Дергачев В. А., Вардомский Л. Б.. Введение актуальность изучения учебной дисциплины
 Скачать 8.82 Mb.
|
Глава ЕВРОПА РЕГИОНОВ Принципы европейской региональной политики. Региональная политика в странах ЦВЕ. Трансграничное сотрудничество и еврорегионы Е вропейский регионализм предусматривает все более широкое участие в жизни государств и в европейской интеграции местных и региональных сообществ. Повышение роли регионов базируется на принципах атлантического федерализма, предусматривающего децентрализацию, освобождение гражданского общества из-под опеки государства. Сущность европейского регионализма заключается в поэтапном переходе от наднациональных объединений к Европе регионов. В этом процессе Совет Европы идет несколько впереди Европейского Союза, закладывая фундамент будущего гражданского общества. Таким образом, сущность европейского регионализма заключается в интеграции по формуле «От Европы отечеств к Европе регионов». Принципы европейской региональной политики Европейское пространство составляют разные по размерам, природным условиям, социально-экономическому развитию и структуре экономики регионы. Каждый регион имеет историческую и политическую самобытность. В каждой из стран ЕС сложилась своя национальная система местного самоуправления и регионального управления. С момента начала формирования единой Европы региональное развитие осуществляется на основе расширения полномочий местных и региональных властей и создания эффективной системы финансовой поддержки отстающих регионов. Благодаря этому удалось реализовать принцип построения европейского дома «в разнообразии — согласие» (in varietate concordia). В целях содействия европейскому регионализму и усиления роли отдельных территорий в 1985 г. была создана Ассамблея регионов Европы (АРЕ), в которую в настоящее время входят свыше 270 регионов и 16 межрегиональных организаций. Членами АРЕ из постсоветских стран являются четыре региона России (Республики Ингушетия, Карелия, Татарстан, Самарская область), пять областей Грузии, шесть областей Украины, два региона Молдовы. В 1994 г. Совет Европы принял «Хартию местного самоуправления», а в 1996 г. Ассамблея регионов Европы — «Декларацию о регионализме». В основу региональной политики ЕС положены принципы территориальной концентрации капитала, финансирования целевых программ, сотрудничества с местными властями и передачи конкретных управленческих решений на наиболее оптимальный территориальный уровень. Принцип субсидиарности в общественных отношениях предусматривает приоритет прав и интересов личности перед правами и интересами любой общности. Распределение прав и обязанностей по исполнительной вертикали осуществляется на основе делегирования конкретных решений на тот территориальный уровень, где они могут исполняться наиболее эффективно. Статус европейского региона может быть изменен только при согласии и участии местной общины. В одном и том же государстве в целях сохранения своих исторических, политических и социокультурных особенностей регионы могут иметь различные статусы. Каждый регион представляет собой выражение отличительной политической самобытности, отражающей демократическую волю принимать наиболее предпочтительные формы его организации. В отличие от существующей налоговой политики декларацией предусмотрено изменение отношений региона и государства. Не государство оставляет часть налогов региону, а, наоборот, регион частично или полностью передает налог государству. Регионы различаются величиной, политико-административными особенностями, имеют различные уставы и рассматриваются как важнейший элемент построения единой Европы. Согласно Декларации АРЕ, регион является государственным территориальным образованием, соответствующим уровню, непосредственно предшествующему уровню государства. Регион имеет собственную Конституцию и правительство с соответствующими политическими полномочиями. Многообразие исторических, языковых, культурных, социально-экономических и географических связей различных народов, отождествляющих себя со своими регионами, представляет собой неисчерпаемое европейское богатство. Оптимальные решения социально-экономических проблем можно находить только через сильные регионы, обладающие законодательными полномочиями и финансовыми возможностями. Регионы признаются активными субъектами политики Европейского Союза и имеют право самостоятельно действовать на международной арене. Составной частью европейского регионализма является местное самоуправление. При проведении региональной политики ЕС исходит из приоритета