Гражданский процесс. Учебник для студентов высших юридических учебных заведений
 Скачать 3.44 Mb.
|
|
из публичных правоотношений 1. защита прав граждан и организаций в публичных правоотношениях. общая характеристика В соответствии с требованиями ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Таким образом, на суд как орган правосудия кроме защиты субъективных прав осуществляемой посредством рассмотрения и разрешения дело спорах в сфере частноправовых отношений возложена конституционная обязанность контролировать деятельность публичной власти в сфере признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Причины, объясняющие существование судебного контроля над деятельностью публичной власти, вытекают из теории разделения властей. Судебная власть выступает в качестве неотъемлемого элемента системы сдержек и противовесов в правовом государстве, оказывает юридическое влияние на решения и действия законодательной и исполнительной власти в случаях отступления последними от требований закона. Статья 118 Конституции РФ предусматривает наряду с гражданскими административное судопроизводство, которое в настоящее время осуществляется как системой судов общей юрисдикции, таки системой арбитражных судов. В настоящее время ГПК РФ содержит подраздел III раздела II посвященный специальным правилам рассмотрения и разрешения судами общей юрисдикции дел, возникающих из публичных пра- раздел II п рОизвОдствО в суде первОй инстанции 436 воотношений. Указанный вид производства характеризуется тем, что предметом судебного разбирательства являются публичные материальные правоотношения, которые в отличие от частнопра- вовых отношений носят властный характер. Лица, участвующие в этих делах являются сторонами спорного административного правоотношения и других (финансового, налогового и т.д.), строящихся на основе субординации. Однако, такое неравенство сохраняется до принятия заявления судом к своему производству в силу действия конституционного принципа равенства всех перед законом и судом. Административная юстиция зарубежных стран Правовой институт, регулирующий порядок рассмотрения и разрешения споров в сфере административного управления между гражданами и организациями, с одной стороны, и органами исполнительной власти, с другой стороны, получил название административной юстиции. В современных зарубежных странах можно выделить три основных способа осуществления правовой защиты граждан от неправомерных действий и решений государственных органов исполнительной власти. Первый предполагает создание обособленных административных судов, наделенных полномочиями по разрешению административных споров (административно-судебный). Второй связан с созданием ква- зисудебных органов с возможностью последующей передачи делана разрешение органов судебной власти. И, наконец, третий способ заключается в рассмотрении жалобна действия и решения как органов исполнительной, таки законодательной власти в рамках общей судебной системы (общесудебный). Как видно из приведенной классификации, контроль над публичной администрацией в зарубежных странах, так или иначе, осуществляется судами Впервые идея судебной защиты граждан от произвола государственной власти была реализована Наполеоном при создании Административных трибуналов во Франции в качестве судебных органов административной юстиции, позднее система административных судов была сформирована в других европейских странах, таких как Австрия, Гражданский процесс / Под ред. В.А. Мусина, НА. Чечиной, ДМ. Чечота., МС (автор главы – ДМ. Чечот). п рОизвОдствО пО делам , вОзникающим из публичных правООтнОшений Г лава Германия, Италия, Швейцария. Сегодня административная юстиция Франции включает автономную систему административных судов во главе с Государственным советом, учрежденным при Правительстве, осуществляющую контроль за действиями и актами органов государственного управления. В соответствии с Положением о судах по административным делам от 1991 г. в Германии функционирует система административных судов, возглавляемая Федеральным административным судом. Административные суды Германии входят в единую судебную систему и независимы в осуществлении правосудия, как от органов исполнительной власти, таки от общих судов. Кроме того, в Германии созданы финансовые суды к компетенции, которых относится споры связанные с уплатой налогов, таможенных платежей, а также дела поискам к финансовым органам. В странах англосаксонской правовой семьи общий контроль над административной деятельностью возложен на суды, в тоже время действует развитая система административных трибуналов, деятельность последних не является правосудием, а рассматривается в качестве альтернативного способа защиты прав. В Англии наряду с системой судов создана система квазисудебных органов - особых трибуналов, к компетенции, которых отнесены вопросы налогообложения, землевладения, социального страхования и т.д. 3. Административная юстиция россии В разные периоды истории российского государства содержание, объем и форма судебной защиты прав граждан, возникающих из публичных правоотношений, определялись законодателем по-разному: от полного игнорирования к постепенному их признанию и расширению судебной подведомственности 67 Российская правовая система в полной мере восприняла теорию разделения властей и основанный на ней институт административной юстиции, или судебного контроля за законностью управленческой деятельности 66 Чечмна НА Рассмотрение судами дел, возникающих из административно-пра- вовых отношений (к проекту ГПК РФ) / Правоведение. 