МЕРЫ КОСВЕННОГО ПРИНУЖДЕНИЯ В ИСПОЛНИТЕЛЬНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ. Уральский государственный юридический университет меры косвенного принуждения в исполнительном производстве а. А. Парфенчикова
 Скачать 320.15 Kb.
|
|
§ 3. Оценка юридических моделей, предлагаемых в законопроектах последних лет 3.1. Запрет на совершение юридически значимых действий На сегодняшний день разработан законопроект, позволяющий устанавливать в отношении должника запрет на совершение им юридически значимых действий <1>, что, безусловно, значительно расширяет круг полномочий судебного пристава-исполнителя в области воздействия на личные права должника. Законопроектом предлагается запрещать должнику совершать юридически значимые действия в отношении недвижимого и движимого имущества, подлежащего государственной регистрации. -------------------------------- <1> Проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об исполнительном производстве", получен в рамках работы по обобщению практики в ФССП России. Перечень юридически значимых действий, связанных с государственной регистрацией, установлен в ст. 333.33 НК РФ и является очень и очень внушительным, исходя из чего не вполне ясно, все ли закрепленные в данной правовой норме действия будут охватываться предполагаемым запретом, а если нет, то какие из них. Законопроектом также предлагается установить ограниченный круг категорий исполнительных производств, в отношении которых должники будут подвергаться запрету на совершение юридически значимых действий, и допустить применение подобного ограничения только в случае неисполнения требований о взыскании алиментов, с условием, что задолженность составляет свыше 10 тыс. руб. Что касается процедуры наложения запрета на совершение юридически значимых действий, связанных с государственной регистрацией имущества, то она аналогична той, что предусмотрена для применения ограничений прав на выезд за рубеж и на управление транспортными средствами. Судебный пристав-исполнитель по собственной инициативе или на основании заявления взыскателя выносит постановление о наложении запрета на совершение юридически значимых действий, связанных с государственной регистрацией имущества, которое незамедлительно направляется должнику и в соответствующий орган, осуществляющий государственную регистрацию прав. При этом в регистрирующий орган постановление направляется в форме электронного документа с использованием системы межведомственного электронного взаимодействия. Постановление об установлении запрета на совершение юридически значимых действий подлежит отмене в случаях, если задолженность погашена должником в полном объеме, если в отношении должника вынесено постановление о наложении ареста на принадлежащее ему имущество, а также если постановление о наложении данного запрета признано незаконным в судебном порядке. Интересно отметить, что, как и в случае с временным ограничением права на выезд, идея принятия рассматриваемого законопроекта возникла из правоприменительной практики. До непосредственного закрепления в законодательстве об исполнительном производстве данной меры судебные приставы-исполнители ограничивали должников в праве на выезд на основании Федерального закона "О порядке выезда из РФ и въезда в РФ". Аналогичная ситуация сложилась и с установлением запрета на совершение должником определенных юридически значимых действий. В настоящее время судебные приставы-исполнители, несмотря на отсутствие прямого законодательного закрепления, активно ограничивают должников в совершении регистрационных действий, которые по своей правовой природе являются юридически значимыми. В частности, судебные приставы-исполнители в целях обеспечения полного и своевременного исполнения требований исполнительных документов налагают запрет на совершение регистрационных действий в отношении транспортного средства, принадлежащего должнику, на получение должником - гражданином РФ заграничного паспорта, на регистрацию должника по месту жительства, на совершение регистрационных действий в отношении юридического лица. Использование подобных запретов, например запрета на регистрацию транспортного средства, становится особенно актуальным, если судебный пристав-исполнитель располагает полученной из регистрирующего органа информацией о наличии у должника имущества, например транспортного средства, но при этом лишен фактической возможности обращения на него взыскания ввиду того, что должник скрывает имущество, переоформляет его на третьих лиц, препятствуя, таким образом, исполнению требований исполнительного документа. В данных обстоятельствах судебный пристав-исполнитель выносит постановление о запрете на совершение в отношении данного транспортного средства регистрационных действий и тем самым исключает возможность его переоформления на третьих лиц. Важно отметить, что перечисленные запреты используются в настоящее время в отношении всех категорий исполнительных производств, в то время как рассматриваемый законопроект сводит их к одной-единственной - исполнению требований о взыскании алиментов. Примечательно, что судебная практика не только допускает установление подобных запретов в отношении должников, но и не связывает их применение с конкретными видами обязательств, подлежащих исполнению. Так, Постановлениями Арбитражного суда Московского округа от 7 августа 2014 г. N Ф05-8427/2014 по делу N А40-186609/13 