ВеллсР., ОлниМ
 Скачать 16.3 Mb.
|
|
748 ством государственных трансфертов или снижение налогов) снижает баланс бюджета в данном году. То есть экспансионистская фискальная политика приво- дит к сокращению профицита бюджета или увеличе- нию дефицита бюджета. И наоборот, ограничительная фискальная политика (сокращение государственных закупок товаров и услуг, снижение государственных трансфертов или повышение налогов) увеличивает баланс бюджета в данном году, что приводит к увели- чению профицита бюджета или сокращению дефицита бюджета. Вы можете подумать, будто эти изменения баланса бюджета могут быть использованы для измерения ре- зультатов фискальной политики. Фактически эконо- мисты часто так и поступают: они используют измене- ния баланса бюджета в качестве простого и понятного способа оценки текущей фискальной политики как экспансионистской или ограничительной. Однако они всегда держат в уме две причины, по которым этот простой подход может иногда оказаться ошибочным: два различных изменения фискальной политики, которые оказывают оди- наковое воздействие на баланс бюджета, могут оказывать очень разное воз- действие на совокупный спрос (как мы уже увидели, изменения объема госу- дарственных закупок оказывают большее воздействие на совокупный спрос, чем равное по масштабам изменение налогов или государственных транс- фертов); изменения баланса бюджета часто являются результатом, а не причиной флуктуаций в экономике. Для того чтобы разобраться во второй проблеме, нам необходимо рассмотреть влияние делового цикла на бюджет. Деловой цикл и скорректированный с учетом цикличности баланс бюджета Исследования статистической информации показывают наличие строгой зависи- мости между балансом федерального бюджета и деловым циклом. Бюджет имеет тенденцию переходить в дефицитное состояние, когда экономика испытывает ре- цессию, однако дефицит становится меньше или исчезает вообще и превращается в профицит при расширении экономики. На рис. 17.7 показан дефицит федераль- ного бюджета в процентах от ВВП за период с 1970 по 2004 год. Затемненные об- ласти отмечают периоды рецессий; не светлые области — периоды расширения экономики. Как вы можете увидеть, дефицит федерального бюджета увеличивал- ся в периоды рецессий и обычно сокращался в периоды расширения. Фактиче- ски на поздних стадиях длительного расширения экономики в период с 1991 до 2000 год дефицит стал отрицательной величиной, то есть превратился в профицит бюджета. Профицит бюджета — это разница между нало- говыми доходами государ- ства и государственными расходами, при которой налоговые доходы пре- вышают государственные расходы. Дефицит бюджета — это разница между налоговы- ми доходами государства и государственными расходами, при кото- рой государственные расходы превышают налоговые доходы. Глава 17. Фискальная политика 749 Взаимосвязь делового цикла и баланса бюджета становится еще яснее, если мы сравним дефицит бюджета в процентах от ВВП и уровень безработицы, как это сделано на рис. 17.8. Дефицит бюджета практически всегда увеличивается, когда уровень безработицы растет, и снижается, когда уровень безработицы падает. Доказывает ли эта взаимосвязь делового цикла и баланса бюджета, что по- литики осуществляют дискреционную фискальную политику, используя экс- пансионистскую фискальную политику в периоды рецессий и ограничительную фискальную политику в периоды расширения экономики? Вовсе не обязательно. Рис. 17.7. Дефицит федерального бюджета США и деловой цикл Дефицит бюджета в процентах от ВВП имеет тенденцию к росту, когда экономика испытывает рецессию (эти периоды отмечены как затемненные области), и к со- кращению при расширении экономики. Источники: Бюджетный офис конгресса США, Национальное бюро экономических исследований США Рис. 17.8. Дефицит федерального бюджета США и уровень безработицы Имеется тесная взаимосвязь баланса бюджета и делового цикла: рецессия сдви- гает баланс бюджета к дефициту, а расширение — к профициту. В данном случае уровень безработицы служит индикатором делового цикла и мы можем ожидать увидеть высокий уровень безработицы при значительном дефиците бюджета. Это подтверждается статистическими данными: дефицит бюджета в процентах от ВВП изменяется практически так же, как и уровень безработицы. Источники: Бюджетный офис конгресса США, Бюро статистики труда США Часть VIII. Экономические флуктуации в краткосрочном периоде 750 Взаимосвязь, показанная на рис. 17.8, в большей мере отражает действие автома- тических