Учебник по экономике. В книге представлены важнейшие разделы теории рыноч
 Скачать 5.25 Mb.
|
|
Глава 19. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА В этой главе будет рассмотрена как социальная политика государства в странах со сложившейся рыночной экономи- кой, и специфика социальной политики в нашей стране в связи с переходом к рынку. § 1. Рыночный механизм формирования доходов и социальная политика государства Рыночное распределение доходов без всякого вмеша- тельства государства означает лишь одну «справедливость»: доходы всех владельцев факторов производства формиру- ются на основе законов спроса и предложения, а также предельной производительности факторов. С этой точки зрения, например, совершенно справедливым будет низ- кий доход лиц неквалифицированного труда, спрос на который невелик. И также справедливым будет высокий доход брокера, сумевшего предугадать динамику цен, на- пример, на пшеницу (см.гл.Ю, § 5 — о прибыли в связи с неопределенностью и риском). Рыночный механизм нико- им образом не дает гарантированного уровня Тем не менее в XX веке в развитых странах Запада все более распространяются концепции и доктрины, возлагающие на государство задачу обеспечения таких прав человека, как право на определенный стандарт благосостояния. Особую популярность приобретает теория и практика «социального рыночного хозяйства», означаю- щая широкие социальные мероприятия, проводимые госу- дарством. Таким образом, в реальной жизни распределение дохо- дов в странах с рыночной экономикой осуществляется не только в результате свободной игры рыночных сил, но и на основе государственного регулирования различных по- токов доходов путем их перераспределения. Что же такое социальная политика государства? Социальная политика государства — одно из направле- ний его деятельности по регулированию социально-эконо- мических условий жизни общества. Суть социальной по- литики государства заключается в поддержании отноше- ний как между социальными группами, слоями общества, так и внутри них, обеспечении условий для повышения 441 благосостояния, уровня жизни членов общества, создании социальных гарантий в формировании экономических сти- мулов для участия в общественном производстве. При этом надо отметить, что социальная политика государства, вы- ступающая как составная часть мероприятий, проводимых государством в целях регулирования обществен- ного производства в целом, тесно увязана с общеэкономи- ческой ситуацией в стране. § 2. Доходы населения и источники их формиро- вания Главное звено в социальной политике государства зани- мает политика формирования доходов населения. Понятие представляет собой показатель результатов эконо- мической деятельности. Экономическая литература ис- пользует понятие «доход» как превышение про- изведенного продукта над затратами на это производство, а также как долю каждого класса, социальной группы или отдельного индивидуума в произведенном продукте и при- своенную им. Это последнее и будет рассматриваться в дальнейшем анализе. Уровень доходов членов общества является важнейшим показателем их благосостояния, так как определяет воз- можности материальной и духовной жизни индивидуума: отдыха, получения образования, поддержания здоровья, удовлетворения насущных потребностей. Среди факторов, оказывающих непосредственное влияние на величину до- ходов населения, кроме размеров самой заработной платы, выступает динамика розничных цен, степень насыщенно- сти потребительского рынка товарами и др. оценки уровня и динамики доходов населения ис- пользуются показатели номинального, располагаемого и реального дохода. Номинальный доход — количество денег, получен- ное отдельными лицами в течение определенного периода. Располагаемый доход /DI/ — доход, который может быть использован на личное потребление и личные сбережения. Располагаемый доход меньше номинального дохода на сумму налогов и обязательных платежей. Реальный доход — представляет собой количество товаров и услуг, которое можно купить на располагаемый доход в течение определенного периода, т.е. с поправкой на изменение уровня цен. 442 Номинальные денежные доходы населения формируют- ся из различных источников, основными из которых явля- ются: факторные доходы; денежные поступления по линии государственных программ помощи в виде выплат и льгот поступления из финансовой системы (из банков, через сберкассы, из страховых учреждений и т.п.) и др. Средства, получаемые населением, работающим по най- му, в порядке вознаграждения владельцев фактора водства (труда), составляют решающую часть доходов этой группы плата, доходы типа ной платы на в кооперативах и т.