и Федерального арбитражного суда Московского округа от 12 августа 2013 г. по делу N А40-167183/12-119-1626 признаны законными постановления судебных приставов-исполнителей о запрете совершения налоговым органом регистрационных действий (внесение записей в Единый государственный реестр юридических лиц) в отношении юридического лица. Каким образом можно оценить данный законопроект? Цель и мотив его разработчиков вполне понятны и снова продиктованы недобросовестностью должников, стремящихся любыми способами избежать исполнения своих обязательств. Хотя судебные приставы-исполнители имеют право налагать арест на принадлежащее должнику имущество, заключающийся в запрете пользоваться и распоряжаться им, тем не менее наложение ареста неосуществимо до тех пор, пока судебный пристав-исполнитель не получит сведения об имуществе должника, который в этот период может совершить ряд сделок, что приведет к невозможности обращения взыскания на имущество. В этом смысле запрет на совершение юридически значимых действий, связанных с государственной регистрацией имущества, является не только ограничением, побуждающим к исполнению требований исполнительных документов, но и своего рода обеспечительной мерой, которая предотвращает возможность совершения должником мнимой сделки по отчуждению имущества в целях его сокрытия. Данная инициатива предполагает серьезные неблагоприятные последствия для лица, имеющего задолженность по исполнительному документу, и уже на сегодняшний день можно предвосхитить обширные дискуссии по поводу оправданности применения в отношении должника столь суровой меры, препятствующей реализации им значительной части прав, связанных с государственной регистрацией имущества. Государственная регистрация прав является определенной формой реализации правомочий владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, поэтому возникает следующий вопрос: конкретизирует или нарушает отказ в предоставлении услуг по регистрации имущества осуществление указанных правомочий? На первый взгляд можно предположить, что в таком отказе обнаруживается явное нарушение прав собственника. С другой стороны, у должника при таких обстоятельствах остается возможность продать имущество и погасить задолженность, поскольку ст. 429 ГК РФ допускает заключение предварительного договора купли-продажи, поэтому в таком случае должник лишается механизмов манипуляции с принадлежащим ему имуществом, но за ним сохраняется право его продажи в целях последующей выплаты долга. Кроме того, для соблюдения баланса интересов сторон исполнительного производства и пропорциональности ограничения объема требований взыскателя законопроектом предлагается налагать запрет на совершение юридически значимых действий только в случае уклонения должника от исполнения алиментных обязательств в связи с тем, что указанная категория исполнительных производств требует, по мнению законодателя, особого внимания, поскольку ребенок, оставшийся без содержания, нуждается в повышенной социальной защите. Оценивая ту борьбу, которую как законодатель, так и правоприменитель ведут с уклонением от исполнения алиментных обязательств, можно сделать вывод, что данная категория требований действительно является ахиллесовой пятой российского исполнительного производства, поэтому в определенной степени рассматриваемое ограничение стоит признать оправданным способом борьбы с подобного рода должниками. Кроме того, реализация разработанного законопроекта предполагает нормативное закрепление уже наработанной практики, поэтому речь идет о законодательном закреплении тех ограничений, которые фактически уже широко применяются. Причем, как было указано, законопроект содержит границы использования запрета на совершение юридически значимых действий в виде сведения категорий исполнительных производств, по которым может быть установлен данный запрет, к одной. В случае надлежащей реализации рассматриваемая инициатива может быть не только эффективной, но и не ущемляющей основные права должника, что также должно являться критерием при разработке способов воздействия на сферу личных прав и свобод гражданина. 3.2. Отказ в предоставлении государственных услуг Другой законопроект, посвященный разработке новых мер косвенного принуждения, закрепляет возможность отказа в оказании должнику государственных услуг, опять же связанных с регистрационной деятельностью, предоставлением информации, выдачей документов, а также иных услуг, перечень которых предлагается установить Правительством РФ <1>. На сегодняшний день к числу услуг, в которых предлагается отказывать должнику, включены следующие услуги: 1) регистрация автомототранспортных средств и прицепов к ним; 2) проведение экзаменов на управление транспортным средством и выдача водительских удостоверений; 3) оформление и выдача паспорта, удостоверяющего личность гражданина РФ за пределами РФ; 4) оформление и выдача паспорта, удостоверяющего личность гражданина РФ за пределами РФ, содержащего электронный носитель информации; 5) оформление, выдача, продление сорока действия и восстановление виз иностранным гражданам и лицам без гражданства; 6) регистрация в установленном порядке контрольно-кассовой техники, используемой организациями и индивидуальными предпринимателями в соответствии с законодательством РФ; 7) государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним; 8) прием, регистрация и экспертиза заявок