1994. № 5–6. С. Подробнее об этом см Скитович В.В. Очерки истории и теории советской административной юстиции. Гродно, 1992. 68 Боннер АТ Неисковые производства в гражданском процессе учебное пособие. М Проспект, 2011. С. 7. раздел II п рОизвОдствО в суде первОй инстанции 438 На протяжении многих лет среди ученых процессуалистов и практических работников ведется довольно широкая дискуссия о принятии административного процессуального кодекса и создании административных судов к компетенции, которых относились бы дела о защите прав, возникающих из публичных правоотношений 69 В настоящее время Верховный Суд РФ выступает за создание административных судов как звена в системе судов общей юрисдикции. С этой целью было подготовлено два законопроекта - Кодекс административного судопроизводства РФ и ФКЗ О федеральных административных судах. Вместе стем, в юридической литературе приводятся серьезные аргументы против изменений в судебной системе, такие как усложнение и без того сложной проблемы подведомственности, длительная адаптация вновь вводимой процессуальной формы, нехватка средств и др. 73 В науке обсуждается и другой путь развития административной юстиции России. Предлагается создание в рамках органов исполнительной власти административных юрисдикций, разрешающих споры в предварительном внесудебном порядке 74 Особенности производства по делам, возникающим из публично- правовых отношений Дела, возникающие из публичных отношений, рассматриваются и разрешаются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными подразделом третьим раздела II ГПК РФ и другими федеральными законами. Это означает, что с одной стороны к данной категории дел применяются многие правила, регулирующие порядок рассмотрения и разрешения дел, возникающих из правоот- 69 См., например Попова Ю.А. Судопроизводство по делам, возникающим из пуб- лично-правовых отношений (теоретические проблемы. Краснодар, 2002.; Стари- лова ЮН Административные суды в России новые аргументы за и против. М Норма, 2004.; Зеленцов А.Б., Радченко В.И. Административная юстиция в России (История и современность. М, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации Законопроект Российская юстиция. 2004. № 3. 71 Чечмна НА Рассмотрение судами дел, возникающих из административно-пра- вовых отношений (к проекту ГПК РФ) / Правоведение. 1994. № 5–6. С. Судебная реформа в России // Коллегия. 2001. Октябрь. С. См, например Жилин ГА Правосудие по гражданским делам актуальные вопросы. МС. Оптимизация гражданского правосудия России / Под ред. В.В. Яркова. МС п рОизвОдствО пО делам , вОзникающим из публичных правООтнОшений Г лава 22 ношений частноправового характера (гражданских, семейных и т.д.): оформления заявления, его подачи возбуждение дела подготовки дела и т.д. С другой стороны, специфика материально правовой природы дел, возникающих из публичных правоотношений (императивный и властный характер, участие государства в лице органов и должностных лиц) обуславливает необходимость специальных правил, которые применяются только при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений. Итак, можно выделить следующие процессуальные особенности данного вида производства. Во-первых, порядок разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений, не предполагает досудебных процедур, что непосредственно вытекает из содержания ч. 2 ст. 247 ГПК РФ, согласно которой обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд. Вместе стем, необходимо иметь ввиду, что федеральными законами может быть предусмотрен досудебный порядок в отношении оспаривания отдельных решений, действий (бездействия. Например, п. 5 ст. 101.2 НК РФ установлено, что решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, не содержащего признаки административного правонарушения, или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, не содержащего признаки административного правонарушения, может быть обжаловано в судебном порядке только после обжалования этого решения в вышестоящем налоговом органе 75 Во-вторых, в силу правил ч. 2 ст. 257 ГПК РФ неявка в судебное заседание кого-либо из лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления. Однако, в соответствии сч ст. 246 ГПК РФ суд, может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица и отложить разбирательство дела. В случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до одной тысячи рублей. Пункт 16 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих раздел II п рОизвОдствО в суде первОй инстанции 440 В-третьих, при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, не применяются правила заочного производства (ч. Ст ГПК РФ). В-четвертых, в отличие от общих правил доказывания (ч ст. 56 ГПК РФ) обязанность по доказыванию фактов, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагается на орган, принявший нормативный акт, органы (или лица, которые приняли оспариваемые решения или совершили действия (бездействие) (ч. 1 ст. 249 ГПК РФ). В-пятых, в гражданском процессе суд по собственной инициативе не собирает доказательства, однако в тех случаях, когда представление доказательств затруднительно для лиц, участвующих в деле, суд по их ходатайству оказывает им содействие в собирании