Курсач. Учебнометодическое пособие Рекомендовано методическим советом Урфу для студентов, обучающихся по программе бакалавриата по направлению подготовки 38. 03. 04
 Скачать 2.55 Mb.
|
|
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ УРАЛЬСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ ПЕРВОГО ПРЕЗИДЕНТА РОССИИ Б. Н. ЕЛЬЦИНА Е. В. Зайцева, Н. В. Гончарова ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО И ДОКУМЕНТООБОРОТ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ Учебно-методическое пособие Рекомендовано методическим советом УрФУ для студентов, обучающихся по программе бакалавриата по направлению подготовки 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление» Екатеринбург Издательство Уральского университета 2017 ББК У291.212я7 З179 Р е ц е н з е н т ы: И. М. Клименко, кандидат педагогических наук, доцент (Уральский государственный педагогический университет); Е. А. Ковзик, заместитель начальника Управления жилищного и коммунального хозяйства Администрации города Екатеринбурга ISBN 978-5-7996-2233-6 © Уральский федеральный университет, 2017 Зайцева, Е. В. Делопроизводство и документооборот в системе государ- ственного и муниципального управления : учеб.-метод. по- собие / Е. В. Зайцева, Н. В. Гончарова ; М-во образования и науки Рос. Федерации, Урал. федер. ун-т. — Екатеринбург : Изд-во Урал. ун-та, 2017. — 178 с. ISBN 978-5-7996-2233-6 В учебно-методическом пособии даны основные понятия документа- ционного обеспечения управления. Описаны правила разработки локаль- ных нормативных актов, обобщены и проанализированы вопросы теории и нормативного регулирования современного делопроизводства. Учебно-методическое пособие рассчитано на студентов бакалавриа- та, а также на широкий круг читателей: преподавателей, государственных и муниципальных служащих, занимающихся вопросами изучения доку- ментационного обеспечения управления. ББК У291.212я7 З179 Предисловие ................................................................................................... 4 1. История делопроизводства в России 1.1. Зарождение делопроизводства в древнерусском государстве ....... 7 1.2. Дореволюционное отечественное делопроизводство .................... 8 1.3. Делопроизводство в советскую эпоху ........................................... 15 2. Современное государственное регулирование делопроизводства в России 2.1. Нормативные документы ................................................................ 18 2.2. ГОСТы .............................................................................................. 26 3. Документирование управленческой деятельности 3.1. Состав реквизитов документов ...................................................... 29 3.2. Правила оформления реквизитов документов ............................. 31 3.3. Требования к бланкам документов ................................................ 63 4. Составление и оформление основных видов документов 4.1. Организационные документы ........................................................ 67 4.2. Распорядительные документы ....................................................... 74 4.3. Информационно-справочные документы ..................................... 83 5. Технология работы с документами 5.1. Организация документооборота .................................................. 121 5.2. Общие правила регистрации документов ................................... 124 5.3. Контроль исполнения документов ............................................... 127 6. Практикум. Распорядительные документы 6.1. Распорядительные документы, изданные на принципах единоначалия. Приказ. Распоряжение ................................................ 136 6.2. Распорядительные документы, изданные в условиях коллегиального принятия решения. Постановления. Решения ....... 147 Приложение. Документирование управлеченской деятельности ГМУ: основные понятия ............................................................................ 159 Список рекомендуемой литературы ......................................................... 175 ОГЛАВЛЕНИЕ 4 Учебно-методическое пособие «Делопроизводство и доку- ментооборот в системе государственного и муниципального управления» подготовлено на базе кафедры теории и методоло- гии государственного и муниципального управления. Оно рассчи- тано прежде всего на студентов, преподавателей и слушателей, обучающихся и обучающих в системе подготовки, профессиональ- ной переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих. Появление такого рода учебного пособия не случайно. Ком- петентность в вопросах делопроизводства, наличие необходимых умений и навыков работы с документами, понимание их роли в си- стеме управления — важнейший признак современной деловой культуры и высокого профессионализма служащего, тем более ра- ботника аппарата государственной власти и управления. Четкая организация документооборота, грамотная подготов- ка, своевременное и качественное исполнение принятых реше- ний — залог высокой эффективности управленческой деятель- ности, а вслед за этим высокого авторитета властных структур, доверия к ним со стороны граждан. Ведь делопроизводство — это не просто техническая работа по учету, своевременному до- ведению документов до руководства и их хранению. Это свое- образный процесс производства, система организационного, информационно- аналитического, правового, ретроспективного