Ii электронный аналог печатного издания Сыктывкар 014 ббк
 Скачать 3.3 Mb.
|
|
Таблица 3. Результаты камеральных проверок правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты страхователями страховых взносов по двум видам обязательного социального страхования территориальными органами ФСС за 2010—2011 гг. и I полугодие 2012 г. Обязательное соцстрахование Показатель на случай времен- ной нетрудоспо- собности и в связи с материнством от несчастных случаев на произ- водстве и профес- сиональных заболеваний Количество проведенных проверок, ед. 28928,9 28928,9 Количество проверок, по которым выявлены нарушения, ед. 3751,3 4610,0 Процент результативных проверок 13,0 15,9 Начислено по результатам проверок, млн руб. 12775,2 14779,3 Начислено в среднем на одну результатив- ную проверку, тыс. руб. 3,4 3,2 Всего поступило на текущий счет отделения Фонда либо зачтено, млн руб. 9980,9 10372,7 Сумма поступивших либо зачтенных средств, в % к сумме начислений 78,1 70,2 Одним из важнейших направлений камерального контроля является про- верка правомерности применения страхователями пониженных тарифов по страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материн- ством. Проведенный по итогам 2011 г. анализ результатов контрольной рабо- ты всех региональных отделений в отношении 12 категорий страхователей, 117 применявших пониженные тарифы, показал, что чаще всего нарушения в применении пониженных тарифов были выявлены у страхователей, произво- дящих выплаты инвалидам I, II или III группы (около 40 % результативных проверок), применяющих единый сельскохозяйственный налог (26 %); у сельскохозяйственных товаропроизводителей (25 %). При проведении каме- ральных проверок за I полугодие 2012 г. чаще всего нарушения в примене- нии пониженных тарифов выявлены у страхователей, применяющих упро- щенную систему налогообложения (28,8 %); у организаций, производящих выплаты инвалидам I, II или III группы (18,2 %), применяющих единый сель- скохозяйственный налог (6, %); у сельскохозяйственных товаропроизводите- лей (4,4 %). При этом следует отметить, что проведение проверок по пони- женным тарифам сопряжено с необходимостью получения информации от налоговых органов, территориальных органов Минюста России и целого ряда реестродержателей и не всегда возможно по итогам отчетных периодов, а только по завершении расчетного периода (года), например, у «спецрежим- ников», представляющих в налоговые органы только годовую отчетность, по которой можно определить соответствие критерию доли выручки по видам деятельности для определения права на пониженный тариф. В процессе взаимодействия с указанными организациями возникает ряд сложностей, обусловленных нерешенностью отдельных вопросов. Так, в Отделении по Чувашской Республике информация от налоговых органов в соответствии с Соглашением о взаимодействии между Федеральной налоговой службой и Фондом социального страхования РФ от 23 июня 2011 г. № ММВ-27-2/15 и № 14-03-40/08-1767П (п. 2.1.2) должна передаваться в электронном виде. Од- нако в настоящее время информация в Отделение поступает только на бу- мажных носителях, так как отсутствуют разработанные форматы передачи информации, что отрицательно сказывается на объеме получаемой информа- ции. Методическими указаниями, утвержденными постановлением ФСС от 21 мая 2008 г. № 110, введена типовая форма акта камеральной проверки. В п. 3.3 этой формы содержится предложение страхователю перечислить в добровольном порядке штрафные санкции 36 . Следует отметить, что акт ка- меральной проверки является не юридически значимым документом, кото- рый фиксирует решение органа контроля о привлечении страхователя к от- ветственности, а лишь документом, фиксирующим наличие признаков пра- вонарушения. Решение о привлечении страхователя к ответственности выно- сится по результатам рассмотрения материалов камеральной проверки руко- водителем Отделения (п. 13 Методических указаний, ст. 101 НК РФ 37 ). По- этому предлагать страхователю уплатить в добровольном порядке штраф, решение по которому не вынесено и надлежащим образом не оформлено, представляется юридически не обоснованным. Отделение в своей практике 36 Аналогичные положения содержатся и в типовой форме акта по результатам выездной про- верки. 37 Порядок привлечения к ответственности по Закону № 125-ФЗ аналогичен порядку при- влечения к ответственности по налоговому законодательству. 