д., доходы от собственного хозяйства и пр Анализ тенденций перс пективного развития оплаты фактора труда свидетельствует о том, что данный вид дохода сохранит свою ведущую роль в формировании общего объема денежных походов на долгосрочную Существенное влияние на формирование доходов насе- ления оказывают выплаты по программам государственной помощи , за счет этих источников осуществляются пенси- онное обеспечение, содержание временно нетрудоспособ- ных граждан, выплачиваются различного вида пособия (на уход за детьми, медицинское обслуживание, малообеспе- ченным семьям на детей; выплаты пособий по безработи- це). Соотношение в доходах населения доли трансфертных выплат и заработной платы играет важную роль в форми- ровании экономического поведения его ру- довой мотивации. При доминирующей роли заработной платы в формиро- вании общей суммы доходов формируются такие как инициатива. В случае повышения роли выплат по линии государственных программ помощи нередко происходит формирование пассивного отношения к производственной деятельности, психологии ства. Денежные доходы населения, получаемые через финан систему, представляются в виде 1) выплат то государственному страхованию 'В западных странах эти выплаты обозначаются термином трансферт ныс и означают правительством домохо или фирме денег (или передачу товаров и услуг), взамен которых плательщик непосредственно не получает товары и услуги 443 2) банковских ссуд на индивидуальное жилищное стро- ительство, хозяйственное обзаведение молодым семьям, членам потребительских товариществ (например, на садо- вое строительство); 3) процентов по вкладам в сберегательных кассах, начис- ляемых по итогам года; 4) доходов от увеличения стоимости акций, облигаций, выигрышей и погашений по займам; 5) выигрышей по лотереям; 6) временно свободных средств, образующихся в резуль- тате покупки товаров в кредит; 7) выплат различного рода компенсаций (увечья, ущерб и Прочие денежные поступления включают выручку насе- ления от продажи вещей через комиссионные и скупочные магазины и др. Номинальные доходы населения, как уже отмечалось, включают в себя, помимо чистых доходов населения, и обязательные платежи. Обязательные платежи население осуществляет через финансовую систему в виде различного рода налогов и сборов. Через аккумуляцию налоговых платежей и сборов государство реализует свое право на формирование части своих ресурсов для осуществления в последующем социальной политики через перераспределе- ние денежных средств, оказание помощи малоимущим гражданам. В целях защиты интересов малоимущих граж- дан и недопущения снижения уровня благосостояния ниже предельно допустимого в данных конкретных условиях государство устанавливает пороговый минимум в доходах, не облагаемых налогом. В же время для высоких доходов устанавливаются прогрессивно более высокие ставки нало- гов. Экономическая теория выделяет две группы налогов — прямые и косвенные. Прямые налоги — в основном подо- ходные налоги; что касается косвенных налогов, то они выступают как налоги на потребление. Прямые налоги взимаются только с доходов, какими являются заработная плата и другие факторные доходы, и поступают в государ- ственную казну. Косвенные же налоги (или акцизы) обыч- но «скрыты» в цене товара, хотя в отдельных странах и практикуется их открытая декларация при покупке товара в магазине (о налогах подробнее 444 Таким образом, населения выступает в качестве самостоятельного рычага формирования и рас- пределения доходов, как одно из направлений социальной политики. Объем налогов и сборов с населения постоянно возрастает вследствие роста самих доходов. Среди налого- вых поступлений решающую роль играет подоходный на- лог, кроме этого взимаются налоги на собственность, на- логи на наследство, сельскохозяйственный налог, налог на малосемейных налоги с продажи и др. § 3. Неравенство доходов. Социальная справед- ливость. Система социальной защиты и ее развитие Однако при общих принципах формирования доходов «заработанных» и полученных по каналам правительствен- ных программ сохраняются условия неравенства получае- мых доходов, а значит и уровней жизни различных слоев и групп населения. Можно ли измерить неравенство в рас- пределении В экономической теории используется кривая (рис. 1), как показатель, отражающий неравномерность рас- пределения совокупного дохода общества между различны- ми группами населения. 1 1 По горизонтали отложены процентные группы населе- ния, а по вертикали — проценты дохода, получаемые этими Лоренц, американский экономист и статистик (1876-1959). 