Административный процесс. Учебник Под редакцией доктора юридических наук, профессора А. И. Каплунова СанктПетербург 2015 2 План 2015, п. 1
 Скачать 2.34 Mb.
|
|
§ 3. Стадии производства по административно-правовым жалобам и спорам Анализ действующего законодательства, учебной и научной литера- туры позволяет выделить в рамках производства по рассмотрению адми- нистративно-правовых жалоб граждан следующие стадии: – возбуждение производства по жалобе; – рассмотрение жалобы и принятие по ней решения; – обжалование вынесенного решения; – исполнение решения, вынесенного по жалобе. 1. Стадия возбуждения производства по жалобе начинается с пода- чи жалобы. Жалоба подается физическими или юридическими лицами в органы исполнительной власти, местного самоуправления, организации или тем должностным лицам, к непосредственному ведению которых относится разрешение вопроса. Гражданин вправе самостоятельно определить орган, в который он обращается. В случае письменного обращения она может быть направлена по почте или лично передана гражданином в канцелярию или приемную того органа, в который он обращается. Требования к пись- менному обращению, кроме наличия сведений об авторе и адреса, по ко- торому должен быть направлен ответ, как и при подаче предложений и за- 363 явлений, закон не предъявляет. Содержание жалобы может излагаться гражданином в произвольной, им самим избранной форме. По общему правилу, сформулированному в статье 8 Закона об обра- щениях, письменное обращение подлежит обязательной регистрации в те- чение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу. Однако отдельные нормативно-правовые акты определяют иные сроки для регистрации по- ступивших жалоб. Так, Правилами подачи и рассмотрения жалоб на ре- шения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации установлено, что «жалоба, поступившая в уполномоченный на ее рассмотрение орган, подлежит регистрации не позднее следующего ра- бочего дня со дня ее поступления. В свою очередь, в соответствии с положениями статьи 4 Закона о бизнес-омбудсмене срок принятия Уполномоченным решения о принятии жалобы субъекта предпринимательской деятельности к рассмотрению или об отказе в принятии жалобы к рассмотрению составляет 10 дней со дня поступления жалобы, о чем заявитель уведомляется в течение трех дней. В дальнейшем Уполномоченный уведомляет заявителя о результатах реа- лизации мер по восстановлению его нарушенных прав и законных интере- сов с периодичностью не реже одного раза в два месяца. Органы исполнительной власти, местного самоуправления, организа- ции, а также должностные лица, к ведению которых не относится решение вопросов, поставленных в жалобах, обязаны направить их не позднее чем в пятидневный срок по принадлежности, извещая при этом заявителей. Стадия возбуждения производства по жалобе заканчивается приня- тием одного из следующих решений: 1) принять жалобу к рассмотрению; 2) разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод; 3) передать жалобу государственному органу, органу местного само- управления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу; 4) отказать в принятии жалобы к рассмотрению. Такие виды решений легально закреплены в статье 20 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномо- ченном по правам человека в Российской Федерации» (в ред. от 12.03.2014), (далее – Федеральный конституционный закон) однако, на наш взгляд, яв- ляются логичным завершением стадии возбуждения производства по адми- нистративно-правовой жалобе вне зависимости от того, какому субъекту была подана на рассмотрение жалоба. 364 К особенностям стадии возбуждения производства по жалобе Упол- номоченным по правам человека в Российской Федерации следует отне- сти только два правила. Согласно первому, о принятом в связи с посту- пившей жалобой решении Уполномоченный в десятидневный срок уве- домляет заявителя. В случае начала рассмотрения жалобы Уполномочен- ный информирует также государственный орган, орган местного само- управления или должностное лицо, решения или действия (бездействие) которых обжалуются. В соответствии со вторым, отказ в принятии жало- бы к рассмотрению должен быть мотивирован. Кроме того, полученный от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации отказ в принятии жалобы к рассмотрению обжалованию не подлежит. Согласно утвержденному им Порядку подачи и рассмотрения жалоб, принятия решений по ним, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, в уведомлении в связи с полученной жалобой может указать одно из следующих решений: о принятии к рассмотрению; об отказе в принятии к рассмотрению; о приобщении к ранее поступившей жалобе; о принятии к рассмотрению и необходимости предоставления до- полнительных документов, данных и материалов; о направлении в другие органы; о прекращении рассмотрения обращения. Причем последнее решение, согласно анализу положений Закона о бизнес-омбудсмене, может быть принято только в случае, когда предпри- ниматель сам обратился с просьбой о прекращении рассмотрения подан- ной ранее жалобы. 