Конституционное право. Методические указания для обучающихся по освоению дисциплины б. 11 Конституционное право Направление подготовки
 Скачать 1.72 Mb.
|
|
Лекция №18 (2 часа).Тема: «Разграничение компетенции РФ и субъектов РФ» 1.18.1.Вопросы темы: 1.Разграничение компетенции РФ и субъектов РФ. 2. Конституционно-правовые основы разрешения коллизий по вопросам компетенции РФ и субъектов РФ 1.18.2. Краткое содержание вопросов 1. Разграничение компетенции РФ и субъектов РФ. Когда идет речь о разграничении властных полномочий между федеральным центром и составными частями го- сударства, употребляются термины «разграничение предметов ведения» и «разграничение полномочий (компетен- ции)». Иногда эти понятия употребляются как тождественные, что является не вполне точным. Под предметами веде- ния (Российской Федерации, ее субъектов, совместного ведения, муниципальных образований) понимаются сферы общественных отношений, по которым соответствующие органы государственной власти (органы местного само- управления) осуществляют правовое регулирование, а под полномочиями – права и обязанности соответствующего органа публичной власти, которыми он наделен для реализации задач и функций по предметам соответствующего ведения. Компетенция же – это совокупность всех властных полномочий органа государственной власти (органа ме- стного самоуправления) по соответствующему предмету ведения. Полномочия, как и компетенция, – это свойство, присущее только государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу. Основополагающие принципы разграничения властных полномочий между федеральным центром и субъектами РФ закреплены в Конституции РФ, а детализация содержится в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об об- щих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с изм. и доп. Разграничение предметов ведения и властных полномочий возможно двумя основными способами: нормативным (конституционным, уставным, законодательным) и договорным. При этом договорный способ разграничения не про- тивопоставляется конституционному, он не является «неконституционным» и должен применяться только в рамках действующей Конституции РФ. Различие между данными способами заключается лишь в том, что при нормативном способе властные полномочия закрепляются за соответствующим субъектом непосредственно в нормативном акте (Конституции РФ, конституции (уставе) субъекта РФ, федеральном или региональном законе), а при договорном – в договоре (соглашении). Возможно применение какого-либо одного из указанных способов, а также их сочетания. Конституция РФ, исходя из наиболее распространенного в практике федеративных государств принципа трех сфер полномочий, закрепляет: 1) предметы исключительного ведения Российской Федерации; 2) предметы совместного ведения (сфера так называемой совпадающей, конкурирующей компетенции); 3) предметы собственного ведения субъектов РФ. Перечень предметов ведения Российской Федерации определен в ст. 71 Конституции РФ как закрытый и, следо- вательно, не подлежит расширительному толкованию. Базовый критерий отнесения перечня вопросов к ведению Рос- сийской Федерации (как и в большинстве федеративных государств) – закрепление за ней прав, в совокупности обес- печивающих реализацию государственного суверенитета, единства прав и свобод человека и гражданина и единую государственную политику. Перечень предметов совместного ведения, так же как и перечень предметов ведения Рос- сийской Федерации, является по Конституции РФ закрытым (ст. 72). Перечень предметов ведения Российской Феде- рации и совместного ведения, как правило, воспроизводится в конституциях и уставах субъектов РФ. Предметы веде- ния субъектов РФ в федеральной Конституции четко не определяются, Конституция РФ закрепляет лишь отдельные сферы правового регулирования субъектов РФ: установление системы органов государственной власти (ч. 2 ст. 11,ч. 1 ст. 77), принятие конституций, уставов (ч. 1, 2 ст. 66), установление государственных языков республик (ч. 2 ст. 68) и др. Поэтому по остаточному принципу сюда относятся все те вопросы, которые не вошли в первые две сферы (ст. 73 Конституции РФ), а это значит, что сфера правового регулирования субъектов РФ достаточно широка. Договорный способ разграничения властных полномочий по вертикали в федеративном государстве следует рас- сматривать как вспомогательный, так как во всех основных сферах общественных отношений предметы ведения и полномочия должны быть разграничены нормативно. Действующее законодательство изменило и порядок реализации договорного способа разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», во-первых, закрепляет