445 группами. Если бы в распределении доходов существовало абсолютное равенство, то 20% населения получали бы 20% от всего совокупного дохода общества, 40% населения — соответственно 40% дохода, 80% населения — 80% дохода и т.д. Следовательно, линия ОЕ показывает абсолютное равенство в распределении доходов. Абсолютное неравенство означает, что и 20%, и 40%, и 60%, й т.д. населения не получают никакого дохода, за исключением одного-единственного, последнего в ряду (линия OF) человека, который присваивает 100% всего Ломаная линия ОЕ — это линия абсолютного неравенства. В реальности фактическое распределение дохода пока- зано линией OABCDE. Чем больше отклоняется эта линия, или кривая Лоренца, от линии ОЕ, тем больше неравенство в распределении доходов. Если мы разделим заштрихован- ную площадь на площадь треугольника OFE, то получим показатель, отражающий степень неравенства в распреде- лении Если площадь заштрихованного участка графика обоз- начить буквой Т, то можно получить следующее отноше- ние: , где G — показатель, измеряющий степень неравенства в доходах. Этот показатель в экономической теории называется коэффициентом Джини, по имени итальянского экономи- ста и статистика Коррадо Джини (1884-1965). Очевидно, чем больше отклонение кривой Лоренца от биссектрисы, тем больше площадь фигуры Т, и, следовательно, тем больше коэффициент Джини будет приближаться к 1. Интересно сравнить величину этого коэффициента в стра- нах с развитой рыночной экономикой и в России. Так, в начале 80-х годов коэффициент составлял: в Японии — 0,270, Швеции - 0,291, ФРГ - 0,295, США - Бразилии — 0,565 («Экономическая школа». Выпуск 2. С.-Пб., 1992. С.224). В России коэффициент G, рассчитан- ный на основе данных о среднедушевом доходе, составлял: 1992 г.: Январь — 0,238 — 0,221 Март — 0,226 Апрель — 0,217 Июль — 0,289 (Обзор экономики России (1). М. 1993. С.27). Неравенство в распределении доходов, как мы видим существует как в странах рыночной экономики, так и в нашей стране. При уравнительных принципах формирования доходов дополнительными источниками, порождающими неравен- ство в нашей стране, выступали недостаточное единство потребительского рынка страны, то есть неодинаковая доступность всех видов товаров для всех групп неравная покупательная сила национальной денежной еди- ницы, наличие разных видов натуральных привилегий. Необходимо помнить, что так принцип распределения по труду с течением времени создает базу для осуществления распределения по принципу, определя- емому как «по накопленному к этой форме распределения среди населения нашей страны неоднозначно. Права наследования всех цивилизован- ных странах рассматриваются как естественные права че- ловека. Такой путь формирования доходов, собственности защищается государством и не должен вызывать отрица- тельной реакции со стороны общества. Негативное отно- шение населения связано с незаконными формами форми- рования или накопления капитала, собственности, что наиболее характерно для начального этапа становления рыночного хозяйства. В странах, где основными принци- пами формирования доходов выступали трудовой характер их получения и уравнительный подход, законные формы источников доходов имеют узкое толкование; возможности быстрого роста доходов, собственности были ограничены. Отсюда и резко отрицательное отношение населения к собственности и капиталу больших размеров и быстро Становление рыночной системы хозяйствования и формирование на этой основе слоя собственников неиз- бежно усилит влияние принципа распределения по накоп- ленному имуществу. При этом формирование совокупных доходов населения будет способствовать росту дифферен- циации доходов и социальному расслоению об- разованию слоя не только богатых, но и бедных, что потребует активного государственного вмешательства для преодоления социальной напряженности. Разрешение такой острой социальной проблемы как бедность есть одно из направлений деятельности государ- ства и связано с поддержкой на уровне хотя бы прожиточ- ного минимума тех, кто не смог обеспечить себе лучшую 447 жизнь, а также (экономическими средства- ми) числа лиц, живущих за чертой бедности. В противном случае рост численности бедняков чреват социальными взрывами и нестабильностью в жизни общества. Сокраще- ние численности бедняков — одна из основных задач социальной политики государства в странах рыночной Необходимо также отметить, что различия в уровне потребления могут зависеть и от факторов, не относящихся к внутренним свойствам труда и его качества у самого работника. Прежде всего к таким факторам относятся: размер семьи, соотношение количества работающих и иж- дивенцев в семье, состояние здоровья, географические и климатические условия и т.