания в нашей стране В основе позиции сторонников отделения полномочий по осуще- ствлению банковского надзора от Центрального банка лежит следующее: • Тезис о конфликте интересов. В данном случае упоминается якобы имеющее место противоречие между целями денежно-кредитной политики и поддержа- нием стабильности банковской системы (борьба с инфляцией требует ограни- чения денежной массы, а поддержание ликвидности банков приводит к ее росту). • Опасение чрезмерной концентрации полномочий в руках Центрального банка, что может привести к бесконтрольности и росту риска принятия ошибочных решений. Речь здесь идет о необходимости отделить процесс принятия норма- тивных документов от надзора за их исполнением. • Различного рода критические замечания, высказываемые в адрес Центрального банка. Однако нет никакой гарантии, что иной надзорный орган справится с задачами более успешно. Противники уменьшения роли Центрального банка в реализации функций бан- ковского надзора обычно выдвигают следующие аргументы: • Наличие у Центрального банка квалифицированных специалистов, норматив- ной и мощной информационной базы, необходимой для осуществлений над- зорных функций. • Значительные возможности для предотвращения или минимизации системных рисков в банковском секторе. • Независимость Центрального банка, в том числе финансовая, которая защи- щает надзор от давления извне, делает его более эффективным. 405 Тенденция к надзорных функций в руках мегарегулятора имеет под собой экономическую основу. Это прежде всего взаимопроникновение различ- ных направлений финансового бизнеса в результате появления новых финансовых инструментов; повышение роли небанковских финансовых институтов и усиление их кооперации с банковским сектором; увеличение рисков, связанных с деятель- ностью на финансовом рынке; консолидация бизнеса, образование банковских (фи- нансовых) групп и холдингов. Однако пока в мировой практике нет единой модели мегарегулятора, и целесо- образность его создания далеко не всегда выглядит достаточно убедительной. Пере- ход к единому органу финансового надзора связан с решением комплекса сложных и противоречивых задач. Регулирующий орган должен иметь четко обозначенные деятельности, в законодательстве. Для этого он должен обладать достаточной степенью независимости, в том числе финансовой. Прежде чем решиться на проведение дорогостоящих реформ, нужно тщательно взвесить все последствия такого шага. Необходимо учесть трудности переходного периода и не- избежное снижения качества надзора на первых порах, а также принять во внимание то обстоятельство, что суммирование надзорных полномочий далеко не всегда озна- чает их более эффективную реализацию. Выделение банковского надзора из Центрального банка нецелесообразно в усло- виях преобладания банковской деятельности среди иных форм финансового посред- ничества. Достаточно высокая степень независимости Центрального банка повы- шает доверие общества к принимаемым им регулятивным мерам. Четкая организа- ция процедуры подотчетности Центрального банка в сочетании с эффективным взаимодействием специализированных регуляторов — одна из наиболее реальных возможностей обеспечения эффективного надзора на рынке финансовых услуг. Глав- ным является не то, за кем закреплен надзор, а насколько хорошо он осуществля- ется. В России органом банковского регулирования и надзора за деятельностью кре- дитных организаций в соответствии с законодательством является Центральный банк. Функция банковского надзора имеет комплексный характер. В отечественной практике существуют разные подходы к трактовке понятия «банковский надзор»: |