Учебнометодическое пособие московскийгосударственный университет имениМ. В. Ломоносова экономическийфакульте т С. В. Соловьева, И. Ю. Ховавко
 Скачать 2.63 Mb.
|
|
78 Глава 3. Конфликты природопользования на охраняемых природных территориях рекреационной базы с отелем, бассейном, спортивным центром (площадь застройки составила 5000 кв. м). В начале 2014 г. было объявлено о начале продаж коммерческой недвижимости. Объект рекламировался как «апарт- отель с бассейном в единственной экорезиденции Москвы, на границе природного парка — в окружении настоящего леса». Руководство Бит- цевского парка и района Чертаново не реагировало на протесты жителей. Конфликт разрешился после вмешательства прокуратуры. Природоохран- ная прокуратура направила в суд исковое заявление о признании построек самовольными и об их сносе. Суд удовлетворил требования прокуратуры в полном объеме. Был произведен принудительный снос объектов стро- ительства в границах особо охраняемой природной территории, а компа- ния-застройщик была оштрафована на 40 млн руб. Строительство крупномасштабных общественных объектов. В 2012 г. Градостроительно-земельная комиссия Москвы приняла решение о стро- ительстве многофункционального комплекса со стадионом ЦСКА площа- дью 175,6 кв. м (помимо спортивного сооружения на 30 тыс. мест комплекс включает 170-метровую офисно-гостиничную башню на 70 тыс. кв. м). Жители вышли на митинги под лозунгом «Вам нужен рядом с домом офис- но-гостиничный комплекс со стадионом?». Этот конфликт интересен тем, что инициативная группа попыталась вынести вопрос о строительстве ста- диона на местный референдум. Однако совет депутатов муниципального округа Хорошевский отказал жителям на основании того, что выносимые на референдум вопросы не являются вопросами местного значения. Реше- ние было обжаловано в суде, однако суд признал действия муниципально- го собрания законными. В настоящее время стадион построен. Уже беглый анализ градостроительных конфликтов в российских го- родах позволяет сформулировать следующие выводы. 1. В рыночной экономике городское пространство должно прино- сить прибыль. В триаде «власть — строительный бизнес — населе- ние» население всегда одиноко против симбиоза власти и бизне- са (в реальности именно этот симбиоз и провоцирует конфликт). В ситуациях, когда местные власти выступают на стороне населе- ния, экологических конфликтов, как правило, удается избежать 2. Не только проекты, реализующие коммерческие интересы, но и проекты общественных сооружений (которые опосредованно об- служивают чьи-то коммерческие интересы) часто не рассматри- ваются населением как общественное благо. 3. Массовыми являются нарушения при проведении публичных слушаний — единственной процедуры в процессе принятия ре- шений, где предполагается участие заинтересованных сторон (в том числе населения). 3.3. Case study: Байкальская природная территория 79 4. В РФ в арсенале у протестующих горожан имеются следующие ин- струменты воздействия на лиц, принимающих решения: петиции, жалобы, митинги, «письма Путину», «бросание под бульдозер». Практика показывает, что полиция старается не вмешиваться в гра- достроительные конфликты, а природоохранная прокуратура обыч- но реагирует, только если дело получило широкую огласку. 5. Судебные споры горожане обычно проигрывают. В Москве, напри- мер, по градостроительным спорам жители «проигрывают» 90–95% дел, а по некоторым категориям — 100% 1 . Чиновники научились об- ходить правовые запреты и ограничения, используя лазейки в зако- нодательстве (кадастровые ошибки, неопределенный статус земель, наложение границ участков, отсутствие границ участков), а иногда и откровенные фальсификации (часть парка можно признать лесопо- лосой, засаженной малоценными деревьями). 6. Нет ответственности чиновников за экологические последствия принимаемых решений. Таким образом, современная рыночная экономика не способствует сохранению городской зеленой инфраструктуры и необходимы меры жесткого градостроительного регулирования, основанного на принци- пах устойчивого урбанизма. 