Конституционное право. Методические указания для обучающихся по освоению дисциплины б. 11 Конституционное право Направление подготовки
 Скачать 1.72 Mb.
|
|
Лекция №16 (1 час).Тема: «История развития федерализма в России» 1.16.1.Вопросы темы: 1. История развития федерализма в России. РФ- член Содружество независимых государств. 2. Конституционно-правовая модель федеративных отношений в современной России. Принципы федеративного устройства России. 1.16.2.Краткое содержание вопросов: 1. История развития федерализма в России. РФ- член Содружество независимых государств. В широком смысле слова под федерацией (от лат. federare – объединять, укреплять союзом) понимается любая система, структура, состоящая из неодинаковых частей. Федерация – это форма территориально-государственного устройства, при которой составными частями государства являются относительно самостоятельные государственные образования – субъекты федерации. Федеративные государства в обязательном порядке характеризуются наличием двух уровней государственной власти, причем в федеративных отношениях главными являются отношения по поводу распределения и осуществле- ния государственной власти. В осуществлении государственной власти, равно как и в федеративных отношениях во- обще, обязательно имеют место элемент соглашения (не в буквальном юридическом смысле «договор»), сочетание сотрудничества и подчинения. Если в унитарном государстве власть делится «сверху» и так же, «сверху», в любой момент предоставленные составным частям государства власть и автономия могут быть отняты или изменены, то в федеративном государстве исключается принятие подобных решений центральной власти в одностороннем порядке, обязательно участие в принятии таких решений субъектов федерации. В дореволюционный период Российская империя являлась унитарным государством В первые в качестве федера- ции Россия была провозглашена в Конституции 1918г. В 1922г. был заключен с начало союзный договор о создании Союза Советских Социалистических республик, а затем в1924г. была принята Конституция нового союзного государ- ства. В эпоху перестройки в 1980-е годы возник вопрос о реформировании этого союзного государства на новых де- мократических основах. Однако сохранить СССР не удалось и в конце 1991г. в результате его развала возникло со- дружество независимых государств (СНГ), которое включало в себя большинство бывших союзных республик СССР. , СНГ является международной организацией независимых государств, для реализации общих интересов в политиче- ской, экономической и социально-культурной сферах. Общими органами управления СНГ являются Совет глав госу- дарств, совет глав правительств, межпарламентская ассамблея, и др. В рамках СНГ сложились более тесная интегра- ция между такими странами, как Россия, Беларусь, Казахстан, которые имеют на основе своих договоренностей общее экономическое пространство, безвизовый режим передвижения своих граждан, взаимные обязательства по внешнепо- литическим вопросам. В 1990-х гг. внутри России на основе федеративного договора от 31 марта 1992г. были разграничены предметы ведения и полномочия между центральной властью и регионами (субъектами РФ). После принятия Конституции 1993г., которой было предусмотрено разграничение предметов ведения и полномочий на основе двусторонних дого- воров между субъектами РФ и Россией, начался «парад суверенитетов», который перерос в «парад заключения дого- воров», для субъектов РФ стало «непрестижным» не заключить договор с центром. Договорный процесс в этот период справедливо вызывал неоднозначную оценку и тревогу, так как нормы заключаемых договоров вторгались в сферу федерального конституционного и законодательного регулирования, стала фактически утверждаться договорная мо- дель Российской Федерации («договорное право»). К весне 1999 г. было заключено уже 42 договора с органами госу- дарственной власти 46 субъектов РФ и более 250 конкретных соглашений к ним. Субъекты РФ, заключившие догово- ры, занимали большую часть территории страны, в них проживало более 50 % населения, было сосредоточено свыше 60 % экономического потенциала России. При этом большинство из подписанных в это время договоров между феде- ральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ изменяли схему раз- граничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, установленную в Конституции РФ. Укрепление вертикали государственной власти в России способствовало тому, что к концу 1999 г. заключение новых договоров было приостановлено, а с 2002 г. начался процесс прекращения действия заключенных договоров по соглашению сторон (в настоящее время большая часть из заключенных договоров отменена). 