предметный ограничитель, т. е. предмет договора могут составлять лишь конкретные полномочия федеральных и региональных органов государственной власти, обу- словленные исключительно экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ и в той мере, в какой этими особенностями определено иное, чем это установлено в федеральных законах, разграничение полномо- чий (предметом соглашений между федеральными и региональными органами исполнительной власти может быть только делегирование части имеющихся полномочий). Во-вторых, Законом закрепляется временной ограничитель, т. е. договор (соглашение) не может быть бессрочным, предельный срок действия договора составляет десять лет с возможностью досрочного расторжения (прекращения действия) как по соглашению сторон, так и по решению суда. В-третьих, Закон закрепляет концепцию несамоисполняющегося договора во внутрифедеративных отношениях, что предопределяет усложнение процедуры заключения и вступления в силу договоров и соглашений – договоры подлежат предварительному (до подписания договора Президентом РФ и главой региона) одобрению в законодательном органе субъекта РФ и утверждению подписанного договора федеральным законом. Таким образом, двусторонними такие до- говоры можно называть с большой долей условности, так как по существу имеет место согласованная (преобладаю- щая) воля десятков субъектов законодательного процесса, включая все субъекты РФ. Соглашения между федераль- ными и региональными органами исполнительной власти вступают в силу после их утверждения постановлениями Правительства РФ. Такая процедура позволит исключить из договоров и соглашений положения, нарушающие прин- цип равноправия субъектов РФ (органы государственной власти любого субъекта РФ вправе по своему запросу полу- чить проект договора или соглашения и высказать свои предложения и замечания). Для заключенных ранее и пока действующих договоров и соглашений установлено, что если до 8 июля 2005 г. они не будут утверждены федеральным законом или постановлением Правительства РФ соответственно, то прекратят свое действие. С разграничением властных полномочий между центром и регионами нормативно смысл заключения договоров в значительной степени утрачивается. Основное назначение внутригосударственных (равно как и внутрирегиональных) договоров и соглашений – конкретизация, уточнение, делегирование нормативно разграниченных властных полномо- чий при безусловном приоритете нормативного способа разделения власти по вертикали. 2. Конституционно-правовые основы разрешения коллизий по вопросам компетенции. Конституция РФ закрепляет и иерархию нормативных актов Российской Федерации и субъектов РФ: по предме- там совместного ведения верховенство имеет федеральный закон, а по предметам ведения субъектов РФ приоритет перед федеральными законами имеют нормативно-правовые акты субъектов РФ (ч. 5, 6 ст. 76 Конституции РФ). При- оритет федеральных актов в сфере исключительного ведения РФ очевиден, поскольку в этой сфере региональные ак- ты, по общему правилу, издаваться не должны (ч. 1 ст. 76). Следует иметь в виду, что по предметам совместного ве- дения Российской Федерации и ее субъектов могут приниматься не только федеральные законы (такой вывод может возникнуть исходя из буквального толкования ч. 2 ст. 76 Конституции РФ), но и федеральные нормативно-правовые акты подзаконного характера (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты). Право- вую позицию по данному вопросу высказал Конституционный Суд РФ в Постановлениях от 09.01.1998 № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» и от 27.01.1999 № 1-П «По делу о тол- ковании статей 71 (пункт „г―), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации». Соотношение федерального и регионального законодательства по предметам совместного ведения в ст. 76 (ч. 2 и 5) Конституции РФ определено следующим образом: в данных сферах общественных отношений могут принимать- ся как федеральные законы и иные федеральные правовые акты, так и законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ. Однако последние должны приниматься в соответствии с федеральными законами, в случае же проти- воречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта РФ действует федеральный закон. Отсутствие федерального закона по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов не яв- ляется препятствием для урегулирования данного вопроса субъектом РФ. Однако возможность опережающего право- вого регулирования в субъекте РФ весьма ограничена. Во-первых, конституционное предписание о необходимости соответствия нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному закону предполагает в том числе и приведе- ние правового акта субъекта РФ в соответствие с федеральным законом, принятым позднее. Во-вторых, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государст- венной власти субъектов Российской Федерации» после внесения изменений и дополнений 4 июля 2003 г. содержит закрытый перечень полномочий органов государственной власти субъектов по предметам совместного ведения, кото- рые они могут осуществлять самостоятельно. Лекция №19 (2 часа).