3.3. Case study: Байкальская природная территория: туризм vs хозяйственная деятельность В 1999 г. Байкал в соответствии с Конвенцией ЮНЕСКО «Об охра- не всемирного культурного и природного наследия» был включен в Список всемирного наследия ЮНЕСКО. «Озеро Байкал» площадью в 8,800 млн га стало объектом Всемирного природного наследия (ОВПН) по четырем критериям 2 . Исходя из требований международного статуса 1 Медведев И. Разрешение городских конфликтов. М.: Инфотропик Медиа, 2017. C. 137. 2 Это: 1) объект, представляющий собой природный феномен или пространство исключительной природной красоты и эстетической важности; 2) объект, являющийся выдающимся образцом главных этапов истории Земли, в том числе памятником прошло- го, символом происходящих геологических процессов в развитии рельефа или символом геоморфологических или физико-географических особенностей; 3) объект, являющий- ся выдающимся образцом происходящих экологических или биологических процессов в эволюции и развитии земных, пресноводных, береговых и морских экосистем и расти- тельных и животных сообществ; 4) объект, включающий наиболее важную или значитель- ную естественную среду обитания для сохранения в ней биологического многообразия, в том числе исчезающих видов исключительной мировой ценности с точки зрения на- уки и охраны. URL: http://www.nhpfund.ru/world-heritage/criteria.html (дата обращения: 10.12.2021). 80 Глава 3. Конфликты природопользования на охраняемых природных территориях озера, предполагающих единую систему управления и единое юридиче- ское поле для ОВПН, в 1999 г. был принят Федеральный закон № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал». Сложность единого управления ОВПН «Озе- ро Байкал» связана с большой площадью территории, многоуровневым административным делением и нахождением в его составе земель раз- личного назначения (земли населенных пунктов, сельскохозяйственно- го и рекреационного назначения, государственного земельного запаса и др., причем земли различаются по своему статусу — федеральному, региональному и муниципальному). Согласно Федеральному закону «Об охране озера Байкал» 1 в со- став Байкальской природной территории (БПТ) вошли озеро Бай- кал, водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосбор- ная площадь в пределах территории Российской Федерации, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория шириной до 200 км на запад и северо-запад от него (гл. 1, ст. 2, п. 1). На Байкальской природной территории были выделены три экологические зоны (гл. 1, ст. 2, п. 2): а) центральная экологическая зона (ЦЭЗ) — терри- тория, которая включает озеро Байкал с островами, прилегающую к озеру водоохранную зону, а также особо охраняемые природные тер- ритории, прилегающие к озеру Байкал; б) буферная экологическая зона — территория за пределами центральной экологической зоны, включающая водосборную площадь озера Байкал в пределах терри- тории Российской Федерации; в) экологическая зона атмосферно- го влияния — территория вне водосборной площади озера Байкал в пределах территории Российской Федерации шириной до 200 км на запад и северо-запад от него, на которой расположены хозяйствен- ные объекты, деятельность которых оказывает негативное воздейст- вие на уникальную экологическую систему озера Байкал. Территория вокруг Байкала включена одновременно в разные виды зонирования, предполагающие различные ограничения природополь- зования. Территория ЦЭЗ практически совпадает с территорией ОВПН «Озеро Байкал», в пределах которой находятся три заповедника, три на- циональных парка, шесть заказников, две рекреационные местности. Более 70% береговой линии относится к особо охраняемым природным территориям (ООПТ) 2 (рис. 11). 1 Федеральный закон от 01.05.1999 № 94-ФЗ (ред. от 28.06.2014) «Об охране озера Байкал». 2 Калихман Т.П. Особо охраняемые природные территории Байкальского региона // Известия РАИ. Серия географическая. 