на государственную регистрацию товарного знака, знака обслуживания и выдача свидетельств (их дубликатов) <2>. -------------------------------- <1> Проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об исполнительном производстве", получен в рамках работы по обобщению практики в ФССП России. <2> Проект Постановления Правительства РФ "Об утверждении перечня государственных услуг, в предоставлении которых отказывается лицам, имеющим задолженности по исполнительным производствам о взыскании денежных средств в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, о взыскании алиментов и возмещении ущерба, причиненного преступлением", получен в рамках работы по обобщению практики в ФССП России. Перечисленные услуги предоставляются гражданам Министерством внутренних дел, Министерством иностранных дел, Федеральной налоговой службой, Главным управлением по вопросам миграции Министерства внутренних дел, Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестром), Федеральной службой по интеллектуальной собственности (Роспатентом). В целях оперативного получения перечисленными органами информации о наличии у гражданина задолженности по исполнительному документу федеральный орган исполнительной власти может воспользоваться банком данных исполнительных производств, который ведет служба судебных приставов с 2011 г., содержащиеся в нем отдельные сведения о должниках являются общедоступными. Кроме того, указанные органы могут направить запрос в службу судебных приставов в целях получения необходимой информации о конкретном гражданине, поэтому предполагается, что за счет обеспечения надлежащего межведомственного взаимодействия процедура отказа в предоставлении той или иной государственной услуги не потребует больших временных затрат. Также законопроектом устанавливается закрытый перечень категорий требований, неисполнение которых может повлечь за собой отказ в предоставлении государственных услуг, включающий в себя исполнительные документы, содержащие требования о взыскании денежных средств в бюджеты бюджетной системы РФ, о взыскании алиментов и возмещении ущерба, причиненного преступлением. Вероятно, выбор именно указанных видов обязательств обусловлен тем, что взыскание алиментов и возмещение ущерба являются наиболее социально значимыми требованиями. Что касается взыскания задолженностей в бюджеты бюджетной системы РФ, то, очевидно, законодатель исходил из соображения о том, что если должник не выплачивает долг в отношении государства, то и государство вправе отказать ему в предоставлении определенных услуг. Таким образом, основанием для отказа в оказании государственной услуги является наличие у гражданина непогашенной задолженности по перечисленным выше категориям требований. В связи с этим разработчиками рассматриваемой инициативы предлагается внести соответствующие изменения в Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг"), а также в Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", указав, что основанием для отказа в государственной регистрации является наличие у гражданина непогашенной задолженности по исполнительным документам, содержащим требования о взыскании денежных средств в бюджеты бюджетной системы РФ, о взыскании алиментов и возмещении ущерба, причиненного преступлением. Более того, кроме установления оснований для отказа в оказании государственных услуг и определения их перечня предлагается дополнить норму Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" следующей формулировкой: иные основания для отказа в предоставлении государственных услуг устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъектов РФ, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъекта РФ, предоставляющим государственную услугу <1>. -------------------------------- <1> Проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", получен в рамках работы по обобщению практики в ФССП России. Принципиальное отличие такого механизма воздействия на личные права должника от уже действующих в российском исполнительном производстве, а также от предлагаемого предыдущим законопроектом состоит в том, что в данном случае решение об отказе в предоставлении той или иной государственной услуги принимает должностное лицо органа государственной власти, а не судебный пристав-исполнитель. Если гражданин обратился за оказанием ему государственной услуги, а компетентный орган государственной власти установил, что у данного лица есть задолженность по соответствующей категории исполнительных документов, то государственная услуга не будет оказана до момента погашения долга. Предлагаемый законопроект небезосновательно вызывает ряд сомнений по вопросу допустимости такого рода воздействия на должников. Разумеется, востребованность тех государственных услуг, в предоставлении которых планируется отказывать должнику, послужит мощным стимулом для скорейшего исполнения содержащихся в исполнительном документе предписаний. Невозможность получения желаемой государственной услуги до погашения задолженности наверняка будет мотивировать должника к максимально оперативному погашению имеющейся у него задолженности. В результате применения подобного вида косвенного воздействия на должника можно прогнозировать повышение качества принудительного исполнения судебных решений, актов иных органов и должностных лиц, что, безусловно, можно рассматривать как позитивный эффект данного ограничения. Следует отметить, что не только российский законодатель обратился к разработке законопроекта, связанного с возможностью наложения запрета на оказание ряда государственных услуг: например, в Республике Казахстан также существует подобная инициатива <1>. -------------------------------- <1> Ли С.