стабилизаторов. Как мы узнали при обсуждении автоматических стаби- лизаторов, налоговые доходы государства имеют тенденцию к росту, а некоторые государственные трансферты (такие, как пособия по безработице) — тенденцию к снижению в периоды расширения экономики. Поэтому бюджет движется к де- фициту в периоды рецессий и к профициту — в периоды расширения экономики даже без каких-либо специальных действий со стороны политиков. При оценке бюджетной политики часто полезно разделять изменения баланса бюджета, возникающие в результате делового цикла, и изменения баланса бюд- жета, возникающие в результате действий политиков. Первые вызываются дей- ствием автоматических стабилизаторов, а вторые — изменениями объема государ- ственных закупок, государственных трансфертов или налогов. С одной из точек зрения, воздействие делового цикла на баланс бюджета является временным: как рецессионные разрывы (когда реальный ВВП ниже потенциального объема производства), так и инфляционные разрывы (когда реальный ВВП выше потен- циального объема производства) имеют тенденцию к самоустранению в долго- срочном пе риоде. Поэтому удаление из рассмотрения влияния рецессионных и инфляционных разрывов на баланс бюджета проливает свет на то, является ли государственная политика в области налогообложения и расходов стабильной в долгосрочном периоде. Иными словами, дает ли возможность налоговая политика государства покры- вать его расходы в долгосрочном периоде? Этот подход также полезен для вы- деления различий между «пассивными» изменениями баланса бюджета, возни- кающими в результате изменений в экономике, и изменениями, возникающими в результате действий властей. Для того чтобы отделить влияние делового цикла от влияния других факторов, власти многих государств производят оценки того, каким был бы баланс бюдже- та в отсутствие как рецессионного, так и инфляционного разрыва. Скорректиро- ванный с учетом цикличности баланс бюджета — это оценка того, каким был бы баланс бюджета, если бы реальный ВВП был равен по- тенциальному объему производства. При этом прини- маются в расчет дополнительные налоговые доходы, которые могло бы получить государство, и трансфер- ты, которые оно могло бы сэкономить при рецессион- ном разрыве, если бы тот был устранен, а также доходы, которые могло бы потерять государство, и дополни- тельные трансферты, которые оно должно было бы вы- платить при инфляционном разрыве, если бы тот был устранен. На рис. 17.9 показан фактический дефицит бюджета и оценки скорректирован- ного с учетом цикличности дефицита бюджета, произведенные Бюджетным офи- сом конгресса США, в процентах от ВВП с 1970 по 2004 год. Как вы можете уви- деть, скорректированный с учетом цикличности дефицит бюджета колеблется не так сильно, как фактический дефицит бюджета. В частности, значительные дефи- циты бюджета, такие как наблюдавшиеся в 1975 и 1983 годах, обычно во многом обусловлены депрессивным состоянием экономики. Скорректированный с учетом цикличности баланс бюджета — это оценка того, каким был бы баланс бюджета, если бы реальный ВВП был равен потенциальному объему производства. Глава 17. Фискальная политика 751 Должен ли бюджет быть сбалансированным? Постоянный дефицит бюджета может вызвать проблемы как для правительства, так и для экономики. Однако политики всегда пытаются работать с дефицитом, потому что это позволяет им угождать избирателям, снижая налоги без сокраще- ния расходов или увеличивая расходы без роста налогов. В результате время от времени предпринимаются попытки укрепления фискальной дисциплины по- средством законодательных ограничений (иногда даже на уровне конституцион- ных поправок), для того чтобы воспрепятствовать возможности правительства работать с дефицитом бюджета. Это обычно определяется как требование того, чтобы бюджет был «сбалансированным», то есть чтобы его доходы были по мень- шей мере равны расходам в каждом финансовом году. Является ли хорошей идеей требование о сбалансированности бюджета в каждом году? Большинство экономистов считают, что нет. Они полагают, что правительство должно добиваться сбалансированности бюджета в среднем, что позволяло бы ему работать с дефицитом в неблагоприятные для экономики годы и с компенсирую- щим его профицитом — в благоприятные годы. Они не считают, что правитель- ство должно работать со сбалансированным бюджетом ежегодно, потому что это подрывало бы роль налогов и трансфертов как автоматических стабилизаторов. Тенденция к снижению налоговых доходов и росту трансфертов