Учебник для юридических вузов Москва зерцало 2001 ббк 67. 99(2)0 м 29

• Название: Учебник для юридических вузов Москва зерцало 2001 ббк 67. 99(2)0 м 29
• Дата: 30.09.2022
• Размер: 4.5 Mb.
• Имя файла: 8ef6948.doc
• Тип: Учебник; #706395
• страница: 39 из 61

§ 5. Другие источники англосаксонского права

1. В правовых системах стран общего права, наряду с преце-
дентами и законами, важную роль играют и другие источники права.
Среди них — делегированное законодательство, обычаи, правовые
доктрины и "судейский разум".

В юридической литературе эти источники зачастую относят к разряду второстепенных источников права на том основании, что они получили меньшее распространение и признание, чем преце­дент и закон. Однако это скорее количественный, нежели качествен­ный критерий. Ибо в реальной жизни, например, некоторые деле­гированные акты по своей значимости и юридической силе не усту­пают обычным парламентским актам, а правовые доктрины и обы­чаи — прецедентам. В силу этого, во избежание путаницы и некор­ректных оценок более приемлемым представляется относить их просто к разряду "других", менее распространенных, но не менее важных в своей сфере по сравнению с законами и прецедентами ис­точников права.

Рассмотрим каждый из этих источников права в отдельности.

2. Делегированное законодательство. Этим термином обознача-
ется система законодательных актов, принятая различными госу-
дарственными органами на основе полномочий, переданных им пар-
ламентом или другими представительными органами.

Среди авторов, занимающихся проблемами делегированного законодательства, нет единого мнения в том, что оно собой представ­ляет и от каких органов делегируются полномочия на его издание.

Так, в одних случаях делегированное законодательство ассоци­ируется с передачей соответствующих полномочий только от пар­ламента. Соответственно, термином "делегированное законодатель­ство" обозначаются все законодательные акты, издаваемые госу-

^lEddey К. Op. cit. Р. 115.

²Давид Р., Жоффре-Спинози К. Указ. соч. С. 304.


¹ См.: Pound R. Op. cit. P. 383—384.

² См.: Гуценко К. Ф. Уголовная юстиция США. М., 1379. С. 14—22.

І

дарственными органами, "находящимися под властью парламента и действующими в процессе принятия этих актов на основе полномо­чий, переданных им от парламента"¹. Данная точка зрения харак­терна для английских теоретиков и практиков, имеющих дело с делегированным законодательством.

В других случаях делегированное законодательство, называе­мое иногда "субординированным законодательством", ассоциируется с правотворчеством, осуществляемым "субординированными" орга­нами на основе полномочий, переданных им не только от парламен­та, но и от других представительных органов. В качестве таковых называются, в частности, высшие законодательные органы субъек­тов федерации. В США — это легислатуры штатов, в Канаде — ле­гислатуры провинций и т.д.²

В-третьих же случаях указывается лишь на то, что делегиро­ванное законодательство непосредственно не исходит ни от парла­мента, ни от легислатур, а "издается другими органами или долж­ностными лицами"³.

Существуют и иные воззрения на понятие делегированного законодательства и источники его происхождения. Несмотря на име­ющиеся между ними различия, все их можно свести к следующе­му общему знаменателю — представлению о делегированном зако­нодательстве.

Во-первых, делегированное законодательство не издается выс­шими законодательными (представительными) органами, но всегда полномочия на издание этих актов исходят именно от них.

Вопрос о праве передачи таких полномочий обычно не вызы­вает возражений и споров в большинстве стран общего права, за исключением США и некоторых других стран.

В США время от времени поднимается вопрос о правомерно­сти делегирования полномочий на издание соответствующих актов, поскольку данный процесс, по мнению противников делегированного законодательства, противоречит духу теории разделения властей.

В Англии процесс передачи части полномочий парламента по принятию законодательных актов другим органам считается впол­не естественным и правомерным. Обосновывается он доктриной вер­ховенства парламента. Выводится и оправдывается он также вер­ховенством парламента, который как "суверенный институт" может или сам принять "любой акт, какой только захочет", или же пору­чить это сделать по его полномочию любому другому органу⁴.

Правомерность делегированного законодательства в Англии обосновывается, кроме того, сугубо прагматическими по своему ха-


рактеру аргументами, а именно — необходимостью дальнейшего развития и совершенствования статутного права.

Сама сущность, а вместе с ней и форма закона значительно улучшились бы, писал еще в начале XX в. А. Дайси, "если бы ис­полнительная власть в Англии могла, так же как и во Франции, по­средством декретов, ордонансов и прокламаций, имеющих силу за­кона, вырабатывать подробности применения общих принципов, заключающихся в законодательных актах"¹.