М. Указ. соч. Тем не менее следует привести некоторые возражения по поводу допустимости внедрения рассматриваемого вида косвенного принуждения в систему исполнительного производства. Во-первых, сомнения вызывает сама постановка вопроса, при которой исполнение предписанных требований является некой платой за оказание государственной услуги. Насколько оправданно при вторжении в сферу личных прав должника исходить из того, что если гражданин не исполняет свои обязательства, в том числе и перед государством, то и государство не будет выполнять часть своих функций по отношению к данному лицу? К счастью, в указанный перечень не вошли так называемые жизненно необходимые услуги, такие как запись актов гражданского состояния, а также услуги, связанные с медицинским и социальным обслуживанием. Во-вторых, отказ в предоставлении ряда государственных услуг, включенных в предполагаемый список, отчасти связан с уже действующими в российском исполнительном производстве ограничениями личных прав. Так, отказ в оформлении заграничного паспорта вытекает из временного ограничения права на выезд за рубеж, а отказ в регистрации транспортных средств и выдаче водительских удостоверений сопряжен с ограничением права на управление транспортным средством. Кроме того, в некоторой степени наложение запрета на оказание некоторых государственных услуг является зеркальным отражением установления ограничения на совершение юридически значимых действий. Так, например, должнику с одной стороны, запрещается совершать регистрационные действия с принадлежащим ему имуществом, а с другой - отказывается в получении услуг государственной регистрации собственности. Насколько обоснованным следует признать установление дополнительных ограничений, по сути связанных с реализацией одного и того же права? Конечно, в некотором роде отказ в выдаче заграничного паспорта или водительского удостоверения является некой обеспечительной мерой по отношению к ограничениям прав на выезд и управление автомобилем. С одной стороны, подобный подход обусловлен стремлением к наибольшей эффективности исполнения судебных решений и актов иных органов и должностных лиц, тем более на практике, как было указано, судебные приставы-исполнители уже пользуются некоторыми из предлагаемых к закреплению мер - например, устанавливают запрет на получение заграничного паспорта. С другой стороны, остается не вполне понятным, с какой целью требуется воздействие на один комплекс прав и свобод должника с помощью нескольких ограничений, связанных с государственной регистрацией имущества, тем более применяемых не самим судебным приставом-исполнителем, а иными органами исполнительной власти. Представляется более логичным и достаточным установление судебным приставом-исполнителем запрета на совершение регистрационных действий, нежели еще и отказ в предоставлении этой же услуги. В-третьих, что касается отказа в предоставлении других услуг, не связанных с уже действующими ограничениями, то объяснение выбора разработчиков законопроекта, почему именно эти государственные услуги попали в данный перечень, представляет собой весьма сложную задачу. По какой причине должник не может зарегистрировать контрольно-кассовый аппарат или товарный знак? В данном случае предоставление такого рода государственных услуг обеспечивает осуществление предпринимательской деятельности гражданина, которая, вероятнее всего, является для него единственным источником дохода, а отказ в оказании соответствующих услуг может повлечь некоторые затруднения в реализации должником данной деятельности. В результате наступает противоречие, состоящее в том, что, с одной стороны, целью любой меры косвенного принуждения является оперативное и полное погашение задолженности, с другой - отказ в оказании некоторых государственных услуг создает для должника препятствия в получении дохода от основного вида деятельности, что, безусловно, не ускорит выплату долга. Наконец, большие сомнения в рамках данного законопроекта вызывает формулировка, согласно которой органы власти могут устанавливать также иные основания, при которых лицу может быть отказано в предоставлении государственной услуги. Такое, по сути, безграничное применение рассматриваемых мер представляется не вполне обоснованным и достаточно опасным в области воздействия на сферу личных прав и свобод должника. Поэтому стоит признать данную инициативу весьма амбициозной, однако недостаточно разработанной для дальнейшего внедрения в систему принудительного исполнения. Из предложенного перечня государственных услуг представляется допустимым отказывать только в выдаче заграничного паспорта и водительского удостоверения, поскольку данные меры сопряжены с существующими ограничениями прав должника и являются по отношению к ним обеспечительными, кроме того, отражают уже сложившуюся правоприменительную практику и основываются на успешном опыте зарубежных правопорядков. Анализ существующего на сегодняшний день в российском исполнительном производстве механизма применения мер косвенного принуждения, проведенный в настоящей главе, позволил прийти к следующим выводам. |