Политология-учебникСазонова-хх. Учебное пособие для студентов высших учебных заведений. Харьков фолио, 2001

• Название: Учебное пособие для студентов высших учебных заведений. Харьков фолио, 2001
• Анкор: Политология-учебникСазонова-хх.doc
• Дата: 10.02.2017
• Размер: 4.56 Mb.
• Имя файла: Политология-учебникСазонова-хх.doc
• Тип: Учебное пособие; #2526
• страница: 27 из 54

Глава XV ПОЛИТИЧЕСКИЕ РЕШЕНИЯ
Реальная политическая жизнь показывает, что на протяжении столетий самой большой тайной политики остается тайна принятия (выработки и одобрения) политических решений, хотя известно, что в этом процессе участвует множество субъектов, и внешне этот процесс имеет преимущественно публичный характер. С наибольшей вероятностью и уверенностью можно лишь сказать, что процесс принятия политических решений есть политическое действие.
1. ПОЛИТИЧЕСКОЕ РЕШЕНИЕ КАК ПОЛИТИЧЕСКОЕ ДЕЙСТВИЕ
1.1. Сущность, структура и функции политического решения
Политические решения - это политические действия по преобразованию социаль-ных потребностей общества и многообразных интересов социальных групп в наиболее приемлемые формы отношений. Через конкретные политические действия политическая власть взаимодействует с обществом, трансформирует политическую волю в непрерыв-ный управленческий процесс; в таких политических действиях находят воплощение притязания различных субъектов (политических акторов), их амбиции относительно власти, Но прежде всего политические решения представляют собой технологию властво-вания, которая имеет определенные компоненты и динамику развития, испытывающую на себе влияние различных субъективных и объективных факторов рационального и иррационального характера.

Процесс властвования всегда обусловлен принципами, на которые опирается власть. Эти принципы проявляются в методах формирования государственных структур и поли-тических институций, то есть в характере политического режима. Даже поверхностный подход к типологии политических режимов (тоталитарный, авторитарный, демократичес-кий) позволяет увидеть различия в процессе принятия политических решений при каждом из них. Но существует и нечто общее: во всех (417) режимах процесс этот является "черным ящиком" политической системы. Результат действия этого "черного ящика", его эффективность сказывается на уровне поддержки политического режима обществом.

Эффективность политического режима определяется его способностью решать проблемы, отвечать на вопросы и запросы, которые поступают из общества. В политической науке в качестве критериев эффективности деятельности политической власти принято считать наличие у нее способности: 1) определять приоритеты в системе противоречивых требований; 2) наиболее оптимально использовать ресурсы; 3) координировать конфликтующие цели; 4) возмещать ущерб властным группам; 5) репрезентовать многочисленные неорганизованные интересы как хорошо организованный общий интерес; 6) обеспечивать выполнение государственной политики; 7) обеспечивать политическую стабильность; 8) представлять интересы государства на международной арене; 9) управлять политическими противоречиями так, чтобы они не переросли в гражданскую войну [См.: Weaver R. Kent and Rockman Bert. Do institutions matter? Goverment Capabilities in the USA and abroad. - Washington B.C., 1993.- P.6].

Таким образом, политические решения - это политичебкие действия, целью которых является распространение и поддержка традиционных ценностей, верований, распределе-ние и контроль за использованием ресурсов общества. Американский полито-лог Д. Ронг определяет решения как проявления силы и авторитета власти. Еще один западный исследователь, Ж.-Д. Дюроссель, говорит о политическом решении как о политическом действии информированного субъекта власти по реализации своей цели в общении с равноправными субъектами власти других государственных образований. Данные определения политического решения акцентируют внимание на его рациональном содержании. Однако следует изначально учитывать, что решения принимают (вырабатывают и одобряют) всегда в атмосфере напряженности, повышенной эмоциональности. Это во многом обусловлено нехваткой времени для взвешенного изучения проблемы и возможных последствий решения, постоянным давлением со стороны заинтересованных групп, политического лобби. Поэтому политические (418) решения почти всегда принимаются в крайне неблагоприятной психологической атмосфере. Это значительно сужает перспективы поиска рационального и оптимального варианта, превращается в некий поспешный и непродуманный "компромисс между ресурсами и убеждениями" [Wildavsky A. Speaking truth to power. The art and craft of policy analysis. - New Brunswick, 1987.- P.27].