в периоды со- кращения экономики помогает ограничить масштаб рецессий. Но снижение нало- говых доходов и рост трансфертов способствуют увеличению дефицита бюджета. Ограниченное правилами, требующими поддержания бездефицитного бюджета, правительство должно будет реагировать на этот дефицит посредством реали- зации ограничительной фискальной политики, которая приведет к углублению рецессии. Рис. 17.9. Фактический дефицит бюджета и скорректированный с учетом цикличности дефицит бюджета Скорректированный с учетом цикличности дефицит бюджета оценивается как дефицит бюджета, который был бы в экономике, работающей при потенциальном объеме производства. Он колеблется не так сильно, как фактический дефицит бюджета, потому что годы со значительным дефицитом бюджета обычно являются периодами, когда экономика испытывает большой рецессионный разрыв. Источник: Бюджетный офис конгресса США Часть VIII. Экономические флуктуации в краткосрочном периоде 752 ЭКОНОМИКС В ДЕЙСТВИИ Пакт о стабильности или пакт об упрямстве? В 1999 году группа европейских стран сделала важный шаг на пути к объедине- нию, введя общую валюту евро, которая заменила их национальные валюты, та- кие как французские франки, немецкие марки и итальянские лиры. При введе- нии евро был создан Европейский цент- ральный банк, который теперь опре- деляет монетарную политику во всем регионе. Частью соглашения о введении но- вой единой валюты стал пакт о стабиль- ности, заключенный государствами- участниками. Это соглашение требует от властей каждой страны удерживать де- фицит бюджета (фактический, а не скор- ректированный с учетом цикличности бюджет) на уровне не выше 3% от ее ВВП. Пакт был предназначен для предотвра- щения безответственных расходов, при- водящих к росту дефицита в результате политического давления, что могло бы в конечном итоге подорвать позиции но- вой валюты. Однако пакт о стабильности имел серьезный недостаток: он ограни- чивал возможности государств в исполь- зовании фискальной политики. Фактически пакт о стабильности быстро превратился в проблему для двух крупнейших экономик еврозоны. В 2002 году и Франция, и Германия ис- пытывали рост безработицы и работали с дефицитом бюджета, превышающим 3% от ВВП. Более того, казалось, что эти стра- ны еще больше увеличат дефицит бюд- жета в 2003 году, что они и сделали. По правилам пакта о стабильности Франция и Германия должны были бы снизить де- фицит своих бюджетов путем увеличе- ния налогов или сокращения расходов. Однако ограничительная фискальная по- литика привела бы к еще большему росту безработицы. В октябре 2002 года, отзываясь на эти экономические проблемы, один из высших европейских чинов описал пакт о стабильности как «упрямый». Журналисты быстро подхватили это вы- сказывание, переименовав соглашение в пакт об упрямстве. Фактически, когда обстоятельства требовали этого, пакт не исполнялся. Германия и Франция обладали достаточным политическим влиянием, для того чтобы предотвра- тить применение к ним штрафных санк- ций. И действительно, в марте 2005 года пакт о стабильности был принят в новой редакции, которая позволяла «незначи- тельные и временные» нарушения лими- та в 3% и имела специальную оговорку, позволявшую Германии рассматривать помощь бывшей Восточной Германии как временные расходы. Но и американцы, прежде чем по- хлопывать друг друга по плечу, гордясь превосходством своих собственных фи- скальных правил, должны иметь в виду, что в США действует собственная версия такого пакта об упрямстве. Федеральный бюджет работает на основе автомати- ческих стабилизаторов, но конституции 49 из 50 штатов требуют от своих прави- тельств иметь сбалансированные бюдже- ты каждый год. Когда в 2001 году началась рецессия, большинство штатов должны были (что сделать — как бы вы думали?) сократить расходы и увеличить налоги в условиях рецессии, то есть поступить точно наоборот рекомендациям макро- экономики. Неудивительно, что некото- рые штаты, подобно ряду европейских стран, искали способы смошенничать. Глава 17. Фискальная политика 753 Однако политики, озабоченные чрезмерно большим дефицитом, иногда ощу- щают, что жесткие правила предотвращения возникновения (или, по меньшей мере, установления верхнего предела) дефицита бюджета необходимы. Как объ- ясняется в блоке «Экономикс в действии», Европа имеет множество проблем при «стыковке» жестких правил финансовой ответственности и проведении фискаль- ной политики в краткосрочном периоде. Экспресс-обзор Дефицит бюджета имеет тенденцию