Тема: «Административно-территориальное деление и автономия в РФ» 1.19.1.Вопросы темы: 1. Административно-территориальное деление 2.Понятие и значение автономии, ее виды. 3.Правовые основы учета и обеспечения прав коренных малочисленных народов. 1.19.2.Краткое содержание вопросов 1. Административно-территориальное деление Административно-территориальное устройство государства – это разделение его территории на определенные части, в соответствии с которыми строится система местных органов государственной власти и органов местного са- моуправления. Такие части принято называть административно-территориальными единицами. В России администра- тивно-территориальное устройство базируется на ряде принципов: экономический принцип, национальный принцип, принцип максимального приближения как государственного аппарата, так и местного самоуправления к населению. Вопросы административно-территориального устройства относятся к исключительному ведению субъектов РФ. Ад- министративно-территориальными единицами являются районы, города, поселки (рабочие, сельские, дачные, ку- рортные). В Российской Федерации имеются также закрытые административно-территориальные образования. 2. Понятие и значение автономии, ее виды. В качестве видов субъектов РФ Конституцией РФ предусмотрены автономная область (она существует в единст- венном числе, это Еврейская автономная область) и автономные округа. Статус автономной области и автономных округов определяется их уставом, Конституцией РФ, федеральными законами и договорами между субъектами РФ.опреде Характеристика конституционно-правового статуса таких субъектов РФ, как автономные округа, имеет определенные особенности. Главная из них заключается в том, что все автономные округа, за исключением Чукотско- го, входят в состав края или области (Чукотский автономный округ в 1992 г. с соблюдением конституционных проце- дур вышел из состава Магаданской области и в соответствии с законом является непосредственно входящим в состав Российской Федерации). Такие субъекты РФ называют «сложносоставными», «составными», «сложноустроенными», «матрешечными» и т. п. Получается, что один равноправный субъект является частью другого, столь же равноправно- го (а отсюда возникают проблемы территории, формирования органов государственной власти, нормотворчества, взаимоотношений между собой и с федеральным центром и т. п.). Рассмотрение статуса сложносоставных субъектов РФ невозможно без учета правовой позиции, содержащейся в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14.07.1997 № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области». Конституционный Суд, в частности, указал, что вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и насе- ление автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на тер- риторию автономных округов в случаях и пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответст- вующих субъектов РФ и договорами между их органами государственной власти. Включение территории автономно- го округа в состав территории края, области не означает, что автономный округ утрачивает свою территорию и она поглощается краем, областью (хотя автономный округ является субъектом РФ и одновременно составной, хотя и осо- бой частью края, области). Речь идет лишь о различном уровне властных полномочий. Вхождение автономного округа в край, область означает также признание населения округа составной частью на- селения края, области, а это предопределяет право населения автономного округа участвовать в формировании орга- нов государственной власти края, области и соответствующую обязанность органов государственной власти округа обеспечить реализацию этого права. Состояние вхождения автономного округа в состав края, области определяет особенности статуса не только окру- га, но и края, области, в которые он входит. Такое вхождение ни в коей мере не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта РФ (в частности, не ущемляет его возможности участвовать в договорном процессе с дру- гими субъектами РФ, а также с федеральным центром), не