118 руководствуется вышеуказанными требованиями Методических указаний. Более того, в акты камеральных проверок включается требование отразить штраф в бухгалтерском учете страхователя, что не предусмотрено типовой формой акта. Следует отметить, что нормы Закона № 212-ФЗ, регламенти- рующие проведение выездных проверок (ст. 35), ограничивают возможности органов контроля за уплатой страховых взносов по сравнению с положения- ми НК РФ, устанавливающими полномочия налоговых органов: – выездная проверка проводится не чаще чем 1 раз в 3 года, в то время как в соответствии со ст. 89 НК РФ налоговые органы вправе проводить в от- ношении одного налогоплательщика две выездные проверки в течение ка- лендарного года; – срок проведения выездной проверки не может быть более двух меся- цев, причем продление сроков не предусмотрено, тогда как НК РФ (ст. 89) предусматривает возможность продления срока выездной проверки до четы- рех месяцев, а в исключительных случаях — до шести месяцев; при проведе- нии контрольной работы не предусмотрена возможность проведения повтор- ной выездной проверки, как в НК РФ; – отсутствуют положения о встречных проверках, аналогичные преду- смотренным в ст. 93.1 НК РФ. При администрировании страховых взносов, в том числе при проведе- нии проверок плательщиков страховых взносов, органы ФСС наделены меньшими полномочиями, чем налоговые органы. Так, органы контроля за уплатой страховых взносов не имеют права: – приостанавливать операции по счетам плательщика и налагать арест на имущество; – производить выемку документов; – привлекать для проведения контроля специалистов и экспертов; – вызывать лиц в качестве свидетелей. Кроме того, органы ФСС не наделены правом использования таких спо- собов обеспечения исполнения обязанности по уплате страховых взносов, как залог имущества и поручительство. Таким образом, в отличие от норм налогового законодательства единст- венным способом обеспечения исполнения обязанности страхователя по уп- лате страховых взносов фактически является только пеня. Учитывая, что страховые взносы в ФСС являются основным источником средств, направляемых на выплату таких социально значимых пособий, как пособия по временной нетрудоспособности, пособия по беременности и ро- дам, по уходу за ребенком и др., представляется, что полномочия органов го- сударственных внебюджетных фондов, в том числе ФСС, при администриро- вании страховых взносов должны быть существенно расширены. Наиболее актуальными из них являются следующие: – Приостановление операций по счетам плательщика. Хозяйствующие субъекты зачастую открывают большое количество счетов для проведения небольшого объема банковских операций, в том числе они могут делать это и при наличии инкассового поручения на уже имеющихся счетах. Поэтому та- 119 кая мера, как выставление инкассового поручения, не всегда приводит к дос- тижению результата, так как операции начинают проводиться по вновь от- крываемым счетам. – Произведение выемки документов. При выездных проверках недобро- совестные плательщики взносов имеют возможность исправить, заменить либо подготовить документы, являющиеся основанием для исчисления, уп- латы страховых взносов либо для расходования их в качестве пособий. В этих условиях органы контроля лишены возможности сформировать необхо- димые доказательства правонарушения, так как не обладают правом выемки документов либо их заверенных копий. – Привлечение лиц в качестве свидетелей. Это особенно актуально в условиях применения «серых» зарплат, факты выплаты которых могли бы подтверждаться свидетельскими показаниями лиц, которым могут быть из- вестны какие-либо обстоятельства соответствующих выплат. – Проведение повторных и встречных проверок. Проведение повторных и встречных проверок необходимо для получения наиболее полной инфор- мации (сведений, фактов) по предмету проводимой проверки. Например, проверка страхователя (плановая, внеплановая) в текущем году уже проведе- на (или находится в стадии исполнения). При поступлении обращения этого страхователя за выделением необходимых средств на выплату страхового обеспечения обнаруживаются признаки действий страхователя, направлен- ные на создание искусственной ситуации с целью получения возмещения из средств Фонда в максимальном размере. Соответственно, возникает необхо- димость проведения выездной повторной проверки. Проведение встречных проверок обусловлено необходимостью установления обоснованности и пра- вильности назначения, исчисления и выплаты пособий по каждому месту ра- боты получателя пособий. Проведение двух выездных проверок в календарном году требуется в том случае, когда, например, на момент возникновения