к росту в периоды рецессий и к сокра- щению — в периоды расширения экономики. Если власти работают с профи- цитом бюджета, тот будет увеличиваться в периоды расширения экономики и сокращаться в периоды рецессий. Это отражает влияние делового цикла на баланс бюджета. Скорректированный с учетом цикличности баланс бюджета — это оценка баланса бюджета в ситуации, когда экономика работает при потенциальном объеме производства. Он колеблется меньше, чем фактический дефицит бюджета. Большинство экономистов считают, что власти должны работать с дефици- том бюджета в неблагоприятные для экономики годы и с профицитом — бла- гоприятные годы. Требование работы со сбалансированным бюджетом при- нижает роль автоматических стабилизаторов. Проверьте ваше понимание пройденного материала (3) 1. Когда ваши доходы по работе на факультете низки, родители помогают вам оплачивать расходы. Когда ваши доходы высоки, они ожидают, что вы сами оплатите часть своих расходов на обучение. Объясните, как эта договорен- ность действует в качестве автоматического стабилизатора вашей экономи- ческой активности. 2. Объясните, почему в штатах, где конституции требуют иметь сбалансиро- ванные бюджеты, обычно происходят более серьезные экономические флук- туации, чем в штатах, где таких требований нет. Ответы приведены в конце учебника. Долгосрочные последствия фискальной политики Организация японским правительством строительства моста на остров Аваджи было частью фискальной политики, имевшей целью увеличение совокупного спроса. Как мы увидели, эта политика оказалась в какой-то мере успешной: хо- тя японская экономика оставалась вялой в 1990-х годах, она избежала серьезного Часть VIII. Экономические флуктуации в краткосрочном периоде 754 спада, сравнимого с тем, который произошел во многих странах в 1930-х годах. Однако тот факт, что Япония из года в год имела огромный дефицит бюджета, осложнил оценку ситуации. В 2000 году среди экономистов разгорелись дебаты о том, достиг ли государственный долг Японии опасного уровня. Но дискуссия о фискальной политике будет неполной без рассмотрения долго- срочных последствий профицитов и дефицитов государственного бюджета. Сей- час мы рассмотрим долгосрочные последствия. Дефицит, профицит и долг Когда семья тратит больше, чем зарабатывает в течение года, она получает допол- нительные средства то ли путем продажи активов, то ли осуществляя заимствова- ния. А если семья живет за счет заимствований из года в год, это приводит в итоге к образованию у нее значительного долга. То же самое справедливо и для государств. За некоторыми исключениями, вла- сти не получают значительные суммы за счет продажи активов, такие как нацио- нальные парки. Вместо этого, когда правительства тратят больше, чем получают в виде налоговых доходов (то есть когда они работают с дефицитом бюджета), они почти всегда занимают дополнительные средства в долг. И правительства, кото- рые постоянно работают с дефицитом бюджета, в конечном итоге влезают в боль- шие долги. Для того чтобы правильно интерпретировать пред- ставленные далее данные, нам необходимо разобрать- ся с некоторыми особенностями учета на уровне феде- рального правительства. По историческим причинам правительство США ведет учет не по календарным годам. Вместо этого бюджет утверждается на фискаль- ный год, который начинается с 1 октября и продолжается по 30 сентября и назы- вается по завершающему году. К примеру, 2004 фискальный год начался 1 октября 2003 и закончился 30 сентября 2004 года. И в конце 2004 фискального года федеральное правительство США имело об- щий долг, равный почти $7,4 трлн. Однако часть этого долга является таковым в соответствии со специальными правилами учета, определяющими, что феде- ральное правительство отвечает за средства, выделяемые по определенным госу- дарственным программам, таким как «Social Security». Мы вскоре объясним эти правила. Сейчас же мы сфокусируемся на государственном долге: долге прави- тельства индивидам и институтам вне правительства. В конце 2004 фискального года государственный долг федерального правительства США составлял «все- го» $4,3 трлн, или 37% от ВВП. Если мы включим сюда долги штатов и мест- ных властей, общий государственный долг достигнет примерно 44% от ВВП. Рисунок 17.10 сравнивает го- сударственный долг США в процентах от ВВП с го- сударственным долгом в процентах от ВВП других стран с развитой экономикой в 2003 году. В этом году государственный долг США не сильно отличался от долга других стран. |