2. Конституционно-правовая модель федеративных отношений в современной России. Принципы федеративного устройства России. В качестве одной из основ конституционного строя ст. 1 Конституции РФ закрепляет федеративное устройство России, что отражает официальное название государства. Среди сравнительно небольшого числа федераций мира по- ложение Российской Федерации уникально: она является самой большой федерацией мира не только по абсолютному количеству субъектов (83), но и по числу их разновидностей. Федеративному устройству России посвящена гл. 3 Конституции РФ, однако основополагающие принципы феде- ративного устройства закреплены в ст. 4 и 5 гл. 1 «Основы конституционного строя», что предопределяет их значи- мость и неизменность при существовании действующей Конституции РФ. Большинство из закрепленных принципов лежат в основе конституционно-правового статуса Российской Федерации. Конституция РФ закрепляет следующие принципы федеративного устройства России - Государственная целостность. Данный принцип означает, в частности, единство территории РФ, распростра- нение суверенитета РФ на всю территорию, единое экономическое пространство, единое правовое пространство и т. п. - Единство системы государственной власти. Это единство проявляется в единстве природы власти (источник, цели деятельности), однотипности в институциональной организации власти на федеральном и региональном уров- нях, иерархии и взаимодействии различных органов государственной власти и т. д. - Равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации и вытекающее отсюда равноправие субъектов РФ. Употребляемый в ч. З ст.5 Конституции РФ термин «народы» может трактоваться в двух значениях: во-первых, как представители определенной этнической группы, проживающие в различных составных частях России (чеченский народ, татарский народ, народы финно-угорской группы, белорусская диаспора, азербайджанская диаспора, немцы, караимы и т. п.); во-вторых, как все население, проживающее на определенной территории без этнической, нацио- нальной окраски (народ Дагестана, народ Самарской области, жители Москвы и т. п.). В любом случае принцип само- определения народов не может трактоваться как право выхода какой-либо территории из состава РФ: Конституция прямо говорит о самоопределении народов в Российской Федерации, следовательно, народы, реализуя этот принцип, могут, в частности, изменить статус субъекта РФ, на территории которого они проживают, объединиться с другим субъектом РФ или разъединиться на несколько территорий, создать национально-культурную автономию и т. п., но, во-первых, в существующих границах РФ и, во-вторых, не посягая на основы конституционного строя России (форму правления, экономический строй, идеологические, духовные основы и т. д.). Принципиальной новеллой российского конституционализма является положение о том, что все субъекты РФ (республики, края, области, города федерально- го значения, автономная область и автономные округа) являются равноправными, обладают одинаковым юридиче- ским статусом. - Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами госу- дарственной власти субъектов РФ (между федеральными и региональными органами государственной власти). Мера разделения власти между центром и составными частями государства, как отмечалось, является одним из основных признаков федеративного устройства. Именно этот вопрос оказался ключевым в становлении российского федерализ- ма, и его необходимо рассмотреть более подробно. Лекция №17 (1 час).Тема: «Статус РФ и статус субъектов РФ» 1.17.1.Вопросы темы: 1. Основы конституционно-правового статуса Российской Федерации и ее субъектов 2. Состав Российской Федерации и конституционные основы его изменения 1.17.2Краткое содержание вопросов. 1. Основы конституционно-правового статуса Российской Федерации и ее субъектов В характеристике российского федерализма важным является уяснение статуса основных субъектов федератив- ных отношений: Российской Федерации как целого и субъектов РФ как составных частей целого. Принципы российского федерализма предопределяют основы конституционно-правового статуса Российской Федерации, основными элементами которого являются: • федеральная учредительная власть; • государственный суверенитет; • территориальное верховенство России (при этом территория РФ имеет не только внутреннее, государственно- правовое, но и международно-правовое значение, включает в себя не только территории всех субъектов РФ, но и та- кие пространства, как территориальное море, внутренние воды, воздушное пространство); • единое федеральное гражданство; • государственный язык; • федеральный бюджет, федеральная государственная собственность, единые таможенная, денежная, кредитная и налоговая системы; • единая правовая система; • система федеральных органов государственной власти, единые судебная система и система органов прокурату- ры; • единая внешняя политика, членство в межгосударственных объединениях; • единые Вооруженные Силы; • конституционное закрепление предметов исключительного ведения Российской Федерации; • наличие государственных символов России: герба, гимна, флага, столицы. Таким