необходимости про- верки достоверности сведений по оплате труда работника, повредившего здоровье в результате несчастного случая, плановая проверка страхователя по вопросам страхования от несчастных случаев на производстве и профес- сиональных заболеваний за прошлый период уже проведена. Проведенный анализ выявил ряд проблем нормативного характера, связанных с вопросами взаимоотношений органов ФСС с банками в ходе осуществления админист- рирования страховых взносов. Так, в Законе № 212-ФЗ не содержатся поло- жения, позволяющие органам контроля за уплатой страховых взносов запра- шивать у банков информацию о движении средств по счетам плательщиков страховых взносов (при том, что соответствующие права налоговых органов предусмотрены частью 2 ст. 86 НК РФ), что затрудняет применение ст. 47 Закона № 212-ФЗ в части установления обстоятельств и причин неуплаты страховых взносов. При этом ст. 26 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» предусматривает, что справ- ки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, 120 выдаются кредитной организацией Пенсионному фонду РФ, Фонду социаль- ного страхования РФ в случаях, предусмотренных законодательными актами об их деятельности. Указанные полномочия необходимы территориальным органам Фонда не только для исполнения функций контроля за уплатой стра- ховых взносов, но и выполнения ими положений части 4 ст. 13 Закона № 255- ФЗ. Территориальные органы Фонда не вправе отказать заявителям при об- ращении ими за пособиями при отсутствии справки о движении средств на счетах страхователя. В связи с этим наделение органов ФСС полномочиями, позволяющими запрашивать у банков информацию о движении средств по счетам плательщика, является актуальным 38 Контрольные вопросы 1. Роль контроль расчетов по совместной деятельности. 2. Формы контрольной работы внебюджетных фондов. 3. Право проведения двух выездных проверок в календарном году. 4. Контроль обязательного соцстрахования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. 5. Контроль обязательного соцстрахования на случай временной нетрудоспособно- сти и в связи с материнством. 6. Особенности контроля консолидированных налогоплательщиков. 7. Контроль внешнеэкономических расчетов. 38 Решение Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. № 58К (891) «О результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ эффективности выполнения Фондом социального страхования Российской Федерации функций администратора доходов бюд- жетной системы (страховых взносов на обязательное социальное страхование на случай времен- ной нетрудоспособности и в связи с материнством; страховых взносов на обязательное страхова- ние от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; капитализирован- ных платежей; штрафов за нарушение законодательства о государственных внебюджетных фон- дах)». URL: http://www.budgetrf.ru/Publications/Schpalata/2011/ACH201108191233/ ACH2011081912 33_p_003.htm. 121 6. ТЕНДЕНЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ КОНТРОЛЬНО-РЕВИЗИОННОЙ РАБОТЫ 6.1. Тенденции развития институциональной основы контрольно-ревизионной работы Происшедшая трансформация экономических условий в стране требует переосмысления перспективы развития финансового контроля, его реализа- ции через контрольно-ревизионную работу. Проблемы современного сущно- стного, концептуального обеспечения управления экономикой с использова- нием программно-целевого метода активизировали научный поиск и эмпири- ческие разработки с использованием системы государственного и муници- пального финансового контроля. Обзор трактовок в современном понимании финансового контроля сви- детельствует о дифференцированном подходе представителей различных от- раслей знаний к анализу сущности контроля с разных точек зрения: 1. Экономисты, юристы и социологи исследуют контроль как сферу деятельности органов государственного и хозяйственного управления и опре- деляют его как функцию или форму исполнительно-распорядительной (управленческой) деятельности. 2. С позиций кибернетики контроль рассматривается как форма обрат- ной связи, посредством которой управляющая система получает необходи- мую информацию о действительном состоянии управляемого объекта и ис- пользовании управленческих решений. 