ставит его в зависимое положение от края, области; более того, такое состояние порождает обязанность обеих сторон строить свои отношения (в том числе и отношения с дру- гими субъектами РФ и федеральными властями) с учетом интересов друг друга. Анализ конституционно-правового статуса субъектов РФ с точки зрения их равноправия невозможен без учета двух принципиальных положений. Во-первых, «равноправие» не есть «полноправие». Конституционная возможность заключения договоров между Российской Федерацией и ее субъектами не уравнивает субъектов этих договоров. Не может быть договора между Российской Федерацией и ее субъектом как равноправным с ней государством (тем более что Конституция допускает возможность заключения договоров между органами государственной власти РФ и ее субъектов). Не может часть целого быть равна этому целому а тем более превалировать над ним. Субъекты РФ равно- правны не с Россией, а между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Во-вторых, в Конституции РФ речь идет именно о равноправии, но не о равенстве субъектов РФ, о равенстве в правах, но не о равенстве фактическом. Как не могут быть равны фактически граждане государства (хотя все они рав- ноправны, равны юридически), так не могут быть равны фактически и составные части государства (даже на одном видовом их уровне). Субъекты РФ не равны по размеру территории, численности населения, национальному составу, экономическому потенциалу и т. д. (в частности, на Москву приходится 0,3 % территории, но почти 10 % населения Российской Федерации, более 1/3 доходов федерального бюджета). Тем не менее совершенно очевидно, что в едином федеративном государстве все субъекты РФ должны иметь равные права, равные возможности в реализации полити- ческих, социально-экономических и иных прав своих народов и каждой личности. И равенство это должно проявлять- ся главным образом во взаимоотношениях с органами государственной власти РФ, в предоставлении субъектам оди- накового объема прав и полномочий по предметам их ведения и совместного ведения Российской Федерации и субъ- ектов РФ. Наряду с автономиями являющимися субъектами Российской Федерации существуют автономии в виде общест- венных организаций, статус которых определяется ФЗ от 17.06.1996г. «О национально-культурной автономии» 3. Правовые основы учета и обеспечения прав коренных малочисленных народов. Обеспечению и защиты интересов коренных малочисленных народов России, регулированию их статуса посвяще- ны такие федеральные законы, как ФЗ от 30.04.1999г. «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ», ФЗ от 20.07.2000г. «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Даль- него Востока Российской Федерации», ФЗ от 07.05.2001г. «О территориях традиционного природопользования корен- ных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации». Лекция №20 (1 часа) Тема «Избирательная система РФ». 1.20.1.Вопросы лекции: 1.Избирательное право: понятие, виды, принципы. 2.Избирательная система: понятие и виды. 3.Избирательный процесс 1.20.2. Краткое содержание вопросов: 1. Избирательное право: понятие, виды, принципы. Термин «избирательное право» употребляется в двух значениях: объективном и субъективном. Объективно избирательное право — это вся совокупность норм и правил, регулирующих избирательный процесс от начала и до конца, и в этом смысле оно образует обширный институт конституционного права раздел конституционного права В субъективном смысле избирательное право — это право конкретного лица участвовать в выборах. Различают активное и пассивное избирательное право. Активное — это право избирать, голосовать за какую- либо кандидатуру или против всех предложенных кандидатов. Пассивное избирательное право — это право быть из- бранным. Лицо может иметь активное избирательное право, но не обладать пассивным. Так, гражданин России, дос- тигший 18 лет, вправе участвовать в выборах президента РФ, но быть избранным не может: для этого нужно достичь 35-летнего возраста. Обратное соотношение активного и пассивного избирательного права не встречается: если граж- данин обладает пассивным избирательным правом, то он имеет и активное. Под принципами избирательного права понимаются обязательные требования и условия, без соблюдения ко- торых любые выборы не могут быть признаны легитимными. Эти принципы сформулированы в международно- правовых актах, Конституции и законах Российской Федерации. В ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г.закреплены следующие принципы избирательного права: всеоб- щее, равное и прямое избирательное право при тайном голосовании. |