Хрестоматия по тгп Радько. Хрестоматия по теории государства и права

• Название: Хрестоматия по теории государства и права
• Анкор: Хрестоматия по тгп Радько.doc
• Дата: 09.03.2017
• Размер: 3 Mb.
• Имя файла: Хрестоматия по тгп Радько.doc
• Тип: Документы; #3590
• страница: 18 из 73

Желательно, чтобы основанием государственных доходов служили в первую очередь косвенные обло­жения предметов не первой необходимости: спиртных напитков, табака, сахара, чая и т. п. (но не продуктов нефти и др. видов горного дела), таможенные сборы, прогрессивный налог на денежные (акционерные и т. п.) капиталы (но не подоходный налог), чистые доходы казенных имуществ и предприятий, прогрессивные налоги на наследства, квартиры и жилища, на залоги, контракты, счета и промышленно-торговые предприя­тия, а в их числе и на казенные. Уплаты же, ныне производимые за отправку писем и телеграмм, за ме­жевые измерения, за обучение, за поверку мер и весов и т. п., не будучи отяготительными, желательно по воз­можности сохранить, но обращать преимущественно на улучшение соответственных и близких дел.

Желательно, чтобы в первой же сессии Государ­ственной думы были обсуждены способы достижения возможной самостоятельности местного управления и меры участия в этом земств, чтобы согласить особен­ности отдельных частей империи с ее общей целостью и единством.

Желательно, чтобы Россия вновь прочнейшим об­разом заключила теснейший политический, таможен­ный и всякий иной союз с Китаем, потому что он явно просыпается¹, в нем 430 млн народа и он имеет вс задатки очень быстро, наподобие самой России, ста! могущественнейшей мировой державой. Условия, с ществующие сейчас, этот союз допускают и делак возможным, пока иные страны не предупредили [...
| Разделение властей

[о значении разделения трех основных правительственных отправлений; законодательство, администрация и суд]

Менделеев Д.И. Желательное уля блага России устройство правительства

Администрация, или власть исполнительная, гов( ря вообще, соответствует настоящему времени, ее/ законодательство — предстоящему, а суд — протекш му. Законодательство и суд менее сложны, чем адм] нистрация, взятая в целом, и если против какой-лиС части правительства идут нарекания, то преимущ ственно именно против администрации. Основываю ся они по существу своему главным образом на то] что администрация нередко присваивает себе не тол ко в случаях, законами не определяемых, но и там, г; законы ясны, такую часть законодательных и судебнь функций, которая не согласна с интересами гражда а улучшение администрации может основаться толы при возможно строгом разделении трех основных ш первичных правительственных отправлений.

Разделение их, однако, во множестве частносте еще не закончено, а в некоторых частях до такой ст пени условно, что его подробности должно непреме но понемногу точнейшим образом установить закон дательным путем, чего, по мнению моему, не надо доказывать по очевидности. Но и там, где законче ность разделения правительственных функций дов дена до возможного предела ясности, у администр
¹ Отмена пресловутых испытаний в знании старообрядческой п]

Шмудрости уже совершена в августе текущего года. Это явное наче коренного внутреннего переворота в Китае (прим. Д.И. Менделеева,

дни кроме наблюдения за уклонениями от требований закона остается и останется всегда много обязаннос­тей, выясняемых более или менее произвольно, лишь □о духу закона «за совесть» и прямыми отношениями отдельных граждан к отдельным лицам, администрации.

Для примера укажу на избрание и удаление под­чиненных служащих, на принятие во внимание част­ных и личных обстоятельств, на успешность преследо­вания скрывающегося зла, на меру содействия добру ■ т. п. Личные качества исполнителей не могут быть лишены доли произвола, и законодательство не может охватить всех частностей. Поэтому от исполнителей в администрации, как от солдат в армии, нельзя требо­вать только свойств точной машины, а необходимо принимать во внимание и личные качества людские.

По этой причине первая суть дела в выборе слу­жащих по администрации. Эта часть дела разрешима только подбором лиц, начиная с самого верха, а он, как далее постараюсь выяснить, может быть хорошим только при организации единства в администрации. Однако административные действия во всяком слу­чае должны быть до мелочей проникнуты законнос­тью, ибо без того исполнителей закона нельзя логи­чески представить. Если допустить существование надлежащих разъяснений, относящихся к админист­ративным действиям, то для «блага страны» неизбеж­но необходимо, чтобы превышения административной власти подлежали каре по суду и только в особо ис­ключительных, преимущественно мелочных, случа­ях — каре дисциплинарной, т. е. исходящей от выс­ших органов самой администрации.