образом, статус Российской Федерации включает важнейшие черты ее федеративной государственности. Он характеризуется прежде всего тем, что Российская Федерация является суверенным государством, полноправным субъектом международного сообщества, обладающим на всей своей территории полнотой государственной власти, за исключением тех полномочий, которые в соответствии с федеральной Конституцией находятся в ведении субъектов РФ. Для любого федеративного государства чрезвычайно важно достижение гармонии в отношениях частей (субъек- тов федерации) и целого (самой федерации). Большинство федераций мира с точки зрения статуса их составных час- тей симметричны, т. е. состоят из однопорядковых субъектов. В некоторых же федеративных государствах субъекты федерации обладают различным объемом правомочий – асимметричные федерации. Абсолютно симметричных феде- раций с юридической точки зрения не существует, и во всех федеративных государствах имеют место те или иные элементы асимметрии. В соответствии с ч. 1 ст. 5 Конституции РФ субъектами РФ являются республики, края, области, города феде- рального значения, автономная область и автономные округа. Буквальное толкование данной нормы позволяет сде- лать вывод о том, что в Конституции РФ закреплен симметричный характер федерации. Более того, конституционный текст содержит целый ряд положений о равноправии субъектов РФ (ч. 1 и 4 ст. 5, ч. 2 ст. 72, ст. 77 и др.). Поскольку все субъекты РФ являются государственными образованиями, общие начала их конституционно- правового статуса созвучны основным элементам статуса Российской Федерации: • собственная система государственной власти, в том числе учредительной (самостоятельность регионов в этой сфере не безгранична, органы государственной власти субъектов РФ являются составной частью единой системы го- сударственной власти России); • собственная правовая система (но являющаяся составной частью правовой системы РФ); • собственные предметы ведения (наряду с возможностью участия в решении общефедеральных вопросов); • собственная территория (но только суша; границы между субъектами РФ могут быть изменены по их взаимному согласию, но с утверждением этого решения Советом Федерации); • свои собственность, бюджет, система региональных налогов и сборов (но в рамках федерального регулирования основ имущественных отношений); • участие в международных и внешнеэкономических связях, право на сотрудничество друг с другом (но с участи- ем или под контролем федерального центра, в частности отношения субъектов РФ с иностранными государствами или их составными частями регламентируются Федеральным законом от 04.01.99 № 4-ФЗ «О координации международ- ных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»); • собственная государственная символика (но используемая наряду с государственными символами РФ). Несмотря на бесспорное наличие общих черт в характеристике правового статуса субъектов РФ и равноправия субъектов РФ, существуют определенные различия как отдельных групп субъектов РФ, так и отдельных субъектов РФ независимо от принадлежности к той или иной группе. Даже некоторые нормы Конституции РФ и других федераль- ных правовых актов позволяют говорить о фактически асимметричной федерации в России. Так, ч. 2 ст. 5 Конститу- ции РФ определяет статус республик как государств, имеющих свою конституцию в отличие от других субъектов РФ; ч. 2 ст. 68 дает право республикам устанавливать свои государственные языки, хотя национальных языков в РФ намного больше, чем республик, которых в России 21; основные законы республик (конституции) в отличие от уста- вов других субъектов РФ могут быть приняты путем проведения республиканских референдумов (ч. 1 и 2 ст. 66 Кон- ституции РФ, подп. «а» п. 1 ст. 5 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Фе- дерации»); ч. 3 ст. 66 дает возможность автономной области и автономным округам иметь специальный именной фе- деральный закон о соответствующей автономии. В учебной и научной литературе все субъекты РФ традиционно распределяются на три основные группы: респуб- лики (государства); края, области, города федерального значения (территориальные образования); национально- территориальные образования (автономная область и автономные округа). Это также дает основание говорить о раз- личиях в их правовом статусе. Да и сама конституционная возможность изменения субъектом РФ своего статуса (ч. 5 ст. 66) предполагает различия в статусе отдельных регионов. Все подобные положения, внутренние противоречия российского законодательства дают почву для обоснования разностатусности составных частей России, прежде все- го республик, по сравнению с другими субъектами РФ. Таким образом, статус субъекта РФ включает не только традиционный набор прав, обязанностей, но и принад- лежность к определенному виду субъектов. В то же время статус субъекта РФ включает все права, зафиксированные не только в Конституции