2. Стадия рассмотрения жалобы и принятие по ней решения. В обычном порядке жалобы рассматриваются в срок до одного месяца, за исключением случаев, когда характер предложения требует дополнитель- ного изучения или истребования дополнительных документов. При возник- новении таких обстоятельств в соответствии с частью 2 статьи 12 Закона об обращениях руководитель органа исполнительной власти или местного са- моуправления вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней. Об этом решении обязательно сообщается лицу, подавшему жа- лобу. Жалоба, не требующая дополнительной проверки и изучения, рас- сматривается безотлагательно, но не позднее 15 дней. Так, в соответствии с Законом о предоставлении услуг, жалоба рас- сматривается в течение 15 рабочих дней со дня ее регистрации, если более короткие сроки рассмотрения жалобы не установлены органом, уполно- моченным на ее рассмотрение. Кроме того, в случае обжалования отказа органа, предоставляющего государственную услугу, его должностного лица в приеме документов у заявителя либо в исправлении допущенных опечаток и ошибок или в случае обжалования заявителем нарушения 365 установленного срока таких исправлений жалоба рассматривается в тече- ние 5 рабочих дней со дня ее регистрации. В случае необходимости, уполномоченные на то лица могут истре- бовать нужные документы, направлять работников на места проверки, принимать другие меры для объективного разрешения вопроса. Так, пунктом 102 Инструкции об организации рассмотрения обра- щений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Фе- дерации предусматривается, что «при рассмотрении обращения, отнесен- ного к категории "жалоба", проводится проверка обоснованности каждого довода гражданина. По результатам рассмотрения жалобы принимаются необходимые меры для восстановления нарушенных прав, свобод и за- конных интересов гражданина или разъясняется неправомерность предъ- являемых требований (претензий), а также при необходимости порядок обжалования принятого решения». К особенностям стадии рассмотрения жалобы в органах внутренних дел следует также отнести установленное в пункте 99 Инструкции прави- ло, согласно которому, при рассмотрении полученной жалобы произво- дится проверка изложенных в обращении сведений. В целях такой про- верки непосредственный исполнитель делает следующее: – внимательно и всесторонне изучает содержание обращения, необ- ходимые сведения, документы и материалы; – определяет суть заявления, предложения или жалобы; – устанавливает достаточность изложенных в обращении сведений, а также имеющихся документов и материалов для выработки и принятия решения; – уточняет при необходимости у гражданина дополнительные сведе- ния или просит представить отсутствующие документы (по телефону, при наличии в обращении сведений об абонентском номере, или приглашает его на личную беседу). В случае отказа гражданина предоставить требуе- мую информацию или документы ему направляется ответ по результатам рассмотрения имеющихся материалов; – осуществляет подготовку запросов для получения необходимых све- дений, документов и материалов. Запросы подписываются уполномоченным должностным лицом и направляются подразделением делопроизводства; – вносит руководителю, давшему поручение о рассмотрении обра- щения, предложения о выезде на место для проверки изложенных в обра- щении фактов. – изучает и анализирует полученные сведения, документы и материалы. – устанавливает факты и обстоятельства, имеющие значение для принятия решения по обращению; – оценивает достоверность сведений, являющихся основанием для принятия решения по обращению; – устанавливает обоснованность доводов гражданина; 366 – осуществляет подготовку заключения о результатах проверки по жалобе и представляет его на утверждение должностному лицу, уполно- моченному на подписание ответа. Инструкция также предусматривает подробный порядок действий непосредственного исполнителя, в случае выявления при рассмотрении жалобы по существу признаков преступления или административного правонарушения. Для обобщения результатов проверки по жалобе составляется моти- вированное заключение, в центральном аппарате Министерства – доклад- ная записка, требования к содержанию, которого также сформулированы в Инструкции. Наибольшими полномочиями на стадии рассмотрения администра- тивно-правовых жалоб наделяются такие субъекты, как Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченный при Пре- зиденте Российской Федерации по защите прав предпринимателей. К та- ким полномочиям, в частности, у Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в соответствии с положениями части 1 статьи 23 Федерального конституционного закона относятся следующие: 1) беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их колле- гиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения; 2) запрашивать и получать от государственных