А для того чтобы такой порядок мог осуществлять­ся в действительности, необходимы кроме законода­тельных разъяснений два условия: 1) суд должен быть от самого верха до самых низших ступеней совершен­но отделен от администрации, а для этого у нас мно­гое существующее надо изменить, начиная, мне ка­жется, с выделения министерства юстиции из числа обычных министерств и отнеся к особому отделу Се­ната или высшего суда все предметы этого министер­ства, и 2) необходимо широко допустить и действи­тельно применять обжалование перед судом незакон­ных действий чинов администрации не только проку­рорами, но и каждым гражданином и не только теми, которые состоят на так называемой действительной службе (пользуются чинами и пенсиями), но и теми, которые служат по найму и могут быть назначаемы и увольняемы своим ближайшим начальством. В число этих последних, по мнению моему, следовало бы вклю­чить все должности низшего, чисто исполнительного свойства, начиная с помощников столоначальников в министерствах.

Обжалование незаконных действий чинов админи­страции возможно до некоторой степени и по совре­менным законам, но в действительности мало приме­няется; известно, конечно, что высшим сферам суда независимость от администрации обеспечена в несрав­ненно большей мере, чем низшим органам судебной власти, а благо общенародное определяется не столько высшими органами правительства, сколько неизбеж­ным множеством низших. Так как жизнь первых опре­деляется вторыми, то никакие улучшения законов не отразятся благом народных масс, если в них исполни­тели законов перемешаются с истинными блюстителя­ми законов или пока администрации предоставляется не только исполнять законы, но и влиять на кару за их несоблюдение.

Первичный порядок состоял и ради простоты дол­жен был состоять в этом смешении, как в первичной промышленности всегда есть смешение того, что с ростом специализации к общей выгоде разделяется. Обыкновенно боятся упадка авторитета исполнителей-администраторов, если судебные власти изъять из круга администрации, в которой единство начала столь не­обходимо для успешности борьбы с организованными видами зла (а таких осталось немало даже с прекраще­нием разбойничества), но личный авторитет всяких людей, а в том числе администраторов, определяется исключительно нравственностью и разумностью всех действий или отношений к окружающим, а без личный авторитет правительства — только разумностью из даваемых им законов и их соблюдением.

Администратор, не сумевший приобрести личный авторитет и не соблюдший законов, плох, и, если его удалят, можно ждать на основании множества приме­ров только улучшений. Но конечно, суд, как всякое людское дело, может ошибаться, а потому его сужде­ния, относящиеся до законности действий админист­рации, должны подлежать особым формам кассации, и вся важность предмета может сильно выясняться в отдельных случаях, хотя центр тяжести в двух началах: подсудности администрации и в лег кой возможности обличения на суде администрации в не законных дей­ствиях, потому что иначе законность нельзя обеспечить и сделать одним из элементов блага народного. Адми­нистрация вообще и в частности администраторы, дей­ствующие законно, не могут страшиться суда, как не страшится его и всякий добрый гражданин, потому что суд в конце концов должен устранить неправые обви­нения и карать только при их доказанности.

Но оставим эту хотя и важную, но не всеобъемлю­щую сторону административного дела, потому что за­коны, сколь бы ни были они прозорливы и разумны, не только всего предусмотреть не могут, но и пишутся, в сущности, только ради устранения зла, а возбуждать добра не могут ни при каких законодателях. Благо же народное, ради которого существуют правительства, определяется прежде всего суммой добра, посеянного, выросшего и плоды приносящего. Законодатели и су­дьи, содействуя преимущественно искоренению зла, конечно, содействуют победе добра, но только одна администрация не отрицательно, а положительно мо­жет действовать в его сторону не попущением уклоне­ний от закона, а содействием в круге свободных дей­ствий граждан. И в этом смысле как в первичном ад­министрации принадлежит роль исполнительная, если, как я старался показать в начале своего изложения, современные правительства назначаются не только для выполнения первичных функций, но и вторичных, от которых более всего зависят в наше время успехи блага народного.