д. Основополагающая целевая функция перераспределе- ния национального дохода государства состоит в том, что- бы уменьшить эти различия и обеспечить более благопри- ятные для всех членов общества условия материальной жизни. Формой реализации такой цели выступает распре- деление продуктов и услуг, трансфертные выплаты, а также государственные программы по стабилизации доходов. Го- сударственные программы стабилизации доходов имеют место в различных странах. Но порядок их формирования различен. Одна часть средств таких программ формируется через государственный бюджет и используется централизованно. Другая часть средств образуется за счет прибыли на самих предприятиях и фондах. (В бывших странах «государствен- ного социализма» около 70% средств таких программ* формировалось за счет государственного бюджета и только 25-30% средств — за счет прибылей предприятий). Через каналы государственных программ помощи удов- летворяются потребности в воспитании юных членов об- щества, содержании престарелых и нетрудоспособных, обеспечении (отчасти) получения образования, сохранения здоровья. Степень удовлетворения этих потребностей оп- ределяется сложившимся в данных условиях уровнем эко- номического развития и ценностными установками, сло- жившимися в обществе. * В экономической теории и статистике этих стран таким программам соответствует термин «общественные фонды потребления». 448 Распределение средств по линии программ помощи осу- ществляется по трем направлениям. направление характеризуется тем, что часть по- ступлений, получаемых населением, находится в зависимо- сти от труда, но при этом принимаются во внимание размеры удовлетворенных потребностей. Второе направление характеризуется тем, что проводи- мые выплаты не имеют связи с трудом данного работника, а в расчет берется размер потребностей, на удовлетворение которых эти выплаты направляются. Эти выплаты охваты- вают пособия на детей многодетным работникам, одино- ким матерям, на специализированное лечение, дотации государства на содержание детей в детских учреждениях, в школах-интернатах. Размер такой дотации зависит от ко- личества детей и уровня доходов родителей. Особенность третьего направления определяется тем, что основная их часть, выступающая в форме льгот и услуг, поступает населению непосредственно в натуральной фор- ме через соответствующие учереждения непроизводствен- ной сферы. Эта часть распределяемых средств формирует своего рода «дополнительные» доходы: они не проходят через бюджет семьи и ими нельзя распоряжаться по ее усмотрению. Такие доходы распределяются без учета меры индивидуального труда и целиком определяются интереса- ми и возможностями общества на данный конкретный исторический момент. Потребителем части государствен- ной помощи выступают не все трудящиеся вообще, а только те, которые имеют в этом потребность и только в этой потребности. Например, за бесплатной медицин- ской помощью в большей степени обращаются те, чаще и серьезнее болеет и не может оплачивать медицинские услуги, услугами школьных учреждений — тот, у кого больше детей в школьном возрасте. Другими словами, выплаты по линии программ помощи призваны смягчить различия в уровне доходов, вызванные не различиями в труде, а причинами, стоящими вне самого процесса труда, а также способствовать удовлетворению ряда потребностей, наиболее важных с точки зрения задач формирования способностей к труду, развития личности, достижения более высокого общеобразовательного и куль- турного уровней, доступного здравоохранения, пенсионно- го обеспечения. Но поскольку эта форма распределения затрагивает интересы общества в целом и каждого его члена 449 в отдельности, то государственная политика в этой области должна быть особенно активной. Чрезмерно активное вмешательство государства в пере- распределительные процессы, выравнивание ведет к снижению деловой активности в и нию эффективности производства в целом. С другой сто- роны, сокращение роли государства в регулировании дохо- дов населения ведет к росту дифференциации доходов, социальной напряженности, обострению социальных кон- фликтов и в итоге к падению производства, снижению его эффективности. Достижение оптимальных масштабов вме- шательства государства в регулирование социальных отно- шений в обществе связано с разрешением противоречия между эффективностью и социальной справедливостью. Конфликт между