Как политическое действие, решение выполняет определенные функции:
1) регулятивно-координационную - в политическом процессе всегда действует огромное количество участников с различным уровнем информированности, включенности в политику, представляющих порой взаимоисключающие интересы, что требует согласования усилий в изменяющихся обстоятельствах и ситуациях;

2) корреляционно-ограничительную - из-за крайней подвижности ситуаций возникает постоянная необходимость изменять тактику и корректировать стратегию политических субъектов;

3) ограничительно-программирующую - выбор наиболее адекватного сочетания целей, средств и методов реализации потребностей и интересов в обществе и для общества, поиск наиболее рационального варианта осуществления политики.:
В силу того, что решаются крайне сложные проблемы, на характер решений воздействует множество факторов. Американский политолог Р. Даль выделил следующие факторы, от которых зависят политические решения: 1) выбор решения зависит во многом от того, существует ли выбор политических курсов; если возможен лишь один политический курс, невозможно принять решение; 2) характер решения основывается на возможных последствиях каждого из альтернативных курсов; 3) характер решения зависит от значения результатов каждого из альтернативных курсов действия; 4) в сомнительных ситуациях характер принимаемого решения зависит от возможности достичь определенных результатов; 5) в сомнительных ситуациях характер принимаемого, решения зависит от психологической подготовки к риску, учета фактора непредсказуемости, спекуляций [См.: Dahb'R, Political Analysis.- 1979.- P. 89].

На решение оказывает воздействие множество факторов, но и оно влечет за собой целую череду следствий. Американский основоположник теории принятия (419) полити-ческих решений Г. Саймон в работах "Административное поведение" (1947), "Новая наука управленческих решений" (I960) выделил следующие группы следствий: 1) изменение поведения индивидов и социальных групп; 2) структурирование и переструктурирование общества. Итак, политические решения по своему влиянию всегда носят общезначимый характер. Результаты принятия политических решений отражаются в ответной реакции общества на деятельность властных структур. Сами же решения фиксируются в соответст-вующих документах: программах партий, постановлениях государственных органов - от высших до местных уровней (законы, директивы, распоряжения, инструкции, договоры).

В зависимости от характера решений выделяют следующие их типы: национальные и региональные; глобальные и специфические; стратегические и тактические; эмпиричные и интуитивные; рутинные (шаблонные) и новаторские; радикальные и инкрементальные. Стратегическим решениям присущи перспективность и масштабность, тактическим - постепенное продвижение к цели в соответствии со стратегическим замыслом, оператив-ные решения принимаются для регулирования текущих процессов, требующих немедлен-ной реакции. Радикальные решения отличает моментальность, неожиданность и решите-льность, они содержат в себе элементы деструктивности, ибо нарушают привычный порядок. Инкрементальным решениям свойственны постепенность, поэтапность, прира-щение, что обеспечивает преемственность государственной политики.

Американский политолог Дж. Сартори выделяет такие типы политических решений в зависимости от числа участников процесса: а) индивидуальные; б) групповые; в) коллек-тивные; г) коллективизированные. В соответствии с этой классификацией, индивидуаль-ные решения каждый принимает независимо от внешних и внутренних факторов, могущих воздействовать на него. Групповые принимаются тесно сотрудничающими инди-видами, осознанно участвующими в принятии подобных решений. Коллективные реше-ния западные политолога определяют как решения среднего уровня (средние решения): их принимает большинство коллектива, которое не может быть представлено публично в силу его многочисленности. Коллективизированные ре(420)шения объединяет с коллек-тивными их неиндивидуальный характер. Но, в отличие от индивидуальных, групповых и коллективных, в коллективизированных не содержится ссылки на какой-то определенный субъект. Эти решения навязывают обществу, независимо от того, приняты они одним лицом или целой группой. Основной его критерий - диапазон действия: кто бы его ни при-нимал, выполнение данного решения обязательно для всех членов общества. Главные особенности коллективизированных решений: а) им принадлежит верховенство, так как они могут отменить любой закон, уже принятый и действующий; б) решения распростра-няются в территориальных границах, которые определяют гражданство; в) они санкцио-нируемы, потому что поддерживаются монополией государства на легитимное насилие.