В Канаде, так же как и в США, особенно в академических и судейских кругах, иногда поднимается спор по поводу правомерно­сти существования в этой стране делегированного законодательства². Но он ведется совершенно на иной основе. Вопрос ставится так: могут ли высшие законодательные органы страны в лице парламен­та (на уровне федерации) и легислатур (на уровне провинций) во­обще делегировать свои полномочия другим органам, если они, бу­дучи институтами государства — члена британского Содружества, сами получили эти полномочия от "имперского парламента"? Ведь Канада — прежняя английская колония (с 1763 г.), а затем — до­минион (с 1867 г.) по форме своего правления в настоящее время яв­ляется конституционной монархией. Во главе ее стоит английская королева, представленная в стране генерал-губернатором. С фор­мально-юридической точки зрения это означает, что все государ­ственные органы Канады, включая законодательные, получают свои властные полномочия, соответственно, от британской Короны и "им­перского парламента".

Разумеется, в Канаде, равно как и в других государствах — членах британского Содружества (например, в Австралии), англий­ская королева только "царствует, но не правит". Однако это не ме­шает, используя издавна сложившиеся конституционные каноны и положения о верховенстве парламента и неделимости законодатель­ной власти, вполне закономерно ставить вопрос о спорности или даже о недопустимости двойного делегирования законодательных полномочий, а вместе с тем — и самого делегированного законода­тельства³.

Во-вторых, полномочия по принятию делегированных актов, согласно действующему в странах общего права законодательству и сложившейся практике, могут передаваться как правительству, так и другим "субординированным" органам.

Делегирование законодательных полномочий правительству может осуществляться двумя основными путями.

Это чаще всего путем принятия специального закона, наделя­ющего правительство правом издавать в порядке делегированного законодательства те или иные акты. В качестве примера можно со-


¹ Eddey K. Op. cit. P. 120. ²Cm.: Hogg P. Op. cit. P. 284.

³ Dalton P., Dexter R. Constitutional Law. L, 1976. P. 104; Hogg P. Op. cit. P. 284.

⁴ Wade E., Bradley A. Constitutional Law. L., 1978. P. 44—48.


¹ Дайси А. Основы государственного права Англии. М., 1907. С. 62.

² См.: Hodge V. The Queen. (1883). 9 App. Cas. 117. ² Hogg P. Op. cit. P. 284.





слаться на английский закон "О чрезвычайном положении" (1920 г.), позволяющий Короне объявлять в стране чрезвычайное положение, а правительству — незамедлительно принимать соответствующие меры, в том числе и правовые.

Издаваемые правительством в порядке делегированного зако­нодательства акты могут выступать в различных формах. Наиболее распространенной из них является "приказ" (Order). Высшим по юридической силе среди этих "приказов" рассматривается "приказ в Совете" (Order in Council). Он издается правительством на осно­ве делегированных полномочий, полученных им от Тайного совета и Короны. Для принятия этого акта требуется соблюдение особых условий, в основном процедурного порядка¹.

Другим путем делегирования законодательных полномочий от парламента правительству является издание им таких составлен­ных в самых общих фразах и выражениях законов ("скелетное за­конодательство", "закон — рамка"), которые a priori требуют для своего применения принятия соответствующих правительственных актов — решений.

Многие парламентские статуты, издаваемые в настоящее вре­мя, требуют для своего эффективного применения разработки ог­ромного количества процедурных и иных положений, которые не могут содержаться в обычных законах, а привносятся из других нормативно-правовых актах, издаваемых в порядке делегированного законодательства. В качестве примера приводится право социаль­ного обеспечения Англии, которое "закрепляет лишь общие положе­ния системы социального обеспечения", а все "бесчисленные дета­ли", касающиеся применения этого права, содержатся в правитель­ственных и иных актах².

Кроме правительства в целом полномочия на издание делеги­рованных актов могут передаваться также непосредственно "мини­страм Короны". Это наиболее распространенная "форма" делегиро­ванного законодательства. Широта и интенсивность ее использова­ния в Англии и ряде других стран общего права объясняется преж­де всего тем, что в них, в отличие от романо-германского права, исполнительные органы, включая министерства и ведомства, дей­ствующие "на основе закона", и не имеют полномочий издавать свои собственные акты "во исполнение закона".

Для того чтобы издать акт, исполнительный орган должен быть наделен соответствующими законодательными полномочиями (statutory powers), которыми он наделяется через закон. Закон в данном случае выступает в качестве "основы исполнительного нор­мотворчества"³.


Акты, издаваемые министрами в порядке делегированного за­конодательства, именуются "статутными документами" (statutory instruments). В Англии их издается более двух тысяч ежегодно. На­ряду со "статутными документами", которые исходят не только от министерств, но и от других "центральных правительственных ве­домств", такого рода делегированные акты стали за последние де­сятилетия "одним из важнейших источников права"¹.

Нормотворческие полномочия в порядке делегирования пере­даются наряду с названными также и другим органам. В большин­стве стран общего права — это местные органы, делегированные акты которых нередко требуют "подтверждения" со стороны соот­ветствующих центральных министерств и ведомств. В Англии — это еще, кроме того, некоторые частные учреждения и корпорации, а также судебные органы. Последние в порядке делегирования пол­номочий от парламента (как правило, путем издания "уполномачи-вающих" законов) могут принимать, например, процедурные и иные правила.

В-третьих, делегированное законодательство зачастую имеет (временной" и всегда — целевой, "строго функциональный харак­тер").