и прогнозного обеспечения управленческого труда. Трудно пред- ставить себе руководство любым, даже самым маленьким трудо- вым коллективом, без получения, хранения и обработки инфор- мации, без подготовки постановлений, приказов и распоряжений, без архива и библиотеки. Делопроизводство представляет собой ПРЕДИСЛОВИЕ своеобразную нервную систему управленческого организма, оно интегрирует и превращает в единое органичное целое процесс раз- работки, оформления в соответствии с установленными стандар- тами, учета, прохождения документов и контроля за исполнением намеченных мероприятий, хранения и уничтожения в соответству- ющие сроки бумаг, а также поисково-справочные, информацион- но-аналитические работы и отчетные процедуры. Государственные и муниципальные служащие проявляют все- возрастающий интерес к проблемам документационного обеспе- чения аппарата управления, закономерностям, принципам и пра- вилам его организации. Эта сторона управленческого процесса большинством людей воспринимается не как что-то бюрократи- ческое, не заслуживающее особого внимания. Наоборот, люди осознают важность организационной управленческой, информа- ционной, коммуникативной, духовно-культурной и исторической функций делопроизводства. Государственные и муниципальные служащие проявляют интерес к вопросам документооборота, т. е. движения документов в аппарате с момента их получения или создания до исполнения и отправки на хранение или уничтоже- ние; стандартизации и типологизации документов; особенностей ведения переписки с хозяйственными структурами, оформления дипломатической и международной переписки; обеспечения кон- фиденциальности информации; внедрения новых компьютерных технологий в деле сбора, обработки, накопления, хранения и по- иска необходимой информации в управленческой деятельности. В последнее десятилетия появилась даже новая формула «доку- ментационное обеспечение управления», подчеркивающая важ- ность информационно-технологической функции делопроизвод- ства в современных управленческих системах. Книга по своей структуре и содержанию соответствует кур- су, который в настоящее время читается студентам. Главная цель предлагаемого читателю учебно-методического пособия заклю- чается в том, чтобы помочь в максимально полном объеме ов- ладеть искусством работы с документом, а значит побудить еще раз вернуться к рассмотрению не только прикладных аспектов, но и теоретических основ делопроизводства, уточнить основные понятия, категории и терминологию, относящиеся к современно- му делопроизводству; проанализировать состояние и трудности реализации на практике таких общих принципов организации де- лопроизводства, как научность, нормативно-правовая обоснован- ность, органическое сочетание демократичности и конфиденци- альности в служебных отношениях, деловитость, стандартизация. Не оставлена в стороне и задача научить конкретным технологиям и «секретам» составления документов, особенно организацион- но-распорядительного характера, формулируются рекомендации по составлению текстов и оформлению важнейших докумен- тов этой категории: планов и программ, постановлений, прика- зов и распоряжений, информационно-аналитических, служебных и докладных записок, уставов, положений и инструкций, актов, справок и отчетов. В учебно-методическом пособии представлены и подробно рассматриваются несколько блоков проблем: история делопроиз- водства в России, общие вопросы делопроизводства и докумен- тационного сопровождения государственной службы, современ- ное государственное регулирование делопроизводства в России, документирование управленческой деятельности, составление и оформление основных видов документов. Авторы не ставили перед собой цели добиться максимальной полноты рассмотрения всех сторон процесса информационно- документационного обеспечения государственной и муниципаль- ной службы. В одном, даже самом совершенном, учебно-методи- ческом пособии достичь этого невозможно. Пособие исполнено в соответствии с требованиями действую- щего законодательства, принятыми в нашей стране нормами, стан- дартами и ГОСТами, снабжено приложениями, которые помогут студентам приобрести конкретные практические навыки работы с документами. 7 1.1. Зарождение делопроизводства в древнерусском государстве В период расцвета Древнерусского государства существовала письменность, это подтверждается дошедшими до нас докумен- тами того времени, они сопровождали частную жизнь граждан, происходило и документирование ряда управленческих решений. Благодаря этим артефактам мы знаем историю нашей страны, спе- цифику быта и культуру отношений, сложившиеся в то время. Из- начально документы не осуществляли коммуникативную функ- цию, а служили лишь средством закрепления имущественных интересов граждан, позднее, с развитием письменности, они ста- новятся средством обмена информацией, общением. Также до- кументы выполняют функцию пролонгированного хранения ин- формации, более продолжительного, чем человеческая жизнь, они донесли до нашего времени не только историю быта и культуры русского народа, но и историю делопроизводства. Становление государственности — Древнерусского государ- ства — способствует зарождению и развитию делопроизводства, правовой документации. Еще одним немаловажным условием раз- вития делопроизводства является распространение грамотности среди населения. Например, в 1951 г. В. А. Арциховским были рас- копаны берестяные грамоты, на которых писала не только правящая элита, но и ремесленники, горожане, мелкие торговцы. Они оформ- ляли челобитные (служебная записка) и обязательства (гарантийное письмо), завещания, закладные, ряды (договоры), перечни феодаль- ных повинностей и т. д. Также фиксации подлежали льготы и дохо- ды церкви, привилегии купцов, соглашения различного вида. 1. ИСТОРИЯ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В РОССИИ 8 В период существования Древнерусского государства, безус- ловно, нельзя говорить о наличии системы делопроизводства, этот период можно охарактеризовать как период накопления опыта и формирования обычаев и традиций документирования. 