2017. № 3. С. 75–86. 3.3. Case study: Байкальская природная территория... 81 Рис. 11. Экологические зоны Байкальской природной территории Наиболее конфликтогенными оказались два решения властей: 1) о расширении водоохраной зоны до нескольких десятков километров (Распоряжение Правительства РФ от 5 марта 2015 г. № 368-р) и введе- нии на его основе ограничений хозяйственной деятельности и 2) о раз- витии массового туризма на Байкале (создание особых экономических зон «Ворота Байкала» и «Байкальская гавань»). 82 Глава 3. Конфликты природопользования на охраняемых природных территориях Местные природные ресурсы оказались в сфере конфликта интересов международного сообщества (охрана ОВПН), местных жителей (вполне справедливо считающих, что местное население должно иметь особые права на природные ресурсы данной территории, и болезненно воспринимающих введенные властями ограничения, связанные с водоохранным зонирова- нием) и туристического бизнеса (воздействие которого на природу стало за последние годы главным фактором экологической деградации прибрежной части Байкала).Таким образом, объектом экологических конфликтов вы- ступают ресурсы территории, а предметом — общественные отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением природными ресур- сами БПТ, а также распределением издержек от экологической деградации. Поэтому анализ результатов экологической политики государства в уни- кальном природном регионе приобретает особую актуальность. Проследим экологическую политику на БПТ на примере решений о различных видах зонирования территории. Выше указывалось, что ЦЭЗ как природоохранное ядро БПТ была сформирована Федеральным за- коном «Об охране озера Байкал» (1999 г.), который, в свою очередь, был принят после включения озера Байкал в Список всемирного наследия ЮНЕСКО. В 2001 г. вышло постановление Правительства РФ № 643 «Пе- речень видов деятельности, запрещенных в Центральной экологической зоне Байкальской природной территории». Развернутый анализ этого до- кумента представлен в работе академика А. Тулохонова 1 . Главный вывод, который делает академик и с которым нельзя не согласиться, заключается в том, что «запретный механизм сохранения природной среды в проти- вопоставлении местному населению наименее эффективен». То есть сам перечень запрещенных видов деятельности не соответствует потребностям жизнеобеспечения людей, ныне живущих на берегах озера 2 1 Тулохонов К.А. Мое дело сказать правду. ИД ЭКОС. 2018. С. 67. 2 Параллельно практика российского управления добавляет новые захватывающие сюжетные линии. В упомянутом выше постановлении № 643 производство целлюлозы, бумаги и картона относилось к запрещенным видам деятельности. В 2008 г. БЦБК оста- новился, так как ему запретили сбрасывать в Байкал промышленные стоки и использо- вать хлор при отбеливании целлюлозы (после введения запрета комбинат мог работать только при системе замкнутого водооборота, при которой производство высокорента- бельной беленой целлюлозы невозможно). В июле 2010 г. началась процедура банкрот- ства предприятия, Альфа-банк стал контролирующим кредитором БЦБК и ввел внешнее управление. Однако деятельность комбината продолжалась еще три года, пока не удалось собрать 2,6 млрд руб. для расчетов с кредиторами. Можно восхититься лоббистскими воз- можностями Альфа-банка, поскольку в том же году вышло постановление Правительст- ва РФ № 1 от 13 января 2010 г. «О внесении изменений в перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории», которое исключило (!) производство целлюлозы, бумаги и картона из перечня видов дея- тельности, запрещенных в центральной экологической зоне БПТ, что и открыло дорогу 3.3. Case study: Байкальская природная территория... 83 Следующая сюжетная линия — создание на Байкале особых эконо- мических зон туристско-рекреационного типа (ОЭЗ ТРТ). Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» всту- пил в силу в августе 2005 г. В 2007 г. после визита в Бурятию делегации во главе с тогдашним министром экономического развития и торговли РФ Германом Грефом было принято решение о развитии на Байкале двух ОЭЗ ТРТ — «Байкальской гавани» в Бурятии и «Ворот Байкала» в Иркут- ской области. По замыслу ОЭЗ создавались с целью привлечения прямых иностранных инвестиций и создания новых рабочих мест. После принятия решения о создании ОЭЗ ТРТ на Байкале началась че- харда с планами развития этих зон и выделенными под это территориями. В ЦЭЗ вопреки требованиям законодательства осуществлялся перевод зе- мель лесного фонда, занятого защитными лесами, в земли других категорий с целью расширения ОЭЗ. Однако проекты строительства спа-курортов, аква- парков, бассейнов с раздвижной крышей остались только на бумаге. Решение о закрытии ОЭЗ стало реакцией на доклад, подготовленный в 2016 г. контр- ольным управлением президента. Известный экономист Н. Кричевский счи- тает случившееся закономерностью. Он пишет: «В 2005 г., когда эта кампания начиналась, зоны эти создавались как дань моде, для галочки… В итоге зоны показывали свою неэффективность, а регионы требовали все новых и новых льгот, чтобы закачивать туда деньги, строить бесполезные сооружения, сда- вать их и отчитываться о потерях, вложенных вроде как в правильное дело… и чтобы относительно безнаказанно украсть деньги. И их украли. А спросить у нас, как всегда, не с кого. Не будешь же спрашивать с Грефа» 1 Вопрос о том, что делать с потенциально доступными для строи- тельства объектов недвижимости землями, остается открытым. Именно статус федеральной ОЭЗ ТРТ позволял строить туристические объекты к возобновлению работы комбината. Окончательно БЦБК был закрыт в феврале 2013 г., а в 2015 г. производство целлюлозы снова стало запрещенным видом деятельности. Вопросы по ликвидации накопленного экологического ущерба на БЦБК остались не- решенными. Более того, 6 млн т отходов предприятия в виде шлама — лигнина остаются главной экологической угрозой Байкалу. Шламонакопители и золотоотстойники БЦБК за- нимают площадь 350 га, «нависая» над берегом Байкала. Ученые зафиксировали там высокое содержание сероводорода, метилмеркаптана, метана, хлорорганика. Мастерство российских предпринимательских структур заключается в виртуозном владении техникой приватиза- ции прибылей и национализации убытков. К моменту закрытия предприятия государство (в лице Росимущества) стало мажоритарным владельцем комбината (49%), 25,07% оказалось у компании Николая Макарова «Континентальинвест» и 25,2% акций — у муниципалитета Байкальска. То есть, высосав практически всю прибыль с предприятия, российский бизнес переложил экологические издержки по ликвидации прошлого ущерба на государство. 1 Нет «распилам»: почему закрывают особые экономические зоны. Федеральное Агентство Новостей. 09.06.2016. URL: https://riafan.ru/528581-net-raspilam-pochemu-za- kryvayut-osobye-ekonomicheskie-zony (дата обращения: 10.12.2021). 84 Глава 3. Конфликты природопользования на охраняемых природных территориях на землях, входящих в ЦЭЗ БПТ, с упразднением ОЭЗ эти земли снова попадают под действие закона о Байкале. В 2015 г. Правительство РФ утвердило еще один вид зонирования — водоохранную зону Байкала (Распоряжение Правительства РФ от 5 мар- та 2015 г. № 368-р), которая была увеличена с положенных по Водному кодексу 500 м до 60–80 км и практически совпала с ЦЭЗ БПТ. К ог- раничениям, прописанным постановлением № 643, добавились новые. Были введены запреты обустраивать общественные туалеты, скотомо- гильники и мусорные полигоны, заготавливать древесину и даже хоро- нить умерших. Передвигаться на транспорте разрешено было только по дорогам с твердым покрытием, а оставлять автомобили — лишь в спе- циально оборудованных для этого местах. Приостановлена регистрация прав на землю. В резервацию под названием «водоохранная зона Байка- ла» попали 159 населенных пунктов с населением около 130 тыс. чело- век, 167 объектов социальной и инженерной инфраструктуры, 40 мест размещения твердых коммунальных отходов, 28 автозаправочных