и истребовании доказательств (ст ГПК РФ. В делах же публичного производства истребование доказательств возможно по инициативе суда в целях правильного разрешения дела. Должностные лица, не исполнившие требование суда о представлении доказательств подвергаются штрафу в размере до одной тысячи рублей (ч. 2 ст. 249 ГПК РФ). В-шестых, при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, судне связан основаниями и доводами заявленных требований (ч ст. 246 ГПК РФ. Такое исключение из общих правил искового производства учитывает правовую природу указанной категории дели направленно на обеспечение полноты проверки законности оспариваемых решений, действий (бездействия) и установление дополнительных гарантий права на судебную защиту граждан как слабой стороны в публичных правоотношениях. В-седьмых, свои особенности имеют правила о законной силе решения суда по делам, возникающим из публичных правоотношений. В соответствии с требованиями ст. 250 ГПК РФ после вступления в законную силу решения суда по делу, возникающему из публичных правоотношений, не могут заявлять такие же требования и по тем же основаниям ни лица, участвующие в деле, ни иные лица. Иными словами свойства законной силы распространяется не только на лиц, участвующих в делено и на любых иных лиц. И, наконец, в рамках производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, не используются ряд таких институтов гражданского процессуального права как мировое соглашение, встречный иск, отказ от иска, правила договорной подсудности п рОизвОдствО пО делам , вОзникающим из публичных правООтнОшений Г лава Следует обратить внимание на различие заложенных концепций АПК РФ и ГПК РФ по вопросу контроля за действиями органов публичной власти. Арбитражные суды осуществляют данный контроль в рамках административного судопроизводства (ст. 29 АПК РФ и др, а суды общей юрисдикции осуществляют контроль за административной юстицией в порядке гражданского судопроизводства (ст ГПК РФ 2. Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов. Понятие нормативного правового акта В соответствии с действующим гражданским процессуальным законодательством суды общей юрисдикции наделены правом нормо- контроля за нормативными актами законодательной и исполнительной ветвей власти. Следовательно, если граждане или организации полагают, что нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, в связи с чем ущемляются их права, свободы и законные интересы, то они вправе обратиться в соответствии с правилами подведомственности в суд общей юрисдикции с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части (гл. 24 ГПК РФ). Оспариванием нормативных актов органов законодательной и исполнительной власти в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений в юридической литературе принято именовать прямым или непосредственным нормоконтролем 78 . В слу- 76 Гражданский процесс учебник / Отв. ред. В.В. Ярков. е изд, перераб. и доп. МС (автор гл. 22 – В.В. Ярков). 77 Под нормоконтролем понимают одну из функций, осуществляемых всеми судами как при разрешении конкретного дела, когда суд должен решить подлежит ли правовая норма применению в рассматриваемом деле (опосредованный, таки тогда, когда суды по обращениям или жалобам на незаконность правовых актов решают вопрос о признании этих актов недействующими (прямой. См, например Гаджи- ев ГА Общие принципы судебного нормоконтроля. ООО Новая правовая культура г. 78 См., например Фетисов А.К. Нормоконтроль и преюдиция // Российский ежегодник гражданского и арбитражного процесса. № 1. (2001). МС Административное право зарубежных стран. МС Никитин СВ Проблемы прямого (абстрактного) контроля за нормативными актами в гражданском процессе В сб. Система гражданской юрисдикции в канун XXI века современное состояние и перспективы развития. Екатеринбург. 2000. С. 424. раздел II п рОизвОдствО в суде первОй инстанции 442 чаи признания судом нормативного правового акта недействующим, последний утрачивает свою юридическую силу и не подлежит дальнейшему применению. В действующем законодательстве не содержится легального определения понятия нормативно правового акта. Однако, в судебной практике выработаны существенные признаки, характеризующие нормативно правовой акт, к которым относятся издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений 79 Необходимо иметь ввиду, что в силу п. 10 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 объектом судебной проверки является нормативный правовой акт или его часть, независимо от его наименования (за исключением акта, принятого в форме закона) главное значение имеет, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений. В судебном порядке могут быть оспорены только опубликованные в установленном порядке нормативные акты (ч. 1 ст. 251 ГПК РФ. В соответствии сч ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Указанные положения Конституции РФ носят императивный характер и распространяются на все законы и нормативные правовые акты, в том числе и на акты федеральных органов исполнительной власти 80 В п. 21 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48, что официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официаль- 79 Пункт 9 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». 80 Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти п рОизвОдствО пО делам , вОзникающим из публичных правООтнОшений |