эффективностью и социальной справед- ливостью лежит, на наш взгляд, в сфере соприкосновения экономической и духовной сфер жизнедеятельности чело- века, каждая из которых развивается по своим законам, но тем не менее тесно взаимосвязанных. При всей однотип- ности экономических законов в странах с рыночной орга- низацией хозяйства экономические процессы в них разви- ваются на базе специфических для каждой страны духов- ных, нравственных устоев общества, национальных тради- ций, исторических особенностей, формирующих особые мотивы хозяйственного поведения. Так, чрезвычайно вы- сокие ставки налогов, взимаемых с доходов частных лиц и прибылей в Швеции, являются неприемлемы- ми для США, их введение могло бы привести американ- скую экономику к катастрофе. Как же определить опти- мальные нормы выплат, налоговых ставок, объемов дохо- дов? Сама экономическая наука, оставаясь в рамках своего предмета, занимается исследованием глубины степени дифференциации доходов населения и ее воздействия на поведение людей. Однако определение приемлемых уров- ней этой дифференциации в обществе лежит за пределами возможностей науки, ибо формируются они под воздейст Для состоятельных групп вмешательство государства про является в увеличении налогового бремени на их растущие доходы, а поэтому снижает интерес к хозяйственной деятельности; для других беднейших слоев — рост объема компенсационных выплат не стимулирует поиск рабочего места или другой сферы приложения своего труда. даем не только экономических, но и политических, СОЦИ- АЛЬНЫХ, исторических, национальных, этических и др. норм жизни общества. Поэтому то, что приемлемо с точки экономической науки (в рамках позитивного ана- лиза), не всегда соответствует этическим нормам данного общества и наоборот. единства взглядов среди экономистов и ученых других специальностей на опреде- ление понятия социальной справедливости, принципов ее реализации служит тому доказательством. Их разнообразие представлено в виде таблицы. Четыре взгляда на Таблица 1 1. 2. 3. 4. Эгалитарный Роулсианский Утилитарный Все члены общества получают равные блага. Максимизируется полезность наиме- нее обеспеченных лиц. Максимизируется общая полезность всех членов общества. Справедливость устанавливается рынком. Поясним данные этой таблицы. Эгалитарный принцип означает, что в обществе отсутст- вует неравенство в распределении доходов. Ведь недаром слово «эгалитарный» — равенство) означает «уравнительный». Второй принцип связан с именем Джона Роулса, совре- менного американского философа. По его мнению, спра- ведливой считается такая дифференциация доходов, при которой относительное экономическое неравенство допу- стимо лишь тогда, когда оно способствует достижению более высокого абсолютного уровня жизни беднейшими членами общества Хайек Ф. Пагубная са- монадеянность. М., 1992. С.131). Третий принцип уходит своими корнями в учение Иере- мии английского экономиста, основоположника доктрины И.Бентам полагал, что главной Р., Д., Микроэкономика. М., 1992. С. 451 задачей государства является обеспечение наибольшего счастья для возможно большего количества членов обще- ства. Но, однако, И.Бентам исходил из того, что функции полезности у разных людей неодинаковы. Иначе выража- ясь, способность к наслаждению в результате обладания каким-то количеством благ у разных людей различны. Получать большую долю общественного богатства тот, кто способен в большей степени получить полезность . Таким образом, общая полезность максимизируется не в случае равного распределения богатства между членами общества, а в результате пропорционального (в соответст- вии с различными функциями полезности) его распреде- ления. И, наконец, рыночное распределение доходов предпола- гает соответствие дохода каждого владельца фактора про- изводства предельному продукту, полученного от данного фактора (см.гл.9). Таким образом, в этом случае допустимо значительное неравенство в распределении доходов. Выбор принципов социальной справедливости в пере- распределении доходов определяется в каждом обществе по-своему, исходя из духовных устоев каждого из них, выработанных национальных стандартов, формировав- шихся на протяжении всего предшествующего историче- ского развития данной страны. Так, например, российское общество, формировавшееся под воздействием сложных исторических событий, суровых климатических условий, природных особенностей страны и впитавшее в себя прин- ципы эгалитаризма, выступающего под видом коллектив- ного начала, в значительной своей части не приемлет философию индивидуализма и рыночные принципы спра- ведливости и на первых этапах перехода к рынку зачастую будет их отторгать (достаточно упомянуть поджоги новых фермерских хозяйств). Для реализации экономических ре- форм, обновления общества необходим поиск компромис- са, отвечающего национальным особенностям, духовному настрою общества и увязанному с экономической ситуа- цией в стране. Уровень экономического развития страны определяет уровень и масштабы потребления, а, значит, во многом и условия формирования потребностей людей. Если бы все люди были совершенно одинаковы в своих вкусах и то утилитарный принцип превратился бы в эгалитарный. 