стан- ций, а также 540 км дорог без твердого покрытия 1 Уже летом 2015 г. в СМИ стали появляться публикации о том, что ре- жим водоохранной зоны не дает людям возможности нормально жить и работать. В Правительство, Совет Федерации и Госдуму пошли письма и запросы. Президент дал команду разобраться в вопросе с учетом интересов населения (п. 4 перечня поручений № Пр-1180). Во исполнение по- ручения Президента РФ 26 марта 2018 г. вышло постановление Пра- вительства РФ, которое опять сократило водоохранную зону Байкала практически в 10 раз — с 57,2 тыс. кв. км до 6 тыс. кв. км (максимальная ширина была уменьшена с 78 км до 4–5 км). Комментируя это решение, член Ангаро-Байкальского бассейново- го совета Александр Колотов написал: «Ненужным и избыточным было распоряжение правительства от 5 марта 2015 г. № 368-р, которым грани- цы водоохранной зоны приравняли к границам ЦЭЗ. А сейчас главное, чтобы вместе с границами водоохранной зоны не пересматривались границы и требования ЦЭЗ. Ведь именно наличие ЦЭЗ сейчас огражда- ет Байкал от появления опасных производств. В целом, мне кажется, надо ставить вопрос об ответственности чиновников за принимаемые ими решения. Кто был ответственным за предыдущее ошибочное ре- шение по границам водоохранной зоны вокруг Байкала, которое ока- залось невыполнимым и привело к массовому возмущению местного 1 Об изменении границ водоохранной зоны озера Байкал. 20.03.2018. URL: http://gov- ernment.ru/docs/31936/ (дата обращения: 10.12.2021). 3.3. Case study: Байкальская природная территория... 85 населения? Какое наказание понесли эти ответственные лица за свою ошибку? Учтен ли этот негативный опыт при нынешней корректиров- ке границ водоохранной зоны?» 1 Вывод соответствующей территории из водоохранной зоны рождает новые проблемы. Во-первых, решение легализует незаконно построенное. Как всегда, законопослушные гра- ждане оказываются в проигрыше. Во-вторых, оно позволяет перевести расположенные в зоне леса из категории защитных в эксплуатационные с правом возведения на них капитальных строений. В ЦЭЗ в соответствии со ст. 48 Федерального закона от 22 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологиче- ских ресурсов» введена рыбоохранная зона, к которой относятся тер- ритории, прилегающие к акватории водных объектов рыбохозяйст- венного значения (и на которых вводятся ограничения хозяйственной и другой деятельности в целях сохранения условий для воспроизвод- ства водных биологических ресурсов). С 1 октября 2017 г. вступил в силу запрет на вылов байкальского омуля (изменения внесены в пра- вила рыболовства для Байкальского рыбохозяйственного бассейна). В условиях, когда введены серьезные ограничения на хозяйственную деятельность, для многих местных жителей добыча рыбы является единственным источником дохода. Поэтому не удивительно, что па- трулировать рыбоохране приходится уже в сопровождении полицей- ских и росгвардейцев. В дополнение 43% территории ЦЭЗ (за исключением акватории озера) занимают особо охраняемые природные территории (ООПТ) 2 , правила функционирования которых также ограничивают традици- онный уклад местного населения. Таким образом, для как минимум 300 тыс. человек, проживающих в прибрежный районах Байкала, свыше 40 видов деятельности запрещено режимом ЦЭЗ, 8 видов де- ятельности — режимом водоохранной зоны, 5 видов деятельности — нормами лесного кодекса для лесов, расположенных в водоохранных зонах 3 Мнение коренного населения Байкала не учитывалось ни при опре- делении границ ООПТ, ни при расширении водоохраной зоны, ни при ее сокращении. Публичные слушания по предлагаемым границам на 1 Колотов А. Байкал: присвоен чиновниками и захвачен китайцами. Красноярск, экология, будущее. 13.02.2018. URL: http://www.aakolotov.ru/2018/2661 (дата обращения: 10.12.2021). 2 Яковлева И.А., Булатова В.Б., Куклина С.К. Роль экологического туризма в разви- тии особо охраняемых природных территорий и экономики региона // Экономические науки. 2015. № 11. С. 1061. 3 Там же. |