"Временной" характер делегированного акта означает, с одной стороны, ограничение по времени его действия (например, действие акта лишь в течение периода чрезвычайного положения), а с дру­гой — по времени его принятия и вступления в силу. Например, со­гласно действующему законодательству в Англии (Statutory Instruments Act 1946), некоторые приказы (orders) и предписания (rйgulations) министров Короны, изданные в порядке делегирования им полномочий от парламента, подлежат утверждению одной из его палат в течение сорока дней после их издания. Если этого не слу­чается, данный акт министра как "статутный инструмент" прекра­щает свое действие. Другие акты, изданные по "наиболее важным делам", должны в течение этого же срока получить обязательную поддержку обеих палат. В противном случае они теряют юридичес­кую силу².

Целевой, "строго функциональный характер" делегированного законодательства означает, что делегированные акты издаются "не вообще", для регулирования тех или иных общественных отноше­ний, а для решения вполне определенных задач, для достижения конкретных целей.

Эта особенность делегированного законодательства объясняется тем, что оно всегда принимается только на основе и в рамках вла­стных полномочий, строго ориентированных на решение определен­ных задач.

■См.: Eddey К. Op. cit. Р. 120.

²Seem R., РасеP. Op. cit. Р. 9.

³ Богдановская И. Ю. Закон в английском праве. С. 122.


'Eddey К. Op. cit. Р. 120.

²Sim R., РасеP. Op. cit. Р. 58—59.

Парламентские полномочия по изданию законодательных ак­тов, делегируемые другим органам или институтам, "всегда ограни­чены особыми, строго определенными целями. Все акты, принятые сверх данных полномочий, не будут иметь никакой юридической силы, поскольку они были изданы в нарушение предоставленных для их принятия парламентских полномочий"¹.

Целевые, строго функциональные установки касаются не толь­ко "узко специализированных" актов, издаваемых в порядке деле­гирования полномочий парламента в сфере образования, здравоох­ранения, социального обеспечения и других сферах, где роль деле­гированного законодательства особенно резко возросла в послевоен­ные годы, но и актов более общего характера. Например, — к деле­гированным актам, издаваемым местными органами государствен­ной власти и управления, или к актам, принимаемым в порядке делегирования парламентских полномочий различными негосудар­ственными корпорациями. Парламентские полномочия передаются им в целях "установления хороших правил и мудрого правления"². Большинство из этих актов требует утверждения со стороны соот­ветствующих министров.

В-четвертых, акты, изданные в порядке делегирования законо­дательных полномочий от парламента другим государственным или негосударственным органам, подлежат обязательному контролю.

В специальной литературе, посвященной рассмотрению данного вопроса на примере Англии, выделяются, как правило, три основ­ных вида такого контроля. Это — парламентский, судебный и адми­нистративный контроль. Иногда выделяются как самостоятельные виды контроля: контроль со стороны заинтересованных "групп дав­ления" или "групп интересов" и публичный контроль, осуществля­емый со стороны широких слоев населения (путем публикации кри­тических материалов в печати, выступлений с оценкой тех или иных актов по радио, телевидению и пр.).

Суть каждого вида контроля заключается в том, чтобы опре­делить, не нарушен ли принцип ultra vires, согласно которому лю­бой орган или организация, которым делегируются парламентские полномочия, в процессе своего нормотворчества не могут выходить за рамки этого полномочия³.

Парламентский контроль осуществляется специальными коми­тетами, действующими в каждой из палат парламента. Одна из его особенностей заключается в том, что прохождение парламентского контроля не освобождает делегированный акт от других видов кон­троля⁴.


По формам своего осуществления парламентский контроль бы­вает предварительным, заключающимся в представлении в комитет парламента проекта делегированного акта, который предполагает­ся принять, и последующим. Суть последнего контроля, в общем, заключается в том, что на рассмотрение и утверждение парламен­та представляется не проект, а сам принятый в порядке осуществ­ления делегированных полномочий акт¹.

Судебный контроль, в отличие от "парламентского, не являет­ся постоянным контролем. Он имеет своеобразный выборочный ха­рактер. Одна из особенностей его заключается в том, что он осуще­ствляется судом лишь тогда, когда в процессе судебного разбира­тельства суд "сталкивается" с делегированным актом. При рассмот­рении конкретного дела и оценке собранных доказательств суд од­новременно решает вопрос и о действительности данного акта, ко­торый рассматривается как с процедурной точки зрения, так и по существу (с точки зрения соблюдения принципа ultra vires).

Особенность административного контроля заключается в том, что он осуществляется не законодательными или судебными, а ад­министративными органами, в первую очередь министерствами и центральными ведомствами.

В настоящее время в Англии, Канаде, Австралии и некоторых других странах общего права наблюдается тенденция расширения административного контроля прежде всего за счет парламентского контроля. Эта неблагоприятная тенденция ведет к тому, что конт­роль "за исходом" делегированного законодательства "все больше и больше ускользает из рук избранных представителей народа и пе­реходит в руки разного рода чиновников"².