Если же эти исходные мои положения ясны и бу­дут признаны, то из них, несомненно, вытекает вели­кое, определяющее многие отношения значение адми­нистрации как правительственного органа, могущего служить распределителем в народных массах тех бла­гих предначертаний, которые по существу дела долж­ны исходить от верховной власти и содержаться, хотя бы в сокрытой или потенциальной форме, в законода­тельстве. Меня не смущает ни то, что об этом предмете распространены мнения, противоположные высказан­ному, ни то, что сам я убежден в согласии действитель­ности с этими противоположными мнениями для боль­шинства (но отнюдь не для всей) администрации, ни даже то, что мой взгляд смахивает на оптимистичес­кую идеализацию. Не смущаюсь потому, что огульный пессимизм ничего жизненно здорового дать не может, что, не ставя или не имея идеалов общих, в реальных частностях непременно должно запутаться и даже обманывать себя и других и что мои «Заветные мыс­ли» относятся более всего к предстоящему, а в нем справедливо можно не только желать, но и надеяться на администрацию как важный, общему успеху помо­гающий орган правительственной власти.

Все дело по существу сводится к подбору должных людей, администрацию составляющих, к выработке законов, определяющих круг действия исполнителей, и к тому общему и всепроникающему, что называется нравами и определяется нравственностью. Состав ад­министрации в ее многоразличных разветвлениях так велик, что на лицах администрации отражаются все главные народные свойства и привычки, т. е. нравы. Корень дела — в выборе лиц администрации. Но здесь можно говорить только о верхних, или заправляющих и направляющих, администраторах, т. е. главным об­разом о министрах и губернаторах, потому что они сами, выбирая подчиненных и направляя их деятельность, уже сумеют придать всему вверенному им делу им самим принадлежащие оттенки.

Единство основных требований заправил неизбеж­но должно отразиться на единообразном отношении всей административной машины к делу выполнения законов. Оно отчасти кажется, что и тут лучше не стес­нять естественного разнообразия, потому что зла все же избежать невозможно ни при каких распорядках, а при единообразии всей администрации, кажется, мо­жет быть, зло не исключительным, а общим. Мне дума­ется, что такая софистическая постановка вопроса неверна, потому что обобщенное зло выступит явно пред всем народом, что его не прикроешь; оно будет громко говорить не только перед судом, но и перед народными представителями, которые его скоро изве­дут, и потому особенно, что такое обобщенное админи­стративное зло немыслимо при надлежащих законах иначе как в соединении, даже в зависимой связи со злом в самых высших административных сферах, а они, как высшая точка здания, видны отовсюду, кроме разве самой внутренности здания и очень близких к нему мест, и могут быть переменены, не трогая самого здания.

Отстраняя фигуральность, думаю, что мысль моя станет уясняться, если скажу, что во главе админист­рации обычно у нас считается сам царь, действующий чрез министров; следует же иметь особого, царем, конечно, поставляемого главу администрации, без чего зло, легко возможное в административном деле как вообще, так и по частям, искоренить очень трудно. Государь есть верховный правитель, и вся админист­рация только известная доля целого правительства. Пороки в администрации, всегда возможные и до край­ности могущие вредить благу народному, ничуть не должно даже в мыслях относить к недостаткам всего правительства, а лишь к недостаткам самой админис­трации.

Если администрация будет иметь своего высшего представителя и пороки определяются недостатками отдельных лиц, высший администратор их заменяет лучшими; если же вся система на деле окажется пло­хой, т. е. благу народному несоответствующей, переме­на возможна при помощи назначения монархом ново­го высшего администратора с иными, быть может, общими или исходными началами, из другой «партии», как принято говорить на основании западноевропейс­ких примеров парламентских партий.

В делах людских абсолютное совершенство обес­печить невозможно, но приближаться к нему должно постепенно, чего и можно достигнуть не иначе как в соединении двух приемов: гипотез и опытов. Гипоте­зы — это «партии», опыты — это исполнители в делах административных. Неладная гипотеза дает и нелад­ный опыт, а неладное для всего совершенствования необходимо заменять пригодным. Пригодное можно и должно твердо узаконить, но сомнений и недоразуме­ний все же останется множество, всего решить и на­править в должную благую сторону нельзя, и вот для этого-то сонма сомнений и недоразумений нужна ад­министрация с определенными, осознанными «партий­ными» гипотезами или с системой, целями и приемами.