1.2. Дореволюционное отечественное делопроизводство Приказное делопроизводство История государственного делопроизводства ведет свой отсчет с ХIII–ХV вв., это период формирования и развития обществен- ных отношений, которые документируются частноправовыми ак- тами. Это период феодальной раздробленности, взаимоотношения между княжествами фиксируются договорами князей. Известны и международные договоры, например, Руси с Византией Х–ХI вв. Археологическими находками подтверждается, что уже в период существования Древнерусского государства сложились определен- ные правила оформления документов. Делопроизводство на Руси как государственный институт возникает в конце XV в. Именно тогда возникают центральные и исполнительные органы государственной власти — приказы и избы (имели меньше полномочий), они организуют и контро- лируют работу различных отраслей княжества,работа с докумен- тами производится специальными людьми, которые называются «дьяками». Процесс деятельности этих органов сопровождался оформлением документов, так возникло приказное делопроиз- водство(т. е.делопроизводство, происходившее в приказах: Ка- зенном, Конюшенном, Сокольничем, Посольском, Поместном, Постельном, Холопьем, Житном, Стрелецком, Приказе Большо- го двора и др.). Заведовал приказом окольничий, люди, которые принимали решения, назывались судьями, документированием занимались дьяки и подьячие, т. е. начальник канцелярии при- каза и его помощник. В это время постепенно начинает возни- кать прослойка чиновников-профессионалов из слоя незнатных 9 служилых людей. В дальнейшем они не только стали высоко- квалифицированными специалистами, но и приобрели опреде- ленный вес в обществе и даже могли лоббировать решение неко- торых вопросов на государственном уровне. Местами безопасного хранения первых управленческих доку- ментов являлись монастыри, храмы, церкви. Документы склады- вались в специальные ящики — лари, человек, который отвечал за сохранность документов, назывался «ларником». Делопроизводство в приказах, как и теперь, велось либо с мо- мента поступления документа в приказ, либо с момента подготовки документа. На документах уже существовали первые реквизиты, отражающие обработку документа, — автор и дата поступления. Документы, которые относились к решению одного вопроса, под- клеивались друг к другу, сохранность склейки обеспечивалась за- верительной надписью дьяка. Увеличение количества документов привело и к изменению графики письма: если первоначально при- менялась уставная манера письма, то со временем, с XV в., стал использоваться полуустав. Он существенно снизил временные за- траты на оформление документов, особенностью его является то, что текст писался слитно, без разделения на слова. Материальный носитель информации также претерпевает из- менения. В период зарождения системы делопроизводства доку- менты оформляются на бересте, одновременно, до конца XV в. — на пергаменте. Это выделанная особым образом козлиная или телячья шкура — «телятина» или «хартия». Пергамент был очень дорогостоящим, позднее его вытеснила бумага, которую изготав- ливали из тряпья, а не из древесины. Документы этого периода имеют вид, который сейчас не ис- пользуется, — свитка: чтобы прочитать его, необходимо было по- степенно сворачивать документ. Это было не совсем удобно, так как «длина» документа могла быть очень значительной — до 200 ме- тров и более. Применение столбцовой техники оформления до- кументов является особенностью приказного делопроизводства. Наряду с такой формой появляется, а в дальнейшем закрепляется и тетрадная форма. Переплетенные тетради образовывали книги. 10 Порядок работы над документами в приказах был следую- щим: сначала подьячий изготавливал черновой документ («черное письмо»), затем дьяк переписывал его («чернил»). Затем младший подъячий переписывал его начисто («белил»). Беловой документ («беловик») проверялся и исправлялся при необходимости, затем подписывался дьяком. В рамках приказного делопроизводства возникает слово «воло- кита». Как уже указывалось ранее, склеенные в столбцы доку- менты были очень длинные, рядовая длина документов достигала 60–70 м, при работе документы волочились по полу, так и возникло понятие «волокита», отражающее длительность принятия решений и несвое временность решения вопросов. Такая система делопро- изводства была далека от совершенства, она мало регулировалась законодательством. В системе приказного делопроизводства на Руси существовали чинопочитание, взяточничество и формализм. Прак- тически отсутствовали такие операции, как контроль за исполнени- ем документа, регистрация, оперативное