Независимо от уровня, на котором принимается политическое решение, от количест-ва участников, заинтересованных в этом процессе, такое действие имеет определенную структуру: 1) оценка ситуации субъектами процесса выработки и принятия политического решения; 2) выявление проблемы в структуре субъекта и объекта власти; 3) определение проблемы экспертами; 4) определение проблемы и привлечение к ней внимания; 5) разработка проблемы экспертами; 6) выбор цели и способов ее достижения; 7) обсуждение и принятие резолюции по проблеме. Саму структуру политического решения составляют: 1) субъекты власти; 2) эксперты; 3) опосредованно средства массовой инфор-мации. Такая сложность структуры политического решения уже говорит о том, что его природа неоднозначна, противоречива и многопланова, как и природа самой политичес-кой деятельности. Значимость политических решений в общественных процессах опреде-лила необходимость создания теории принятия политических решений. Она появилась в годы Второй мировой войны в США и с тех пор интенсивно развивается западной поли-тической наукой.
1.2. Концепция и модели принятия политических решений
В основе многочисленных теорий принятия политических решений - классическая концепция социального действия М. Вебера, ориентированная на созна(421)тельность, рациональность. Это - фундамент типологии действий по их отнесенности к цели, ценности, традиции и аффекту. Уже упоминавшийся американский политолог Г. Саймон строил свою модель принятия политических решений на теории рационального выбора, которая утверждает целерациональность действий индивида. Это позволило ученому в процессе принятия политического решения выявить следующие виды деятельности: 1) информационная - поиск проблем, требующих решения; 2) конструктивная - выработка намерений и определение путей принятия решений; 3) альтернативная - оценка и выбор конкретного варианта решения. Этот процессуальный уровень отрабатывает наиболее типичные, стабильные, повторяющиеся формы управления, последовательность осущест-вления функций политического решения. Наиболее эффективны, с точки зрения Г. Саймона, решения ценностно-нейтральные, которые вырабатываются и принимаются на базе имеющегося фактического материала.

Нормативный подход, основанный на теории рационального выбора, акцентируя внимание на рациональности, предполагает, что любое политическое решение может быть просчитано и предсказано. У истоков любого решения всегда находится "конфликтность ситуации"' то есть проблема. Для успешного преодоления "конфликтной ситуации" необходимо изучить основные компоненты проблемы, ресурсы, обеспечивающие ее решение, выработать политический курс. С этой целью следует: 1) комплексно изучить проблему и найти ее ключевое звено; 2) четко обозначить проблему; 3) обладать чувством времени, то есть своевременно принимать решение.

Безусловно, такой подход выделяет в самом процессе человеческой деятельности только рациональное, используется так называемый "методологический индивидуализм";. Последний же утверждает, что каждый политический субъект эгоистичен и рационален, стремится наиболее полно удовлетворять свои потребности и добиться максимального с минимальными затратами сил и ресурсов. Для этого создаются иерархии ценностей, которые определяют поведение людей. На основе рациональных предпочтений "проигры-ваются" альтернативные варианты решений, их следствия и результа(422)ты, избираются средства и методы достижения цели с минимальными затратами.

Нормативный подход создал ряд методов принятия политических решений, среди которых наиболее проверенными и почти безошибочными, с точки зрения американского специалиста в области управления Ч. Линд блюма, являются два рационально-универса-льный и инкрементальный (метод последовательных ограничений - "метод ветвей"). В основе первого метода лежит идеальный план решения проблемы, как результат рационально организованного правильного мышления и наличия всесторонней и полной информации. Кроме того, три формулировке целей и выборе средств издержки сведены к минимуму. Нет нужды говорить, что подобный метод в реальной политике в данной форме трудно применим, ибо зачастую политики действуют быстро, эмоционально, с минимальной информацией о проблемной ситуации, не успевая определить свои цели и предпочтения.

С точки зрения нормативного подхода, в реальной политике наиболее приемлем инкрементальный метод - метод последовательных ограничений. Он предполагает внесение и внедрение в политико-управленческий процесс постоянных, но частичных изменений. Такие действия позволяют достигать промежуточных целей, которые, даже противореча общестратегическим целям, помогают элите добиваться успеха. Этот метод снижает вероятность больших ошибок в политике, управлении государством и может быть использован в стабильно развивающемся обществе, но в обществе реформируемом он не обеспечит серьезных успехов, ибо чаще подобное общество нуждается в радикальных решениях, мероприятиях и действиях. "Метод ветвей" снижает непредска-зуемость, вероятность катастрофических просчетов. Но для его успешной реализации необходимо соблюдение следующих условий: предвидение возможных результатов; сохранение существующего консенсуса между субъектами политического процесса; принятие такого решения, которое бы удовлетворяло наибольшее число участников.

Следует выделить бюрократический метод, который также базируется на теории рационального выбора и пытается преодолеть неэффективность принимаемых (423) решений. Он предполагает стратегическое взаимодействие политических субъектов, имеющих определенные общие интересы, ценности и ресурсы. Для достижения успеха необходимо разрабатывать коллективные и индивидуальные стратегии предпочтения, создавать кампании, идти на компромиссы и таким образом постепенно продвигаться к поставленной цели.-Итогом стратегического взаимодействия может оказаться лишь кратковременное разрешение ценностного конфликта, но не устранение его причины. Неэффективным политическое решение становится при его взаимной невыгодности как для объектов, так и для субъектов политического процесса. Поэтому при вынесении решения по критерию эффективности нужно учитывать затраты и выгоды, которые будут достигнуты впоследствии. Вместе с тем, государственные решения балансируют между справедливостью и эффективностью. При этом выдавая справедливость за всеобщее благо, необходимо убедить общественность, что оно является и эффективным. А это требует, в свою очередь, необходимой убедительности для рядовых граждан, чтобы они действовали в соответствии с принятыми решениями. Если не соблюдаются данные условия, то решение может иметь прямо противоположные последствия.