Попробовав их на деле, она сама может сознать свою ошибочность, тогда и уйдет от дела; а если не сознает сама, а окажется по результатам непригодной, ее удалят и перейдут к иному, например: от стращания и репрессий к снисходительности и содействию, от классицизма к реализму, где они еще не узаконены, от системы «золотой валюты» к кредитной, от юдофобства к юдофильству и т. п. Решать абсолютно будет жизнь и действительность, и всякая система решений, заранее готовых, на деле может быть злом, жизнь же может прибавить и компромиссов, и средних мер, подготовки и последовательности. Если признается необходимым и самые законы изменять, то тем паче надо иметь воз­можность легко сменять отношение исполнителей к тому, что остается еще не выясненным для законодате­лей и для чего назначены исполнители или админист­раторы, долженствующие применять не одни буквы, но и дух законов. Только не искусившийся в жизни и в приложении «систем» может думать, что у него есть ключ к решению всего. Не только его еще нет у кого-либо в руках, но он помещен так высоко и далеко, что подбираться к нему люди могут лишь осторожно, пу­тем постепеновским, индуктивно-опытным.

В деле правительства путь этот до сих пор цельнее всего выразился в установлении единства админист­рации, осуществляемом во главе министров или пер­вым министром, или в том, что у нас подразумевается обыкновенно под именем канцлера, как для краткости я его и буду далее называть. Его главнейшее право внешнее — подбирать себе министров, ведающих от­дельные части администрации, а право внутреннее — держаться определенной системы. Его главнейшую, как бы внешнюю обязанность составляет направление всех частей администрации к благу народному, а обя­занность внутреннюю — удаляться, если принятая им система окажется на деле худой.

У нас и в наше время, конечно, как канцлер, так и министры, им предлагаемые, не только должны изби­раться и утверждаться, как повсюду, государем, но и должны следовать исключительно за его указаниями; прямой связи с Государственной думой у них не будет, но косвенная при посредстве царя с народом явится непременно, а такая связь, по мне, лучше всякой не­посредственной, прямо согласованной с преобладаю­щей партией народных представителей.

Устойчивость верховного правителя в настоящем и предстоящем определится опорой на три высших учреждения Государственную думу, Государственный совет и канцлера с министрами. Опора первая, долж­но надеяться, будет тверда народным избранием и опытом современным, опора вторая — разнообрази­ем личных направлений, прошлым опытом проверяв­шихся, и независимостью положения, третья же опо­ра по существу может быть шаткой, но ее легко заме­нять новой, в которой можно ждать всей желаемой прочности.

Скажу яснее или прямее практически благие начи­нания правительства найдут при предлагаемом строе скорое осуществление, по крайней мере, со стороны двух важнейших органов правительства, а все то непрак­тическое или вредное благу народному, что может про­рваться в жизнь и ее администрацию, не только заявит­ся народными представителями, но и послужит — пря­мо или косвенно — к смене канцлера и министров и затем, конечно, поправится или отменится.

Единство исполнительной власти, выражающееся в установлении должности канцлера, считается мной одним из первейших условий возможности устранения многих явных недостатков существующего у нас строя даже по той причине, что ныне, когда все министры и министерства лишь с формальной стороны связаны в Комитете министров, а в существе вполне независимы друг от друга, в администрации повсюду, т. е. на всех ступенях, идут и действуют разноречивые начала во всем том, что еще не окрепло, и особенно в том, что требует от администрации не отрицательных (каратель­ных), а положительных (содействующих) мероприятий, так как в практике разделить министерства необходи­мо, а в жизни главнейшие дела, особенно прогрессив­но-новые, столь сложны, что касаются многих мини­стерств, а каждое чувствует себя независимо, точно особые государства в едином общем.

Примеры на каждом шагу и, конечно, известны всякому из нас. Выдающимся примером служат дела того промышленного развития, которое должно определить судьбы экономического роста России и всего благосо­стояния ее жителей. Министерство финансов, особен­но со времени И.А. Вышнеградского, приложило много усилий к содействию его успешному ходу и росту, но дела этого рода только одной частью своей зависят от этого министерства, а много зависят в своем течении от министерств внутренних дел, путей сообщения, государ­ственных имуществ и др. В подробностях и частностях это сказывается резко, например, железостальные за­воды, ведущие все дело до переделки с добычи чугуна из руд, должны держаться инструкций и инспекторс­ких указаний горного ведомства, долго причислявшего­ся к Министерству государственных имуществ, а те, в которых ведется то же самое дело, начиная с чугуна, целиком подчинены Министерству финансов, порядки же в обоих министерствах разные.