3. Специалисты по теории управления, выделяя три стадии управленче- ской деятельности (проектирование и определение цели; организацию выпол- нения принятого решения; контроль исполнения), трактуют контроль как осо- бую стадию управленческого цикла, раскрывая понятие контроля в виде раз- личных трактовок: «контроль как систематическая и конструктивная деятель- ность руководителей, органов управления (одна из основных управленческих функций)»; «контроль как завершающая стадия процесса управления, сердце- виной которой является механизм обратной связи»; «контроль как неотъемле- мая составляющая процесса принятия и реализации, управленческих решений, непрерывно участвующая в этом процессе от его начала и до завершения». 4. В работах исследователей, непосредственно работавших в сфере кон- трольно-ревизионной деятельности, сущность контроля отождествляется с регулярными проверками соблюдения финансового, хозяйственного законо- дательства (т. е. установленных правовых норм), выявлением нарушений го- сударственной дисциплины. Необходимость новых разработок подтверждают данные контрольных мероприятий, проведенных за ряд последних лет (рис. 4). Динамика одно- значно отражает значительный рост выявленных нарушений законодательст- ва в бюджетной сфере, который за пять лет (с 2008 по 2012 г. включительно) составил 684,8 млрд руб., или в 8,1 раза. 122 Рис. 4. Динамика выявленных нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере с 2008 по 2012 г. (млрд руб.) Несомненно, данный рост определен не увеличением количества прове- рок, поскольку имеет место их уменьшение с 501 в 2011 г. до 370 в 2012 г. (рис. 5) 39 . К тому же изменилась структура работы Счетной палаты РФ в фи- нансово-бюджетной сфере за счет осуществления и отражения экспертных мероприятий. Данные динамические зависимости дают возможность конста- тировать большую результативность контрольных мероприятий Счетной па- латы РФ. Этот результат вполне обосновывает введение института Высшего органа финансового контроля в лице Счетной палаты РФ (ФЗ «О счетной па- лате РФ № 41»). Рис. 5. Динамика проведенных Счетной палатой РФ контрольно-экспертных мероприятий с 2008 по 2012 г., ед. Системное исследование теории и практики финансового контроля в сферах государственного управления, бюджетного процесса, социальных обя- зательств, созданной инфраструктуры, межбюджетных взаимосвязей, уровня бюджетной обеспеченности граждан, влияния органов власти муниципаль- ных образований, информационно-нормативного регулирования и других по- зволило выделить роль институциональной основы контрольно-ревизионной работы как определяющую тенденции развития контроля. Очень важна правовая регламентация видов контрольной деятельности, государственного и муниципального финансового контроля, правовая обос- нованность финансового контроля деятельности экономических объектов. 39 URL://lutp://www.ach.gov.ru. 123 В 2013 г. были приняты изменения в законодательстве о государственном (муниципальном) финансовом контроле. Определена цель финансового контро- ля: финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных пра- вовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения 40 . Закреплены виды государственного (муниципального) финансового контроля, которые подразде- лены на внешний и внутренний, предварительный и последующий. Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов РФ и муници- пальных образований. Внутренний финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений — это контрольная деятельность Федеральной службы фи- нансово-бюджетного надзора, органов финансового контроля, являющихся соответственно органами исполнительной власти субъектов РФ, местных ад- министраций, Федерального казначейства (финансовых органов субъектов РФ или муниципальных образований). Предварительный контроль осуществ- ляется в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в про- цессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. По- следующий контроль производится по результатам исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности. Например, характерной особенностью системы государственного контроля местных бюджетов можно назвать непрерывность контроля с использованием на каждой последующей стадии контроля результатов, полученных на предшествующих стадиях кон- троля. В этой связи предварительный контроль и последующий контроль, осуществляемые в рамках государственного контроля, являются важными инструментами совершенствования бюджетного процесса на уровне местного самоуправления. Введена статья 41 в БК РФ, где определены полномочия органов финан- сового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муници- пального) финансового контроля в виде контроля над соблюдением бюджет- ного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения и контроля над полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципаль- ных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (му- ниципальных) заданий. Определены контрольные действия при осуществле- нии полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю органами внутреннего государственного финансового контроля: проверки, ревизии и обследования. Осуществление внутреннего контроля в инициатив- ном порядке позволяет охватить государственным контролем весь цикл бюд- жетного процесса, реализуя принцип системности контроля и создавая осно- ву для выработки предложений по совершенствованию межбюджетных от- 40 Статья 265 БК РФ (в ред. Федерального закона от 23.07.2013 № 252-ФЗ). 41 Статья 269.2 БК РФ (в ред. Федерального закона от 23.07.2013 № 252-ФЗ). 124 ношений. Основные показатели, используемые при разработке местных бюд- жетов, зависят от решений, принимаемых вышестоящими уровнями власти. Это особенно характерно для внутригородских муниципальных образований, городских и сельских поселений. Важным представляется включение в число объектов контроля 42 , до- полнительно нормативно закрепленным ранее: участников бюджетного про- цесса, бюджетных и автономных учреждений, государственных и муници- пальных унитарных предприятий, государственных корпораций и государст- венных компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием пуб- лично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах) в части соблюдения ими условий пре- доставления средств из бюджета в процессе проверки распорядителей бюд- жетных средств, их предоставивших 43 . При этом акцент сделан на том, что органы государственного и муниципального финансового контроля осущест- вляли контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюд- жетной системы РФ, а также межбюджетных трансфертов и бюджетных кре- дитов, предоставленных другому бюджету бюджетной системы РФ и вне- бюджетных фондов РФ. Впервые БК РФ закреплены методы осуществления государственного (муниципального) финансового контроля 44 , которыми являются проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций. Кроме того, для обеспе- чения принципов объективности и независимости деятельности контрольно- счетных органов проверка расходов контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований за отчетный финансовый год осуществля- ется в соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований». Порядок осуществления пол- номочий органами внешнего государственного и муниципального финансо- вого контроля по внешнему государственному (муниципальному) финансо- вому контролю определяется соответственно федеральными законами, зако- нами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. Несмотря на имеющееся нормативно закрепленное разделение видов контроля, по-прежнему имеется достаточно большое количество проблем, связанных с эффективным использованием этого финансового инструмента в сфере управления бюджетными средствами. Так, недостаточно развиты мето- дологические положения оценки эффективности системы финансово- бюджетного контроля в части: – методических рекомендаций оценки эффективности бюджетных рас- ходов на основе критериев и показателей результатов деятельности бюджето- получателей; 42 О Счетной палате Российской Федерации : федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ. 43 Статья 266 БК РФ (в ред. Федерального закона от 23.07.2013 № 252-ФЗ). 44 Статья 267.1 БК РФ (в ред. Федерального закона от 23.07.2013 № 252-ФЗ). 125 – классифицированных групп и направлений использования бюджетных средств в условиях перехода на программные методы формирования бюджетов; – проверки корректности и формулировки финансовых целей для раз- личных уровней управления бюджетной сферы; – оптимизации организационной структуры местного самоуправления и регионов; – системы финансового контроля местных бюджетов, включающей в се- бя как муниципальный, так и государственный финансовый контроль; – стандартов финансового контроля и информационного обеспечения местных бюджетов, направленных на решение задачи повышения эффектив- ности межбюджетных отношений; – бюджетного процесса регионального уровня и в муниципальных обра- зованиях; – разработок с учетом системного подхода научно-обоснованных теоре- тических и практических обобщений и др. Множество проблем связано с организацией проверочного процесса му- ниципальными контрольными органами местных бюджетов, поскольку он должен осуществляться органами государственного финансового контроля субъекта РФ в определенных условиях (табл. 4). |