Сломощью нормативного подхода и методов, которые на нем базируются, а также теории рационального выбора и теории игр, аналитики пытаются определить в политическом решении рациональное и его критерии. Но математическое моделирование социально-политических процессов, моделирование решений наиболее успешно примени-мо к относительно простым ситуациям, в которых невелик фактор личности самого политика, его прошлый опыт, воспитание, окружение и т. д.

Этот недостаток нормативного подхода пытается преодолеть поведенческая теория, которая рассматривает процесс принятия политических решений, как специфическое взаимодействие индивидов, имеющих свои особенности, которые воздействуют на этот процесс в каждой конкретной ситуации. Вместо рационализма и технократизма данная теория подчеркивает роль неформализованных процедур, которые зависят от личного опыта лидеров, от интуиции и персональных связей чиновников и экспертов, а также случайности. Фактор случайности лег в основу модели так называемого (424)"мусорного ящика". Ее сторонники утверждают, что любое решение может быть результатом случайного соединения людей и возможностей. Индивиды с определенными представле-ниями о решении проблем случайно оказываются вместе на какое-то время и вынуждены принимать какое-то одно решение, что естественно сказывается на его результатах.

Английский ученый X. Химмельвайт предложил потребительскую модель, где он проводит параллель между принятием политического решения и решением покупателя в магазине о выборе того или иного товара. Очень часто в политическом решении индивид ищет максимальное соответствие своих привязанностей преимуществам, а это означает, что "образ жизни наших друзей или коллег направляет наши пристрастия".

Таким образом, нормативный и поведенческий подходы в теории политических решений позволяют увидеть наличие рационального и иррационального факторов, взаимодействие формализованных процедур и формальных институтов с неформализо-ванными процедурами и психологическими особенностями политических субъектов. В политических решениях власть, властные институты реализуют свое влияние с помощью персональных связей (что привносит непредсказуемость и неожиданность в процесс управления) и регламентирующих правил и процедур, которые упорядочивают полити-ческую жизнь. Подобный симбиоз рационального и иррационального по-разному взаимо-действует на различных стадиях принятия политических решений и коррелирует с политическим режимом: уровнем политического плюрализма, типом избирательной и политической систем, формой политического правления и государственного устройства.
2. ПРОЦЕСС ПРИНЯТИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ
Процесс принятия политических решений состоит из нескольких стадий: 1) получение информации о проблеме (проблемах), требующих решения, их иерархизация по уровню актуальности, то есть политический анализ; 2) постановка проблемы и ее разработка экспертами; 3) разработка альтернативных политик; 4) выбор и детализация альтернативной политики, то есть (425) политическое прогнозирование; 5) принятие резолюции по данной проблеме; 6) мониторинг проводимой политики и оценка ее результатов для определения нового политического курса или его корректировки.
СТАДИИ ПРИНЯТИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ
Проблема,

проблемная ситуация,

ее детализация

1

Мониторинг Постановка проблемы,

реализуемой разработка ее экспертами

политики 2
6



Принятие 4

резолюции Разработка

по данной проблеме альтернативных

5 политик, прогнозирование

3






Выбор и детализация

альтернативной

политики

2.1. Политический анализ и прогнозирование
Любой процесс принятия политических решений начинается с владения полити-ческой информацией или информацией, могущей приобрести политический характер (например, авария на Чернобыльской АЭС в 1986 г.). Ввод информации (требований и ожиданий, доминирующих в социуме) осуществляют "привратники" (политические партии, группы интересов, общественные движения, средства массовой информации, лоббистские группировки в законодательных и исполнительных органах власти). Центры власти или центры по принятию политических решений фильтруют постоянный поток информации. На этот отбор оказывает влияние множество факторов: 1) уровень доходов и социальный статус субъектов решений; 2) образовательный уровень и профессиональный статус; 3) этническая принадлежность и личные (родственные) привязанности (426) политиков и экспертов; 4) политические симпатии и предпочтения. Французский политик М. Рокар отмечал, что принятие решения "предопределяется множеством факторов: более или менее беспристрастным толкованием интересов общества, оценкой информации, не всегда точной; неоднозначной игрой многочисленных групп давления, стремлением принимающего решение человека обеспечить себе символические преимущества, желанием рассчитаться с партнером или одержать победу над ним, силой идеи и попросту (хотя это весьма важно) физическим состоянием, боевитостью или, напротив, склонностью ответственного лица к сомнениям, нажимом со стороны его окружения и т.д." [Рокар М. Трудиться с душой.- М., 1991.- С.НО].