и архивное хранение. Система делопроизводства была вторична по отношению к ап- парату государственного управления. Таблица 1 Государственный аппарат управления до XVII в. в России ЦАРЬ БОЯРСКАЯ ДУМА ПРИКАЗЫ Разрядный По ме стный По со льский К азенный М онастырский Бо льшог о Дв орца Х олопий Челобитный По стельный Земский и др ИЗБЫ Губная Приказная Земская 11 Царь издавал указы, акты, жалованные грамоты, наказы (во- еводам и местным начальникам), Боярская дума — приговоры, воеводы оформляли отписки, в приказах работали с отписками и докладами, приказы между собой обменивались памятками, а обращения граждан назывались челобитными. Важным признаком официального документа является исполь- зование формуляра, он представляет собой совокупность реквизи- тов — элементов, расположенных в определенном порядке. Осо- бенностью приказного делопроизводства является то, что большая часть этих элементов еще не выделяется из текста, но наличеству- ет. Это такие реквизиты, как дата, автор, адресат, обращение, текст. Реквизиты не отделены друг от друга и представляют собой еди- ный текст. Тем не менее, именно в этот период закладывается система де- лопроизводства, она основывается на традициях и обычаях, кото- рые передаются служилыми людьми, формируются основные при- емы и методы работы с документами. Коллежское делопроизводство Система коллежского делопроизводства формируется для решения недостатков приказного делопроизводства. Система при- казов заменяется Петром I системой коллегий в 1717 г. Меняется сама система государственных учреждений: если в прежней систе- ме использовался принцип единовластия, то система коллегий предполагала, что каждая коллегия занимается определенной сфе- рой или отраслью, а принцип принятия решений становится кол- легиальным, т. е. принятие решения требовало процедуры голосо- вания. Коллегии подчинялись Сенату. В 1700 г. указом царя устаревшая столбцовая форма был заме- нена листовой формой делопроизводства. В 1720 г. Генеральным регламентом была установлена органи- зация коллегий, в нем определялись штатный состав, организаци- онная структура и обязанности чиновников по должности, правила внутреннего распорядка и убранство присутственных мест. В со- ответствии с этим документом, 27 февраля 1720 г. были созданы 12 должности секретаря (делопроизводителя), а также ряд других: ко- пииста, фискала, писца, регистратора, архивариуса и активариуса, создана канцелярия, поэтому этот день можно считать датой появ- ления должности секретаря (см. табл. 2). Развитие делопроизводства в это время позволило организо- вать работу над документами более прогрессивным и современ- ным способом. Была разработана и применялась система реги- страции документов, также формировалась организация учета документов и их хранения, в делопроизводственный оборот вошел новый термин — архив. Вышеуказанный регламент определял на- личие двух архивов: общего и финансового. По категориям они де- лились на текущие, ведомственные (коллегий), государственные. Таблица 2 Организационная структура и состав коллегий ПРЕЗИДЕНТ ВИЦЕ-ПРЕЗИДЕНТ ПРИСУТСТВИЕ Президент Вице-президент Советники Асессоры КАНЦЕЛЯРИЯ КОНТОРЫ С екрет арь Но тариус К опиисты Перев одчик Регист ра то р Вахмист р К анцелярист К америр У нтер - камерир К амор - шрейб еры В XVIII в. в обязательном порядке указывались реквизит «наи- менование вида документа», а также даты подписания и получе- ния, входящие и исходящие регистрационные номера, автор, адре- сат, подпись должностного лица. 13 Исполнительное делопроизводство Екатериной II в 1775 г. была проведена административная реформа, которая отменила коллегии кроме Морской, Военной, Иностранных дел. В основу реформы был положен функциональ- ный принцип управления: появились казенные палаты, уездные казначейства, губернские правления, нижние земские и сослов- ные суды, палаты уголовного и гражданского суда. Новый закон 1802 г. установил новый порядок взаимоотношений между госу- дарственной и местной губернской властью, которые сопрово- ждались спе цифическими документами, так, вышестоящие ор- ганы оформляли и направляли указы, подчиненные — рапорты, организации одного уровня обменивались сообщениями и пред- ложениями. Указом 1811 г. были четко разграничены компетенции чи- новников. Император издавал Высочайшие указы, манифесты и рескрипты, Высочайшие повеления; от Сената исходили указы и предписания; министры и руководящие чины министерств в ни- жестоящие организации посылали предложения, циркуляры, за- просы, а в вышестоящие учреждения направлялись представле- ния, рапорты и доношения. При обращении к верховной власти оформлялись жалобы, доклады и прошения. При общении друг с другом организации одного уровня обменивались сообщениями, письмами, отношениями. Коллегиальный принцип принятия ре- шений, свойственный предыдущей системе управления, сменился единоначалием. Для деловой переписки уже применялись бланки с угловыми штампами, в которых содержались основные сведения об орга- низации — авторе документа. Документ включал ссылку на до- кумент, на который писался ответ. Структурно документы были крайне близки к современным, они состояли из трех частей: введе- ния, обоснования и заключения. Новая система управления и делопроизводства, основанная на принципах единоначалия, сформировалась в недрах старой системы: так, президенты, которые в