органов, органов мест- ного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы; 3) получать объяснения должностных лиц и государственных слу- жащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; 4) проводить самостоятельно или совместно с компетентными госу- дарственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц; 5) поручать компетентным государственным учреждениям проведе- ние экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; 6) знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством де- лами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел. Кроме того, Федеральный конституционный закон предусматривает, что по вопросам своей деятельности Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными ли- 367 цами расположенных на территории Российской Федерации органов госу- дарственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, руководителями общественных объединений, ли- цами начальствующего состава Вооруженных сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, администрацией мест принуди- тельного содержания. Вместе с тем, статьей 25 Федерального конституционного закона предусмотрено, что при рассмотрении жалобы «Уполномоченный обязан предоставить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, чьи решения или действия (бездействие) обжа- луются, возможность дать свои объяснения по любым вопросам, подле- жащим выяснению в процессе проверки, а также мотивировать свою по- зицию в целом». Также статья 34 Федерального конституционного закона гарантиру- ет, что «должностные лица бесплатно и беспрепятственно обязаны предо- ставлять Уполномоченному запрошенные материалы и документы, иную информацию, необходимую для осуществления его полномочий. Запро- шенные материалы и документы и иная информация должны быть направлены Уполномоченному не позднее 15 дней со дня получения за- проса, если в самом запросе не установлен иной срок». Следуя логике законодательства, по жалобам граждан должны при- ниматься обоснованные решения. О решениях, принятых по жалобам граждан, им должно быть сообщено в письменной или устной форме, а в случаях отказа в удовлетворении жалобы указываются его мотивы. Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что решение по жалобе может быть следующим: об удовлетворении жалобы; об отказе в её удовлетворении. Так, Закон о предоставлении услуг предусматривает в части 7 ста- тьи 11.2, что по результатам рассмотрения жалобы орган, предоставляю- щий государственную услугу, либо орган, предоставляющий муниципаль- ную услугу, принимает одно из следующих решений: 1) удовлетворяет жалобу, в том числе в форме отмены принятого решения, исправления допущенных органом, предоставляющим государ- ственную услугу, либо органом, предоставляющим муниципальную услу- гу, опечаток и ошибок в выданных в результате предоставления государ- ственной или муниципальной услуги документах, возврата заявителю де- нежных средств, взимание которых не предусмотрено нормативными пра- вовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, а также в иных формах; 2) отказывает в удовлетворении жалобы. 368 Не позднее дня, следующего за днем принятия данного решения, заявителю в письменной форме и по желанию заявителя в электронной форме направляется мотивированный ответ о результатах рассмотрения жалобы. 3. Стадия обжалования принятого по жалобе решения. Эта стадия является факультативной и осуществляется, если заяви- тель не удовлетворен результатами рассмотрения и принятым решением по жалобе. В соответствии со статьей 5 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Россий- ской Федерации» заявитель имеет право на обжалование принятого по об- ращению решения. Обжалование может быть осуществлено в админи- стративном или судебном порядке. Административный порядок подразу- мевает обращение с жалобой в вышестоящий по подчиненности орган государственной власти или направление жалобы в надзирающее ведом- ство, чаще всего в органы прокуратуры, которые осуществляют в широ- ком плане надзор за законностью деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления. Судебный порядок обжалования, как уже отмечалось выше, регла- ментируется Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4868-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (в ред. от 09.02.2009). Суть его заключается в том, что каждый гражданин вправе обратиться в суд, если считает, что при рассмотрении его обращения действиями (решениями) государственных органов управления, органов местного самоуправления, или их должностных лиц, нарушены его права и свободы. 