На этой стадии подготовки решения активное участие принимают различные информационные службы и аналитические центры. Термин "политический анализ" впервые был использован американским политологом Ч. Линдблюмом еще в 1958 г. Он предложил применять в аналитическом процессе методы количественного анализа, при активном использовании и метода качественного анализа, что является необходимым условием изучения воздействия ценностей на политические процессы. Составляющие политического анализа таковы:

- сбор и обработка политически релевантной информации;

- комплексный анализ политической проблемы в связи с социально-политическими изменениями на региональном и федеральном уровнях;

- математическое моделирование альтернатив политического выбора со скрупулезным подсчетом всех "за" и "против";

- подбор и интерпретация политической информации (это могут быть технические, экономические, правовые, социальные, религиозные и другие данные, дающие представление об уровне политической культуры и политического сознания, степени поддержки властных структур со стороны народа, состоянии международных отношений, степени включенности политических субъектов в неформальные отношения);

- определение адекватности целей и средств ресурсному обеспечению решений.

В американской политической науке политический анализ определяется как мониторинг выполняемости, (427)политической жизнеспособности альтернативных поли-

тических действий (планов, программ), стратегий по реализации поставленных задач и последствий данного политического выбора [См.: Patton С., Sawick D. Basic Methods of Policy Analysis and Planning. - New Jersey, 1989.- P.83].

В зависимости от характера проблемы выделяют следующие типы политического анализа. Дескриптивный анализ - отвечает на вопросы "Что случилось?", "Были ли достигнуты цели?" и фокусирует свое внимание на событиях прошлого, знание о котором необходимо для решения современных злободневных проблем. Анализ, акцентирующий свое внимание на возможных последствиях действий, состоит из предиктивного и прескриптивного. Предиктивный (предсказывающий, прогнозирующий) предполагает возможные следствия реализации каждой модели действий, прескриптивный содержит различные рекомендации для получения наиболее эффективного результата. Предвидение результатов действия и возможные средства для его получения органично связаны между собой и проявляются на любом уровне принятия политических решений. Адекватность целей, средств, предсказуемость результатов - показатели дееспособности политического режима.

На стадии политического анализа интегрируется качественная и количественная информация относительно перспектив и вариантов решения проблемы, используются методы для тестирования выполнимости предполагаемого выбора. Как вид политической деятельности, анализ требует определенных качеств и навыков. Основными критериями профессиональной пригодности являются способности к: 1) изучению ключевой проблемы; 2) определению методов и средств для аналитического осмысления проблемы; 3) корректности и рациональности. Главная заповедь политического аналитика: "Ты даешь рекомендации, но не принимаешь решений".

Изучение проблемы на стадии политического анализа формирует цель и предпола-гаемые результаты действий. Поэтому уже на этапе прогнозирования активно использую-тся прогностические карты, которые представляют собой проработанные варианты сцена-риев развития социально-политических процессов, динамику (428) изменяющейся регио-нальной и общенациональной ситуации, состояние экономики, темпов инфляции, колеба-ний массовых настроений в обществе, соотношение политических сил. Предсказуемость решений зависит во многом от адекватно составленных прогностических карт. Уровень предсказуемости повышает принцип альтернативности, который лежит в основе составления карт. Он предполагает создание веера возможных вариантов политических событий, процессов, последующих в результате тех или иных акций и действий (варианты

причинно-следственных зависимостей).

Современное политическое прогнозирование использует математический анализ, теорию вероятностей, законы больших чисел, компьютерную обработку массива данных. Это позволяет с помощью массива (банка) данных просчитывать возможные изменения настроений в обществе, динамику взаимодействия внутри политической оппозиции, возможные перемещения и "расколы" внутри правящей элиты. С целью повышения эффективности прогнозов в политической науке активно используются некоторые методы, заимствованные из социологии, экономики. Наиболее распространен метод экстраполяции, который переносит исторические сюжеты в настоящее и пытается на основании этого опыта предсказать возможные последствия принимаемого решения.

Для обеспечения более высокой точности прогноза часто используют метод Дельфи. Он предполагает создание коллективной экспертной оценки с использованием ЭВМ и письменных ответов независимых экспертов на поставленные вопросы. Главная цель данного метода - исключение воздействия субъективных факторов. Поэтому важнейший принцип его применения - последовательная работа нескольких групп экспертов по данной проблеме. Условным критерием завершения экспертно-оценочной деятельности служит "заземленность" вопросов и ответов, получаемых на них. Конечный продукт применения метода Дельфи - "дерево прогнозов", как серия гипотетических прогнозов-моделей по определенным критериям.