коллежской системе могли принимать единоличные решения, стали называться министрами 14 (с правом принятия единоличного решения и исполнения решений императора), это и определило название новой системы делопро- изводства — исполнительное. Министры назначались императором и отвечали только перед ним. Возрожденный принцип единоначалия был положен в орга- низацию всей деятельности министерств. Одинаковая организаци- онная структура министерств (см. табл. 3) позволяла реализовать принцип единообразия в системе делопроизводства. Делопроиз- водство как понятие возникло именно в XVIII в. Таблица 3 Структура министерств МИНИСТР Канцелярия министра Совет министра ДЕПАРТАМЕНТЫ Отделение / столы Отделение / столы Отделение / столы В таком законодательном акте, как Манифест «Об общем уч- реждении министерств», вводились не только единые прави- ла дело производства, но и выделялись два направления деятель- ности в рамках документационного обеспечения деятельности: письмоводство и порядок течения дел, которые соответствуют со- временным направлениям ДОУ — документированию и документо- обороту. Все дела, с которыми работало министерство, можно раз- делить на три категории: текущие, чрезвычайные и срочные. Формирование и расширение законодательной регламентации делопроизводства, появление специальной теоретической литера- туры, сборников образцов документов является характерной осо- бенностью этого периода. Несмотря на то, что на всем этапе существования министерско- го делопроизводства система претерпевала значительные измене- ния, в конце XIX в. общественные отношения требовали измене- ния этой системы. Ей надлежало быть более гибкой и мобильной. 15 Использование в некоторых министерствах пишущих машинок привело к поистине революционным изменениям в вопросах доку- ментирования деятельности: ускорились все письменные работы, скорость копирования документов увеличилась в несколько раз, за счет аккуратного оформления уменьшился объем документов. Появление телефона и телеграфа привело к созданию новых видов документов — телеграмм и телефонограмм. Широко распростра- нилась стенография. В конце XIX — начале XX в. осуществляется переход от децен- трализованной системы регистрации документов, продиктованной Манифестом «Об общем учреждении министерств», к упрощен- ной, централизованной системе регистрации. Таким образом, исполнительное делопроизводство — это ми- нистерское делопроизводство с 1811 по 1918 г. 1.3. Делопроизводство в советскую эпоху Октябрьская революция 1917 г. осуществила коренную пере- стройку существующего строя, старого государственного аппара- та, предполагалось, что к управлению будут привлечены предста- вители трудового населения. Радикальные изменения произошли в государственном аппарате управления: высшим органом государ- ственной власти после низложения Временного правительства стал Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских, красноармей- ских и казачьих депутатов, он назывался высшей властью Россий- ской Социалистической Федеративной Советской Республики. Для управленческой деятельности в межсессионный пери- од формировалась исполнительная власть — ВЦИК. Непосред- ственное управление страной осуществляло правительство — Совнарком (Совет Народных Комиссаров). Также были созданы наркоматы (народные комиссариаты), руководившие отраслями государственного управления. Структура нового аппарата управления существенно отлича- лась от прежней. Кадровый состав также изменился. Декретом «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 11 ноября 16 1917 г. произошло фактическое отстранение от власти бывших дворян и помещиков. В новые советские учреждения были привле- чены люди без специального образования: солдаты, рабочие, кре- стьяне. Это не могло не отразиться на уровне документационного обеспечения управления, он катастрофически снизился. Необхо- димо было упорядочить процессы делопроизводства на местах. За период 1917–1920 гг. выходит ряд нормативно-правовых доку- ментов, позволяющих оптимально построить систему документи- рования, в которых определены обязательные реквизиты, разра- ботан алгоритм утверждения и опубликования законов, наложен запрет на канцелярскую волокиту и приказано быстро и точно вы- полнять указы центральной власти. В этот период выходит «По- ложение о письмоводстве и делопроизводстве», которое хоть и не было исключительно новым по содержанию, но, тем не менее, безусловно помогло оптимизировать процесс документирования управления. В 20-е гг. ХХ в. появляются такие понятия, как НОТ (научная организация труда) и НОУТ (научная организация управ- ленческого труда), развитие последнего связано с НК РКИ (Народ- ный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции). Продолжила вышеуказанные начинания первая Всероссийская конференция по научной организации труда и производства. В про- цессе ее работы рассматривались вопросы не только научной орга- низации труда, но и научной организации управленческого труда и работы с документами. В 1921 г. было создано бюро «Стандарти- зация», а в 1926 г. — Государственный институт техники управле- ния (ИТУ). Именно при нем было сформировано отделение (каби- нет) стандартизации, которое занималось разработкой стандартов на форматы бумаги, носители информации, документы, средства и предметы конторского труда. Однако вскоре все эти революцион- ные начинания