РФ, но и в иных правовых актах. Статус отдельных субъектов РФ может уточняться также в федеральных законах и иных правовых актах. В каче- стве примеров можно привести Закон РФ от 15.04.1993 № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации», феде- ральные законы об особых экономических зонах (в Калининградской, Магаданской областях и др.), постановления Правительства РФ о федеральных целевых программах экономического, социального, культурного развития отдель- ных регионов и т. д. Российская Федерация состоит исключительно из субъектов федерации; в отличие от многих федеративных госу- дарств в ее составе нет территорий, не являющихся субъектами федерации (столичного округа, федеральных террито- рий или владений, ассоциированных государств и т. п.); различные внутригосударственные образования (федеральные округа, межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, свободные экономические зоны, закрытые административно-территориальные образования, ассоциации и союзы муниципальных образований и т. п.) субъекта- ми федерации не являются. 2. Состав Российской Федерации и конституционные основы его изменения Состав Российской Федерации конституционно закреплен в ч. 1 ст. 65 Основного Закона, в которой поименованы все 85 ее субъектов: 22 республики, 9 краев, 46 областей, 3 города федерального значения, 1 автономная область и 4 автономных округов. Однако конституционно установленный состав федерации в России может быть изменен, и Кон- ституция РФ предусматривает возможность такого изменения: а) в связи с изменением (увеличением) территории Российской Федерации (возможность сецессии, т. е. выхода какого-либо субъекта из состава Российской Федерации Конституция РФ в прямой постановке не допускает); б) в рамках существующих границ. В первом случае речь идет о принятии в состав Российской Федерации нового субъекта (ч. 2 ст. 65). Изменение же состава Российской Федерации в существующих границах возможно в силу двух обстоятельств: 1) в связи с образованием в составе России нового субъекта РФ (ч. 2 ст. 65); 2) в связи с изменением статуса каким-либо субъектом. В соответствии с Конституцией РФ все субъекты РФ не- зависимо от принадлежности к тому или иному виду равноправны, однако Основной Закон прямо предусматривает возможность изменения субъектом РФ своего статуса (ч. 5 ст. 66), следовательно, изменение статуса субъектом РФ влечет и изменение состава Российской Федерации при прежнем количественном наборе субъектов РФ. Условия и процедура всех вариантов изменения состава Российской Федерации должны быть урегулированы на уровне федерального конституционного закона. В частности, в развитие конституционных положений принят Феде- ральный конституционный закон от 17.12.2001 № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образова- ния в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта РФ. В целях исключения правового вакуума соответствую- щий механизм должен быть закреплен, хотя возможность принятия в Российскую Федерацию нового субъекта пред- ставляется в целом гипотетической (схема 9). В то же время полностью исключать подобную ситуацию нельзя: инте- грационные процессы с Беларусью, в частности, порождают в том числе предложение об объединении России и Бела- руси в одно государство путем постепенного включения в состав России белорусских областей, начиная с восточных; высказывались просьбы, находящие поддержку среди ряда российских политиков, о присоединении к России Абха- зии, Южной Осетии, Приднестровья, Крыма и т. д. Принятие в состав России нового субъекта РФ возможно только на добровольной основе, при этом в состав Рос- сийской Федерации может быть принято как иностранное государство, так и его часть. В основе такого решения, оформляемого принятием специального федерального конституционного закона, должен лежать в том числе и между- народный договор с данным государством, заключаемый исключительно по инициативе последнего. В целях посте- пенного интегрирования нового субъекта в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, а также в систему органов государственной власти международным договором может устанавливаться переходный период. Реализации полномочия Президента РФ по заключению международных договоров в данной ситуации предшест- вует обязательное уведомление обеих палат российского парламента и Правительства РФ о поступившем предложе- нии заключить соответствующий договор и проведение при необходимости с ними консультаций, а также обращение в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности подписанного договора. Ратификация заклю- ченного международного договора (при условии положительного решения Конституционного Суда РФ) осуществля- ется в Федеральном Собрании одновременно с принятием федерального конституционного закона о принятии в со- став Российской Федерации нового субъекта, в котором определяются отправные моменты его статуса (наименование, границы, особенности и сроки переходного периода и др.). Образование в составе Российской Федерации нового субъекта представляется более реальной ситуацией; кроме того, тенденция укрупнения российских регионов перестала быть прогнозируемой – в соответствии с Федеральным конституционным законом от 25.03.2004 № 1-ФКЗ в составе Российской Федерации образован новый субъект РФ (Пермский край) в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа (новый субъ- ект РФ считается образованным с 1 декабря 2005 г., при этом со дня образования Пермского края предусмотрено дей- ствие переходного периода (но не позднее 31 января 2007 г.), в течение которого осуществляется формирование орга- нов государственной власти края и завершение урегулирования иных вопросов). Аналогичные (объединительные) процессы начинаются в отношениях между Красноярским краем и входящими в его состав Таймырским и Эвенкий- ским автономными округами, Иркутской областью и Усть-Ордынским Бурятским автономным округом. Высказыва- лись предложения об объединении нескольких субъектов РФ в один (Москвы и Московской области, Санкт- Петербурга и Ленинградской области, Тюменской области и Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов, Алтайского края и Республики Алтай., Чеченской Республики и Республики Ингушетия, семи дальневосточ- ных территорий – Амурской, Магаданской, Камчатской и Сахалинской областей, Хабаровского и Приморского краев и Еврейской автономной области – в одну Дальневосточную губернию), об образовании Уральской республики на основе Свердловской, Челябинской и Курганской областей, о возвращении в состав Хабаровского края Еврейской автономной области, вышедшей из его состава в начале 1990-х гг., и т. д. В настоящее время закон закрепляет механизм образования нового субъекта РФ лишь в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ. При этом образование нового субъекта РФ может повлечь за собой прекращение существования всех или отдельных объединяющихся субъектов РФ, т. е. возможны ситуации так называемого поглощения одним субъектом другого, присоединения одного к другому. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта возможно только на добровольной основе, по инициативе заинтересованных субъектов РФ (т. е. субъектов, на территории которых образуется новый субъект), про- являемой исключительно путем проведения региональных референдумов в этих субъектах РФ. Соответствующее предложение направляется Президенту РФ, который уведомляет о нем палаты Федерального Собрания РФ и Прави- тельство РФ и при необходимости проводит с ними консультации. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта РФ оформляется принятием специального феде- рального конституционного закона, проект которого вносится в Государственную Думу Президентом РФ в случае положительных результатов референдумов во всех заинтересованных субъектах РФ. Если результаты референдума хотя бы в одном субъекте окажутся отрицательными, то повторное проведение референдумов по этому вопросу во всех регионах возможно не ранее чем через год. В таком законе наряду с общими началами статуса нового субъекта РФ определяются и вопросы переходного характера: правопреемства, урегулирования имущественных отношений (включая изменения в закон о федеральном бюджете), функционирования различных органов государственной власти, действия принятых ранее правовых актов и т. д. Изменение статуса субъектом РФ возможно также на основании процедуры, предусмотренной федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ). Однако такой закон пока не принят, хотя необходимость его принятия очевидна: фактические различия в правовом статусе субъек- тов РФ предполагают возможность (а зачастую и стремление) изменения (прежде всего повышения) своего статуса некоторыми субъектами РФ (преобразования Калининградской области в Балтийскую Республику, Свердловской об- ласти в Уральскую Республику, Еврейской автономной области в Еврейскую (Биробиджанскую) область и т. п.) Во всех случаях изменения состава Российской Федерации должны быть внесены изменения в ст. 65 Конституции РФ на основании соответствующего федерального конституционного закона (ст. 137 Конституции). Но изменения в данную статью могут вноситься и при неизменности состава Российской Федерации – когда тот или иной субъект РФ изменит свое наименование. Подобные изменения в ст. 65 Конституции РФ уже вносились: с 1996 г. изменили свои наименования, в частности, Республика Ингушетия, Республика Калмыкия, Республика Северная Осетия – Алания, Чувашская Республика – Чувашия, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра. Включение в таких случаях нового наименования субъекта РФ в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ указом Президента РФ на основании решения органов госу- дарственной власти соответствующего субъекта не означает изменения статуса субъектом РФ и состава Российской Федерации. |