Для снижения предвзятости коллективных экспертных оценок используют метод "мозговой атаки". Он предусматривает привлечение к анализу уже разрабо (429)тайных сценариев специалистов с широкой эрудицией и не подчиняющихся по своему служебному статусу заинтересованным лицам. Использование этого метода позволяет снизить уровень воздействия субъективности и предвзятости непосредственных участни-ков принятия политических решений. Сочетание различных методов в политическом прогнозировании позволяет принимать адекватные политические решения, основными критериями которых являются: очевидность, ситуативность, достоверность, логическая доказательность, экспериментальность проверки. Использование перечисленных методов прогнозирования, безусловно, предполагает стабильную политическую систему, но и в этих условиях велика роль интуиции, превращающая процесс принятия политического решения в некую игру по определенным правилам и привносящая в политику элементы искусства, художественного творчества, артистизма.

Прогноз какого-либо события - лишь выявление какой-то одной тенденции среди множества других. Но предвидение того или иного события не всегда устраняет риск неопределенности. Игнорирование других тенденций как второстепенных, влияет на их течение. Это может усугубить негативные или позитивные действия и эффекты, что подталкивает к жизни только одну тенденцию и обеспечивает ее доминирование, ускоряет ее приближение и превращает ее в неизбежность. Поэтому прогнозирование может сыграть абмивалентную роль: ускоряет или тормозит событие. Это побочное действие в социальных науках носит название Эдипова эффекта. Комплексное исследование различных методов в политическом прогнозировании может снизить вероятность появления этого эффекта.

На основе проведенного анализа и составленных прогностических карт формули-руются конкретные политические цели и определяются средства и методы их достижения, то есть создается "повестка дня". В соответствии с целью, которая может быть кратко-срочной и долгосрочной, промежуточной и конечной, первостепенной и второстепенной, выкристаллизовывается конкретная практическая цель. Надо иметь в виду, что она может и противоречить целям, декларируемым на официальном политическом уровне, назна-чение которых - способствовать победе над противником на политическом рынке. (430)

Определение, формирование и конкретизация реальных целей происходит в точках взаимодействия различных центров власти. И здесь решающая роль принадлежит механизму принятия политических решений, что во многом определяется характером политического режима. Прежде всего, на процедуру принятия решения влияют тип изби-рательной системы, уровень политического плюрализма, структура законодательных и исполнительных органов (однопалатный/двухпалатный парламент), тип избирательной системы: мажоритарный, пропорциональный или смешанный. Но, несмотря на высокий уровень политического плюрализма и развитость демократических процедур, характер принятия политических решений может быть либо элитарнодемократическим, либо элитарно-авторитарным [См.: Баталов Э. Политическая культура современного американского общества.- М., 1990.- С. 225].

В тоталитарных режимах отсутствие демократических институтов значительно сужает поступление импульсов в центры принятия политических решений и закрывает коммуникативные и информационные каналы между управляющими и управляемыми. Практика же рекрутирования элит на основе системы гильдий превращает процесс принятия политических решений в некое закрытое действие в неформализованных процедурах, что постепенно снижает легитимность существующей политической власти, создает угрозу для стабильности политического режима.

В обществах переходного типа, где разрушены вертикальные и горизонтальные социально-экономические, социокультурные и политические связи, где растет натурали-зация и архаизация производства, усиливается социальная напряженность, в центрах по принятию политических решений зачастую доминируют принципы, унаследованные от предшествующего режима. Процесс принятия решений здесь такой же скрытый, лишенный обоснованности и рациональности, что делает их, в конечном счете, непродуманными и неэффективными.

Необходимым условием эффективности решения является использование рациональной дискуссии, в которой принимают участие представители власти, аналитики и эксперты, средства массовой информации. В ходе обсуждения могут использоваться методы консенсуса и голосования. (431)

Метод консенсуса эффективен, если интересы сторон частично совпадают и существуют ценности и нормы, объединяющие всех участников процесса. В пирамиде ценностей для национального государства приоритетными являются его целостность и независимость. Данный метод широко применяется в процессе принятия политических решений, особенно в международных организациях (ООН), во время дипломатических переговоров. Вместе с тем консенсус наиболее вероятен и возможен, если его участники обладают равными ресурсами и объемами власти. Если же в целом такое равновесие отсутствует, то попытки достичь консенсуса на стадии вынесения резолюции обречены на неудачу, и тогда более практичен метод голосования.