были прекращены, ИТУ ликвидирован, работы по стандартизации, рационализации, унификации, трафаретизации, научной организации труда были возобновлены только в послево- енный период — в 1960-е и последующие годы. Постановлением Совета Министров «О мерах по улучше- нию архивного дела в СССР» от 25 июля 1963 г. были введены Основные правила постановки документальной части делопроиз- водства и работы архивов. Именно в этот период ставится и реали- зуется задача создания ЕГСД — Единой государственной системы делопроизводства для предприятий, учреждений и организаций. В середине 1960-х гг. был создан ВНИИДАД (Всероссийский на- учно-исследовательский институт документоведения и архив- ного дела), на который и была возложена задача создания ЕГСД. В МГИАИ (Московском государственном историко-архивном ин- ституте) началась подготовка специалистов-делопроизводителей. За ВНИИДАД закрепляется функция разработки нормативно- методического сопровождения делопроизводства. Сотрудниче- ство, которое сложилось в 1960-е гг., принесло практическую пользу — специалисты проводили целенаправленные исследова- ния методологических, методических и теоретических проблем документационного обеспечения управления, результатом этого взаимодействия и стала ЕГСД. В конце 1980-х гг. была утверждена вторая редакция ЕГСД, ко- торая получила новое название — ЕГСДОУ (Единая государствен- ная система документационного обеспечения управления). Другим очень важным направлением работы в этот период стала деятель- ность по совершенствованию ДОУ путем разработки и унифика- ции терминологии, а также стандартизации состава управленче- ской документации и правил оформления документов. ГОСТы. Первые государственные стандарты на ОРД (органи- зационно-распорядительную документацию) были приняты и вве- дены в действие в 1972 г., они определяли систему работы с ОРД и формуляр-образец. В дальнейшем стандарты установили тре- бования к текстам документов и бланкам; расположение и состав реквизитов; правила их оформления. Унификация терминологии привела к появлению еще одного ГОСТа, который вводил терми- ны и определения в области делопроизводства и архивного дела. Методологическое и методическое развитие делопроизводства в 1970–1980-е гг. позволило организовать документационное обе- спечение управления в России. 18 В Российской Федерации на современном этапе развития до- кументационного обеспечения управления регламентация порядка работы с управленческими документами строится в русле усиле- ния законодательного регулирования. Наряду с введением правовых актов, обязательных для испол- нения, вводятся в действие национальные стандарты и различные нормативно-методические документы общегосударственного дей- ствия. Несмотря на определенные усилия со стороны государства, на сегодняшний день регулирование федеральным законодатель- ством норм в области документационного обеспечения управле- ния и документирования не может считаться комплексным. Наиболее характерная черта современною законодательства — регламентация процессов использования документированной ин- формации в автоматизированных системах. Органами государственной власти устанавливается порядок документирования управленческой документации, так как именно на них возложена ответственность за организацию делопроизвод- ства и стандартизацию и систематизацию документов в Россий- ской Федерации. 2.1. Нормативные документы Федеральные законы Федеральные законы РФ обладают наивысшей правовой значи- мостью в той области деятельности, на которую они распростра- няются. 2. СОВРЕМЕННОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В РОССИИ 19 Широкое распространение средств электронной техники в са- мых разных областях деятельности, в том числе в обмене инфор- мацией, привело к необходимости законодательной регламента- ции порядка использования электронных документов. С конца 1990-х гг. во всем мире идет законодательное регулирование поня- тий «электронный документ» и «электронная цифровая подпись». В Российской Федерации первый подобный закон был принят Го- сударственной Думой в 2002 г. В связи с тем, что сфера информа- ционных технологий очень быстро трансформируется, этот закон достаточно быстро устарел и взамен ему был разработан и при- нят новый: Федеральный закон от 06 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи»(с изменениями на 28 июня 2014 г.). Данный закон устанавливает ряд важнейших понятий, таких как средства, сертификат, открытый ключ, подтверждение под- линности, пользователь электронной цифровой подписи, он также определяет правовой порядок использования цифровой подписи. Специалисты склонны рассматривать этот закон как правовую базу для перехода от бумажного документооборота к электронному. Схожая история произошла и с законом об информационных технологиях и защите информации. Первый был принят в 1995 г., также быстро устарел и на сегодняшний день мы используем но- вый: Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об ин- формации, информационных технологиях и о защите инфор- мации» (с изменениями на 31 декабря 2014 г.). Для любого правового демократического государства важным элементом гражданского общества является открытое обращение граждан в органы государственной власти. Формами такого обще- ния выступают обращения граждан и реакция на них государствен- ных органов власти. Как известно, право гражданина