Союза, тогда как национальные правительства действуют в соответствии с отечественными интересами. Таким образом, параллельно существуют две региональные политики, позволяющие совместить интересы страны и ЕС, обеспечить поддержку европейской интеграции большинством населения. Комитет регионов, основанный в 1994 г., согласно Договору о Европейском Союзе (Маастрихт), является консультативным органом, состоящим из представителей европейских региональных и местных властей. Эти администрации, благодаря Комитету, имеют право голоса при разработке политики Евросоюза. Комитет консультирует по вопросам, касающимся местных и региональных администраций, включая региональную политику, вопросы охраны окружающей среды, образование и транспорт. В ЕС-15 в Комитете насчитывалось 222 члена, что приблизительно отражало количество населения по странам ЕС. Квота для старых членов ЕС сохранилась и после расширения Союза в 2005 г., но членами Комитета стали представители новых стран и теперь Комитет насчитывает 344 члена. Членами комитета являются избранные политики регионального и муниципального уровня, представляющие весь спектр деятельности местной и региональной администрации Европейского Союза. Это могут быть главы и члены региональных администраций, мэры больших городов и т.д. Они назначаются правительствами ЕС на четырехлетний срок с правом последующего переизбрания, но полностью независимы в своей деятельности. Комитет регионов избирает своего Председателя сроком на два года. Комитет высказывает свою точку зрения относительно деятельности ЕС в отношении конкретных вопросов региональной политики. Ежегодно Комитет проводит пять пленарных сессий, на которых разрабатывается общая политика и принимаются решения. В рамках Комитета создано шесть комиссий:
В условиях многонациональной и многоконфессиональной Европы весьма эффективным оказался принцип солидарности. История Европы, великие волны переселения народов сделали понятие «коренное население» весьма условным. Преобладающей формой государственного устройства в Европе является многонациональное и многоконфессиональное государство. На континенте относительно мононациональны Венгрия, Исландия, Ирландия, Польша, Финляндия. Около 30 европейских народностей и этнических групп не имеют государственности или автономии. Превращение Европы из сообщества государств в сообщество наций и регионов призвано погасить тлеющие очаги сепаратизма в разных частях. Широко известны баскский и корсиканский сепаратизм, исторические противоречия между католиками и протестантами в Северной Ирландии, фламандский ирредентизм в Бельгии. Европа с высоким качеством жизни является притягательной для народов других континентов. Численность иммигрантов, беженцев и перемещенных лиц приблизилась к 30 млн, что при неблагоприятных условиях может стать фактором европейской дестабилизации. В связи с этим неоднозначны оценки европейской регионализации. Оппоненты ускорения этого процесса отмечают возросший региональный экстремизм и опасность нового распада Европы на удельные феодальные княжества. Тем не менее расширение властных полномочий местных и региональных властей позволяет проводить гибкую политику с учетом интересов разных этнических и конфессиональных групп, проживающих на той или иной территории, и тем самым снимать возникающие напряжения. Отдельными странами ЕС на национальном уровне проводится своя национальная региональная политика, которая использует такие инструменты, как предоставление инвестиционных субсидий фирмам, расположенным в проблемных районах. Однако национальные правительства ограничены в таком субсидировании требованиями ЕС по свободе торговли и конкуренции между странами-членами. Главным институтом европейской региональной политики стала деятельность созданных в 1975 г. Европейского фонда регионального развития и Европейского фонда социального развития. Этими фондами выделяются финансовые ресурсы отдельным кризисным регионам под конкурентные проекты, реализация которых позволяет создать новые рабочие места, привлечь инвестиции, повысить конкурентоспособность. Для эффективной работы фондов потребовалось выделение по определенной методике проблемных регионов ЕС, включающих слаборазвитые, кризисные промышленные, сельскохозяйственные и северные слабозаселенные территории. В 1988 г. для этой цели была создана Единая универсальная система разбивки территориальных единиц для обеспечения ЕС региональными статистическими данными (NUTS). Это сопоставимые по размерам территориальные единицы разного уровня. В 2008 г. на пространстве