Перед процедурой голосования разворачиваются длительные дебаты, в ходе которых уточняются еще раз позиции всех сторон, определяются доминирующие мнения и пред-ложения, в пользу которых может проголосовать большинство. Несмотря на то, что этот метод наиболее распространен в политической практике, он обладает рядом существен-ных недостатков. Благодаря ему только большинство обеспечивает доминирование того или иного решения. Но мнение большинства далеко не всегда является наиболее взве-шенным и рациональным. Поведение депутатов во время парламентских дебатов демонст-рирует чаще избыток иррационального в принятии политических решений. Многие принятые резолюции бывают продиктованы не рациональным расчетом, а взаимным эмоциональным состоянием. Сам ход обсуждения подталкивает нередко к более рискованным действиям, которые нанесут заведомый ущерб, и потому решения просто не могут быть выполнены.

Процедура голосования и предшествующее ей обсуждение в больших залах заседаний демонстрируют пример группового мышления, существование которого повы-

шает риск.

Особенности поведения участников парламентских собраний были отмечены еще Густавом Лебоном, который определил их как особый вид толпы с присущими ей чертами: "односторонность идей, раздражительность, восприимчивость к внушению, преувеличение чувств, преобладающее влияние вожаков" [Лебон Г. Психология народов и масс.- СПб., 1995.- С.291].Безусловно, на(432)личие подобных качеств значительно снижает возможность принятия эффективного и рационального решения, о чем свидетельствует практика принятия парламентами политических решений.

Одним из средств смягчения недостатков является обеспечение безусловного права меньшинства на собственное мнение и возможность представлять и защищать его. Для этого меньшинство должно проводить определенные акции с целью придания проблеме публичного характера, увеличения числа ее сторонников, вынесения ее на суд общественного мнения с помощью средств массовой информации.

В силу того, что процесс принятия политических решений происходит через различные уровни властных структур, и на любом из них есть вероятность привнесения каких-то, на первый взгляд, незначительных изменений, они, накапливаясь, могут радикально изменить само содержание политического решения. Причинами данных метаморфоз могут быть факторы объективного и субъективного порядка: нехватка информации, непрофессионализм участников процесса, очень сильное давление заинтере-сованных групп и политического лобби, отсутствие необходимых психологических и нравственных качеств. Как пишет М. Рокар, "громоздкость государственных машин такова, что серьезный политический деятель не может обещать, что решение будет принято. Но он может твердо пообещать бороться за то или иное решение [Рокар М. Указ. соч. - С. 110]. Это снижает легитимность политической власти, и при реализации решений возрастает необходимость использования репрессивного аппарата.

Центры принятия решений на стадии их реализации используют многочисленные методы, среди которых можно выделить убеждение, приказ, прямое и непрямое манипу-лирование, прямое и непрямое принуждение, моральное и материальное стимулирование. Поступая в политическую систему, решения вызывают определенные реакции.Они влияют на достижение целей и зависят от того, в какой степени готовы люди подчиниться этим решениям. Поэтому одна из задач центров принятия политических решений - вызвать у населения высокую ответную реакцию и готовность подчиниться решениям, поощрить людей на действия, способные (433) ускорить достижение желаемых целей. Эти усилия называются руководством и контролем. Главная задача многочисленных социотехник состоит в том, чтобы воздействовать на поведение индивидов и социальных групп в нужном направлении для активного и безусловного выполнения необходимых требований. Основное условие успешного воздействия - объекты не знают, что на них влияют и ими манипулируют властные структуры. Процесс манипулирования осуществ-ляется с помощью различных средств: активизации соответствующих материальных, духовных и социальных потребностей индивидов и социальных групп, создания речевого кода и символической реальности, идеологического обеспечения действий. Например, чтобы убедить население в необходимости военных действий, нужно создать образ врага в лице предполагаемой жертвы - так начинались и начинаются многие войны.

Поэтому политические власти нуждаются в постоянной обратной связи, информации об общественной реакции на свои решения и об их последствиях, чтобы корректировать действия, приближающие достижение поставленных целей. Этот поток информации как бы завершает цикл принятия политического решения и, порождая новую ситуацию, разворачивает новый виток в процессе.

Теперь относительно выражения интересов в политическом решении. Если взять в качестве критерия способность реагировать на конфликт, то можно выделить следующие методы:

1. Индифферентный - наиболее характерен для авторитарных и тоталитарных систем, где вся палитра интересов в обществе игнорируется, как и конфликты; требования групп не находят своего выражения, так как никакая группа не имеет доступа к центрам власти и не может влиять на принятие решения;
2. Метод давления - применяется для того, чтобы ослабить или свести на нет способ-ность какой-либо группы представить и отстоять свой интерес, используя принуждение.

3. Метод командного принятия решений – индивиды и группы, участвующие в приня-тии решений, волевым методом их принимают, игнорируя какие-либо другие подходы. (434)

4. Консенсусно-переговорный метод - различные формы взаимодействия политических субъектов, которые позволяют частично удовлетворить те или иные требо-

вания либо предоставить какие-то льготы, преимущества в других сферах.