на обраще- ние в государственные органы и органы местного самоуправления закреплено в ст. 33 Конституции Российской Федерации. Несмотря на пролонгированную историю становления и раз- вития института права граждан на обращение (Судебник 1497 г. определял право на челобитную государю), еще недавно регулиро- вание реализации права граждан на обращение в государственные 20 органы власти осуществлялось множеством подзаконных норма- тивных правовых актов. Принятие Федерального закона от 02 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» (с изменениями на 24 ноября 2014 г.), явилось факто- ром стимуляции дальнейшего развития данного института, в зако- не приводится определение обращения граждан и процедуры ра- боты с ними. Еще в 1906 г. в Российской империи был принят закон, кото- рый закреплял за русским языком статус общегосударственного. С целью закрепления правового статуса русского языка, сохране- ния и развития языковой культуры, в том числе культуры управлен- ческих документов, был принят следующий нормативно-правовой акт: Федеральный закон от 01 июня 2005 г. № 53-ФЗ «О госу- дарственном языке Российской Федерации» (с изменениями на 05 мая 2014 г. — Федеральный закон от 05 мая 2014 г. № 101-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О государственном языке Российской Федерации” и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового регулирования в сфере использования русского языка»). Следующий правовой акт обязывает организации, вне зави- симости от формы собственности, обеспечить сохранность ар- хивных документов: Федеральный закон от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (с из- менениями на 04 октября 2014 г.). Для органов государственной власти и органов местного самоуправления определяется Пере- чень типовых управленческих архивных документов, образую- щихся в процессе деятельности государственных органов, ор- ганов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков их хранения, утвержденный Приказом Минкультуры РФ от 25.08.2010 № 558. Определенные сложности испытывают специалисты в рабо- те в части установления условий о неразглашении сведений, со- ставляющих коммерческую или государственную тайну. Зако- нодательство не содержит общего понятия тайны. Сотрудники, 21 ответственные за организацию делопроизводства, применяют Фе- деральный закон от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне» (с изменениями на 12 марта 2014 г.) и Федеральный закон от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» (с изме- нениями на 21 декабря 2013 г.). ФЗ «О коммерческой тайне» опре- деляет перечень сведений, в отношении которых не может быть установлен режим коммерческой тайны. Характерной чертой современности является создание законо- дательной основы сбора, обработки, использования, сохранения и передачи информации. Это свидетельствует о коренном измене- нии государственной политики в сфере формирования информа- ционных ресурсов. Наряду с законодательной регламентацией, нормы работы с документами затрагиваются в целом ряде ука зов Президента, постановлений и распоряжений Правительства РФ. Эти подзакон- ные акты устанавливают нормы работы с документами, которые не нашли отражения в законодательных актах. Нормативные акты Президента и Правительства РФ В своей деятельности сотрудники службы ДОУ руководству- ются следующими документами. Постановление Правительства от 15 июня 2009 г. № 477 «Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных ор- ганах исполнительной власти» (с изменениями на 07 сентября 2011 г.) устанавливает единый порядок ведения делопроизвод- ства в федеральных органах государственной власти и закрепляет за федеральным органом исполнительной власти обязанность раз- работки на основе этих правил инструкции по делопроизводству. В этом документе закреплены основные понятия по делопроиз- водству, определены правила создания документов федеральным органом государственной власти и требования к организации до- кументооборота и документальному фонду, особенности работы с электронными документами. Постановление Правительства РФ от 16 апреля 2003 г. № 225 «О трудовых книжках» (с изменениями на 25 марта 2013 г.) 22 определяет новые правила ведения и хранения, а также новые фор- мы трудовых книжек. Федеральные органы исполнительной власти в рамках своих нормотворческих полномочий создают нормативные правовые ак- ты. Существует огромное разнообразие видов этих документов, что требует применения единых требований к разработке и при- нятию нормативных правовых актов. Повышение эффективности нормотворческой функции исполнительных органов власти на фе- деральном уровне в значительной степени связано с Постановле- нием Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об ут- верждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государ- ственной регистрации» (с изменениями на 30 января 2015 г.). Дополняет федеральное законодательство (ФЗ № 5485-1)По- становление Правительства РФ от 04 сентября 1995 г. № 870 «Об утверждении Правил отнесения сведений, составляющих го- сударственную тайну, к различным степеням секретности» (с из- менениями на 22 мая 2008 г.), Указ Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203 «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» (с изменениями на 28 мая 2015 г.), Указ Президента РФ от 06 марта 1997 г. № 188 «Об утверждении пе- речня сведений конфиденциального характера» (с изменениями на 23 сентября 2005 г.), распоряжение Правительства РФ от 21 мар- та 1994 г. № 358-р «О сохранности документов по личному составу высвобождаемых работников». Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1268 «Об упорядочении изготовления, использования, хране- ния и уничтожения печатей и бланков с воспроизведением Го- сударственного герба Российской Федерации» (с изменениями на 14 декабря 2006 г.). Очень важное значение имеют сроки хранения документов. Основными документами здесь являются перечни (с указанием сроков хранения). Распоряжением Правительства РФ от 05 января 2005 г. № 5-р «Об утверждении перечней федеральных государ- ственных учреждений и федеральных государственных унитарных 23 предприятий, подведомственных Росархиву, Роскультуре и Роспе- чати» (с изменениями на 10 марта 2009 г.) был определен перечень документов и сроки их хранения в федеральных государственных учреждениях и федеральных государственных унитарных пред- приятиях, подведомственных Росархиву, Роскультуре и Роспечати. Документы федеральных органов исполнительной власти Приказом Минкультуры от 25 августа 2010 г. № 558 «Об ут- верждении “Перечня типовых управленческих архивных доку- ментов, образующихся в процессе деятельности государствен- ных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения”» утвержден прилагаемый перечень типовых управленческих архивных документов, которые образуют- ся в деятельности государственных органов, органов местного са- моуправления, а также организаций (с указанием сроков хранения). Несмотря на то, что приказ Минкультуры России от 08 ноября 2005 г. № 536 «О Типовой инструкции по делопроизводству в феде- ральных органах исполнительной власти» утратил силу на основа- нии приказа Минкультуры России от 11 мая 2010 г. № 260, он может применяться как справочная методическая информация до разра- ботки и утверждения новой Инструкции по делопроизводству. Интересным и важным, на наш взгляд, является Постанов- ление Минтруда России от 26 марта 2002 г. № 23 «Об ут- верждении Норм времени на работы по документационному обеспечению управленческих структур федеральных органов ис- полнительной власти». Центральным бюро нормативов по труду Министерства труда и социального развития были разработаны нормы времени на работы по документационному обеспечению для федеральных органов исполнительной власти. Они позволяют рассчитать численность работников, занятых документационным обеспечением управленческих структур федеральных органов ис- полнительной власти, путем определения временных затрат на подготовку информации и документов в процессе деятельности. Следующий нормативно-методический документ регламенти- рует основные правила работы архивов — «Основные правила 24 работы архивов организаций», одобренные решением коллегии Росархива от 6 февраля 2002 г., дополняют содержание ФЗ № 125, определяют обязанность создания архивов организаций для вре- менного хранения документов. Эти правила распространяются как на государственные организации (их архивы), так и на негосудар- ственные организации. В данном источнике определены типология архивов, задачи, функции и права и ответственность архива; нор- мативно-методические основы и порядок проведения экспертизы ценности документов; правила комплектования архива; порядок формирования дел в организации; меры по обеспечению сохран- ности документов архива, правила хранения и учета документов. В процессе документального оформления трудовых отношений образуется множество кадровой документации. Постановление Госкомстата России от 05 января 2004 г. № 1 «Об утвержде- нии унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты» определяет документы по учету личного состава сотрудников. К этим документам относятся при- казы о приеме на работу, переводе, отпуске, увольнении, личная карточка и др. Основная часть этих документов входит в состав унифицированных форм первичной учетной документации по уче- ту труда и его оплаты. Во исполнение п. 3 Постановления Правительства РФ № 225 от 16 апреля 2003 г. был разработан и введен в действие Приказ Минфина России от 22 декабря 2003 г. № 117н «О трудовых книжках». Этот документ утверждает разработанные образцы трудовой книжки и вкладыша к ней, а также порядок обеспечения работодателей новыми бланками. Трудовая книжка является документом, подтверждающим трудо- вой стаж и места работы сотрудника, для правильного их оформления и ведения записей (оформление записей, язык, состав и содержание, оформление отдельных элементов записей) используют Постанов- ление Минтруда России от 10 октября 2003 г. № 69 «Об утверж- дении Инструкции по заполнению трудовых книжек». Постановлением Минтруда России от 25 ноября 1994 г. № 72 «Об утверждении межотраслевых укрупненных нормативов 25 времени на работы по документационному обеспечению управ- ления» определены функции службы документационного обеспе- чения управления и утверждены нормативы времени по ДОУ орга- низации, они рекомендованы для органов государственной власти и различных организаций и предприятий вне зависимости от фор- мы собственности. «Государственная система документационного обеспече- ния управления. Основные положения. Общие требования к до- кументам и службам документационного обеспечения». Одо- брено коллегией Главархива СССР 27 апреля 1988 г. Приказ |