452 При этом необходимо отметить, что система социальной защиты не определяется только поддержкой малообеспе- ченных слоев населения или тех, кто не включен в обще- ственное производство (учащиеся, пенсионеры, инвали- ды). Она включает в себя защиту и лиц, участвующих в общественном производстве и прежде всего людей, рабо- тающих по найму. Осуществляется и через регламентиро- вание в законодательной форме труда (продолжительность рабочей недели, продолжительность и порядок предостав- ления отпусков, охраны труда и др.) и его оплаты (установ- ление минимальных ставок заработной платы и др.), а также определение прав работников при приеме на работу и увольнении. Эта сторона системы социальной защиты также определяется уровнем экономического развития страны, соотношением политических сил и уровнем обще- ственного самосознания. Проблемы неравенства в распределении доходов и соци- альная политика государства вновь стали предметом ожив- ленных теоретических дискуссий в конце 70-х — начале 80-х гг., в период неоконсервативного сдвига в государст- венном регулировании Суть проблемы заключается в следующем. Каковы пределы вме- шательства государства в перераспределительные процес- сы? Не уменьшается ли эффективность функционирования экономики в целом из-за растущих масштабов трансферт- ных выплат — ведь их источником являются налоги? Не подрывают ли все более прогрессивные налоговые ставки стимулы к предпринимательству? Не способствуют ли мно- гие социальные программы росту слоя социальных ижди- венцев? П.Хейне, уже цитировавшийся в предыдущих гла- вах американский экономист, замечает: действительно, люди, имеющие яхты, богаты; люди, роющиеся в мусорных ящиках, бедны. Но если будут введены новые правила, согласно которым каждый владелец яхты будет облагаться ежегодным налогом 10 тысдолл. в специальный фонд и если каждый из получит право на получение из этого фонда ежегодного пособия в 2000 долл., то, скорее всего, произойдет следующее: число владельцев зарегистрированных яхт сократится, а число лиц, называющих себя удивительно бы- стро возрастет (Хейне П. Экономический образ мышления. М., 1991. С.379). 453 Нельзя забывать, что неравенство в доходах в значитель- ной степени порождено объективным действием рыночно- го ценового механизма. Стремление уничтожить полно- стью дифференциацию доходов означало бы намерение полностью разрушить сам рыночный механизм. Масштабы перераспределительных процессов в различ- ных странах неодинаковы, но, по общему признанию, они особо велики в Швеции. Так, если взять распределение дохода по факторам производства в этой стране и сгруппи- ровать домашние хозяйства в 10 групп (т.е. по 10% населе- ния, а не по 20%, как на рис.1), то получится следующая картина: валовой доход домашнего хозяйства в высшем классе (группе) будет примерно в 100 раз больше, у низших 10% населения. Но если взять располагаемый доход (т.е. доход после уплаты налогов и получения транс- фертных выплат — см.гл.П), то разница между высшей и низшей группой домашних хозяйств составит значительно меньшую превышение будет уже не в 100 раз, а всего в 4 раза. Таковы масштабы перераспределения, кото- рые нередко и у шведских экономистов вызывают опреде- ленные сомнения: так, по результатам проведенных в Шве- ции исследований, сокращение различий в заработной плате (после уплаты налогов) во многом способствовало снижению динамичности рынка труда (там же, 109). Таким образом, социальная политика государства в ры- ночном хозяйстве должна быть весьма тонким инструмен- том, с одной стороны, она призвана способствовать соци- альной стабильности и смягчению социальной напряжен- ности, с другой — никоим образом не подрывать стимулов предпринимательства и высокоэффективного труда по найму. Основные понятия: Доходы населения Номинальный доход Реальный доход Располагаемый доход Трансфертные платежи Кривая Лоренца Коэффициент Джини Проблема социальной справедливости и экономической эффективности 454 |