В конечном итоге, многоуровневость процесса принятия политического решения так или иначе предполагает использование всех перечисленных выше методов и средств.
2.2. Принятие политических решений в демократических режимах
Процесс принятия политических решений в демократических режимах представляется по сравнению с тоталитарными и авторитарными более гибким, рациональным и сбалансированным. По мнению Дж. Сартори, прямая демократия всегда оказывается настоящим раем для активного меньшинства, которое обычно составляет не более 10%. Политическая практика подтверждает тезис Г. Моски о том, что в обществе всегда управляет меньшинство. Большинство может быть монолитным и даже осуществлять управление - то есть быть "напряженным большинством" - лишь по очень ограниченному кругу проблем, именно поэтому большие группы в принятии решений являются "эфемерными совокупностями".

Как считают политические аналитики, процесс принятия решения в развитых демо-кратиях имеет форму некоторого соглашения. В комитетах по принятию политических решений происходит довольно сложная процедура согласования (механизм группового соглашения состоит в подчинении "неинтенсивных интенсивным"). Но феномен полити-ческого лоббирования легко позволяет устранять подобные явления, регулируя как принятие, так и непринятие политического решения: отправить какой-то проект на дора-ботку в различные комитеты и подкомитеты, поручить окончательный вариант решения принять комиссии, либо чрезвычайно загруженной своими проектами и своими пробле-мами, либо не имеющей реального политического веса во властных структурах.

Комитет, в котором происходит процедура голосования, представляет собой, по мнению Дж. Сартори, (435) малую взаимодействующую закрытую группу. По численно-сти эта группа может иметь не менее трех членов, максимальное число может быть размытым и неопределенным (и 10, и 30 и т.д.).Это будет определяться способностью к операционности (то есть возможности решать или не решать). Такой комитет является достаточно устойчивой и организованной группой. Он занимается выработкой текущих решений, то есть находится в непрерывном потоке политических решений, что Дж. Capтори называет "решенческим контекстом" (дискретные решения или радикальные по глобальным проблемам могут приниматься на референдуме). Решения прежде всего изучаются, обсуждаются внутри одного или (что бывает гораздо чаще) нескольких комитетов, и только правительство, которому принадлежит право окончательного слова, его принимает.

Чтобы решение было эффективным, техника его принятия должна базироваться не на мажоритарном принципе, а на принципе единогласия.Единогласно же, с точки зрения Дж. Сартори, решение принимается потому, что каждый входящий в данную группу ожидает взамен на свою уступку ответную уступку, как награду за лояльность и терпимость при обсуждении другого вопроса. Дж. Сартори называет это "оперативным ходом": я даю, чтобы получить взамен. Таким образом, путем взаимных услуг, сделок, компромиссов каждый член группы молчаливо ожидает достижения некоей "золотой середины". "Оперативный ход" предполагает, что никто из членов комитета не будет накладывать вето во время процедуры принятия политического решения. Если же кто-то начинает пользоваться этим правом и препятствует принятию решения, то рано или поздно он исключается из процесса взаимного обмена постоянными уступками. Данный процесс предполагает соблюдение некоторых условий: неравная интенсивность предпочтений, поток поступающих решений.

Система принятия решений с большим числом условий является достаточно гибкой, работающей, то есть способной производить решения в политическом процессе. Она основывается на реальных стимулах и вознаграждениях, "на отложенной или отсроченной

взаимной компенсации, это развивает и укрепляет уверенность каждого члена комитета в том, что рано или (436) поздно он будет вознагражден за свои компромиссы. Это поддерживает заинтересованность в конечных позитивах и эффективных результатах" (Дж.Сартори).

Частое использование мажоритарного принципа говорит о нарастании дисфункциональных тенденций в центрах по принятию политических решений. Нулевой итог, получаемый в результате использования этого принципа, создает благоприятные условия для роста недовольства внутри самого комитета или центра власти.

Принцип согласования, процедура взаимных уступок и ожиданий вознаграждения за компромиссы существует не только внутри комитетов, но и является основой взаимодействия между различными комитетами, то есть основанием для целой системы комитетов. Данная же система подотчетна широким слоям общества, так как все представители названных комитетов избираются на основе свободных выборов: как говорит Дж. Сартори, "система принятия решений напоминает уличное движение, которое регулируется на нескольких стратегически важных перекрестках". Поэтому главной задачей создания системы комитетов принятия политических решений является выбор стратегических узлов, контролируемых представительной демократией.

Но важной проблемой в демократических режимах является соотношение между микродемократией и макродемократией: соотношение между долей участия народа в управлении и конечным результатом в распределении благ, соотношение эффективности и справедливости, рынка и воли. Предпочтение же отдается сбалансированному удовлет-ворению народных нужд и ожиданий в результате принятия решения меньшинством.