ЕС-27 на уровне NUTS 1 выделялось 97 регионов, NUTS 2 — 271, NUTS 3 — 1303 территории. На уровне NUTS 5 насчитывалось более 120 тыс. территориальных единиц. ЕС применяет индивидуализированные подходы к выделению проблемных регионов, осознавая, что кризисный ареал в одной стране не может быть вполне благополучным для другой. До расширения на Восток проблемные регионы ЕС концентрировались в Греции, Испании, Италии и Португалии — странах с самыми низкими для ЕС макроэкономическими показателями. В Великобритании и Германии особое внимание уделяется слаборазвитым и депрессивным районам (Северная Шотландия, Северная Ирландия, Восточная Германия), а в Швеции и Финляндии — северным редкозаселенным территориям. По мере расширения западноевропейской интеграции возникла потребность в масштабной региональной политике ЕС. Созданный в 1993 г. Фонд сплочения предназначен для создания транспортной инфраструктуры и улучшения окружающей среды в Ирландии, Греции, Португалии и Испании. Пятилетний плановый бюджет содействия регионального развития ЕС составил во второй половине 1990-х годов свыше 150 млрд евро. В дальнейшем деятельность этого фонда была распространена на новых членов ЕС. В ближайшем будущем расходы на региональное развитие станут основными в бюджете ЕС. В период 2007—2011 гг. на долю региональной политики придется более половины расходов бюджета ЕС. Брюссель уделяет большое внимание внутреннему сплочению стран-участниц и отдельных регионов. Оно достигается путем приобретения социальноэкономической и институциональной однородности на основе законов и правил ЕС и выравнивания уровней социально-экономического развития. Важное место в финансировании региональных проектов занимает Европейский инвестиционный банк. Потребность в деятельность институтов региональной политики ЕС после его расширения существенно возросла. Об этом свидетельствует резко увеличившаяся разница в уровнях ВВП на душу населения между регионами ЕС. С учетом новых членов в ЕС насчитывается, как уже говорилось, 271 регион уровня NUTS 2. В 2005 г. самый богатый из них — Внутренний Лондон имел ВВП на душу населения 303% от среднего по ЕС уровня. Далее следовали Люксембург — 264%, Брюссель — 241, Гамбург — 202%. Всего 43 региона ЕС имели ВВП на душу населения 125% и выше. Это регионы Великобритании, Германии, Италии и других стран, относящихся к Е-15. Самые бедные регионы расположены в Болгарии, Румынии и Польше. В Румынии и Болгарии большинство регионов имело ВВП на душу населения менее 1/3 от среднего по ЕС уровня. Возросшие территориальные диспропорции вызваны расширением ЕС. Эти диспропорции неизбежны и являются одной из закономерностей рыночной экономики; они отражают неравномерность регионального развития. Наличие межрегиональных различий в определенных пределах имеет позитивный характер, поскольку они побуждают отстающие регионы к поиску путей наращивания своих конкурентных преимуществ. Но по достижении определенной величины социально-экономические диспропорции в развитии регионов создают серьезные проблемы и для стабильности европейских стран и ЕС в целом. Региональная политика в странах ЦВЕ Региональная политика стран ЦВЕ — новых членов ЕС представляет интерес по нескольким обстоятельствам. Во-первых, эти страны располагаются на периферии ЕС, во-вторых, они пережили рыночную трансформацию и, в-третьих, их региональная политика была тесно увязана с вступлением в ЕС и постепенно адаптировалась к требованиям Союза. Территория ЦВЕ характеризуется сравнительно высокой степенью освоенности и обжитости. Средняя плотность населения в этих странах колеблется между 130 жителями на км в Чехии до 30 жителей на км22 в Эстонии. Плотность заселения стран ЦВЕ соответствует их промежуточному положению между Западной Европой и Россией. В большинстве стран, составляющих ядро ЕС, плотность населения превышает 200 чел. на км2. При этом западные районы большинства стран ЦВЕ заметно более развиты, чем восточные. Ситуацию не смогла изменить индустриализация восточных районов этих стран в период их нахождения в сфере советского экономического влияния. Однако ускоренное развитие восточных районов на базе советских поставок топлива и сырья позволило существенно уменьшить территориальные диспропорции, унаследованные от межвоенного периода (1919—1939). Периферийные районы характеризуют такие черты, как отставание по экономическому развитию, образовательному уровню, инфраструктуре, преобладание одного-двух видов традиционной хозяйственной деятельности, слабое восприятие нововведений, ограниченный потенциал