4. Стадия исполнения принятого по жалобе решения. Сущность этой стадии заключается в том, что орган (должностное лицо), который принял решение, обязан обеспечить своевременное и пра- вильное исполнение решения по делу. Органы исполнительной власти, местного самоуправления или должностное лицо, рассматривая жалобу, обязаны принять исчерпывающие меры, которые направлены на восста- новление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина. Постановление по жалобе обязательно для исполнения всеми орга- нами государственной власти, органами местного самоуправления, долж- ностными лицами, гражданами и их объединениями, юридическими ли- цами. В установленных законом случаях исполнение принятого по жалобе решения обеспечивается компетентными органами и средствами государ- ственного принуждения. По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации вправе: 1) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушен- ных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, 369 органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах; 2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатай- ством о возбуждении дисциплинарного или административного производ- ства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина; 3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи; 4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вно- сить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора; 5) обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жа- лобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. В случае грубого или массового нарушения гарантированных Кон- ституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина Уполномоченный вправе: 1) выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы; 2) обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, по- служивших основанием для проведения парламентского расследования, принимать участие в работе указанной комиссии непосредственно либо через своего представителя, а также участвовать в заседаниях палат Феде- рального Собрания Российской Федерации при рассмотрении ими вопроса об утверждении итогового доклада указанной комиссии. Уполномоченный также вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о проведении парламентских слушаний по фактам нару- шения прав и свобод граждан, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в проводимых парламентских слушаниях. В свою очередь, в соответствии с положениями части 5 статьи 4 Закона о бизнес-омбудсмене, по результатам рассмотрения жалобы «Уполномочен- ный обязан выполнить одно или несколько из следующих действий: 1) разъяснить заявителю вопросы, касающиеся его прав и законных интересов, в том числе форм и способов их защиты, предусмотренных за- конодательством Российской Федерации; 2) передать жалобу в орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых отно- сится разрешение жалобы по существу. Направлять жалобу на рассмотре- 370 ние должностному лицу, решение или действие (бездействие) которого обжалуется, запрещается; 3) направить в орган государственной власти, орган местного само- управления или должностному лицу, в решениях или действиях (бездей- ствии) которых усматривается нарушение прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, заключение с указанием мер по восстановлению прав и соблюдению законных интересов указан- ных субъектов; 4) обратиться в суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, признании незаконными решений и дей- ствий (бездействия) государственных органов (за исключением органов прокуратуры, Следственного комитета Российской Федерации, органов судебной власти), органов местного самоуправления, иных органов, орга- низаций, наделенных федеральным законом отдельными государственны- ми или иными публичными полномочиями, должностных лиц в случае, если оспариваемые ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному право- вому акту и нарушают права и законные интересы субъектов предприни- мательской деятельности в сфере предпринимательской деятельности, не- законно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препят- ствия для осуществления предпринимательской деятельности; 5) обратиться в суд с иском о защите прав и законных интересов других лиц, в том числе групп лиц, являющихся субъектами предприни- мательской деятельности; 6) обжаловать вступившие в законную силу судебные акты арбит- ражных судов, принятые в отношении заявителя, в порядке, установлен- ном законодательством Российской Федерации; 7) направить в органы государственной власти, органы местного са- моуправления, иные органы, организации, наделенные федеральным зако- ном отдельными государственными или иными публичными полномочи- ями, обращение о привлечении лиц, виновных в нарушении прав и закон- ных интересов субъектов предпринимательской деятельности, к дисци- плинарной, административной или уголовной ответственности в установ- ленном законодательством Российской Федерации порядке». Таким образом, исполнение принятого по жалобе решения Уполно- моченным по правам человека в Российской Федерации, как и Уполномо- ченным при Президенте Российской Федерации по защите прав предпри- нимателей, фактически предполагает дальнейшее рассмотрение предо- ставленных заявителем материалов в суде или иных органах, уполномо- ченных на принятие решения по существу. |