саморазвития, экономическая зависимость от центральных районов. В целом периферия, как правило, более консервативна, чем центр. На ней в среднем выше риски предпринимательской деятельности. Соотношение центров и периферии в любой стране весьма инерционно. Однако в развитых странах различия между центрами и периферией весьма размыты. Они еще более стираются в ходе демократизации стран, повышения автономизации органов регионального и местного управления на основе принципа субсидиарности, бурного прогресса информационных технологий. Тем не менее эта проблема достаточно остро стоит и перед ними. В частности, на европейском пространстве выделяется протяженная периферия, заметно отстающая от европейского ядра по многим социальноэкономическим индикаторам. Это районы европейского севера, многие средиземноморские и приатлантические районы. Частью этой периферии в результате рыночной и политической трансформации повторно стали страны ЦВЕ. Средний уровень ВВП на душу населения в этих странах составляет от 75% в Словении до 46% в Польши от среднего по ЕС показателя. Средние по уровню развития регионы стран ЦВЕ сопоставимы с наименее развитыми регионами Португалии и Греции. Вхождение в Союз менее благополучных регионов ЦЕ, таким образом, значительно усилило дифференциацию пространства ЕС. Неравномерный на пространстве ЦВЕ ход процессов рыночной трансформации позволил ряду польских авторов выделить так называемый «центральноевропейский бумеранг» — зону концентрации трансформационных процессов, вершинами которой являются Гданьск, Прага, Братислава и Будапешт, и вне ее центр интенсивной трансформации — Варшаву. В изменившихся геополитических условиях восточные районы рассматриваемых стран оказались на экономической периферии. Наиболее крупные предприятия этих районов возникли в социалистический период, когда главным торговым партнером стран ЦВЕ был СССР. В настоящее время восточные районы испытывают серьезные проблемы. Для них характерны следующие черты:
Эти свойства предопределяют медленное приспособление отстающих регионов к изменившимся геоэкономическим условиям, более низкие темпы реструктуризации экономики, сравнительно низкую инвестиционную привлекательность. Польский опыт региональной политики. Среди стран ЦВЕ наиболее активная региональная политика проводится в Польше, которая опирается на высокий авторитет польской школы регионалистики. Важным стимулом развития региональных исследований и их широкого использования в народно-хозяйственном планировании стали сильные изменения в территориальном составе страны, произошедшие после Второй мировой войны, региональные диспропорции в виде отстающих по уровню развития востока и северо-востока, чрезмерно перегруженного тяжелой промышленностью юга, сравнительно развитого, но отягощенного устаревшими основными фондами запада страны и др. В 1950—1980 гг. в Польше была разработана концепция умеренной полицентрической организации пространства, широко использовавшаяся в территориальном планировании. В рамках этой концепции велся поиск решения проблемы выравнивания уровней регионального развития и создания сбалансированной территориальной структуры экономики. В 1990-е годы региональное развитие происходит в условиях децентрализации управления, построения открытой рыночной экономики, существенного расширения властных полномочий местного самоуправления. Это вызвало необходимость изменения правовой основы регионального развития. В июле 1994 г. был принят Закон о пространственном развитии, обязывающий органы власти осуществлять работы по разработке пространственных аспектов стратегии развития страны в формате концепции политики пространственного развития. В 1996 г. в «Наброске концепции стратегии социально-экономического развития Польши до 2010 г.» были изложены принципы региональной политики. В качестве главной идеи регионального развития страны сохранилась концепция умеренной полицентрической организации пространства. В 1999 г. Польша вернулась к трехуровневому административнотерриториальному делению: 16 воеводств, 373 повятов и 2489 гмин. Гмины и повяты являются единицами местного самоуправления, а воеводства являются одновременно управляемыми и самоуправляющимися единицами. Новое деление было адаптировано к требованиям ЕС по размеру административных единиц соответствующих уровней и их властным полномочиям. В результате реформы деления не только изменились административные границы, но и расширились права территориальных органов власти, началась реформа межбюджетных отношений. В 1998—1999 гг. была разработана |