Учебное пособие Краснодар 2021 2 удк 342. 9 Ббк 67. 401 Л 85 Рецензенты Доктор юридических наук, профессор
 Скачать 1.49 Mb.
|
|
Вопросы для самоконтроля 1. Какие методики народной медицины находят свое отра- жение в действующих нормативных актах? 2. Существует ли единый порядок лицензирования услуг в области народной медицины? 3. Какие формы государственного контроля в сфере народ- ной медицины предусматривает действующее законодательство? Рекомендуемая литература 1. Меморандум №2 Комиссии РАН по борьбе с лженаукой и фальсификацией научных исследований «О лженаучности го- меопатии». URL: http://klnran.ru/2017/02/memorandum02- homeopathy (дата обращения – 15.10.2020). 2. Павлова Ю.В., Малаховский В.В. Проблемы правового регулирования при применении методов народной (традицион- ной) медицины // Медицинское право: теория и практика. 2012. № 2. С. 147–148. 3. Василенко А.М., Шарипова М.М., Лузина К.Э. Компле- ментарная медицина в современном здравоохранении // Вестник Росздравнадзора. 2011. № 2. С. 67–72. 116 8. ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ ПАЦИЕНТОВ И МЕДИЦИНСКОГО ПЕРСОНАЛА 8.1. Особенности внесудебного порядка оспаривания право- вых актов органов публичной власти в сфере здравоохранения и правовых актов медицинских организаций. 8.2. Обязательный административно-судебный контроль в сфере медицинской деятельности. 8.3. Административная ответственность в сфере медицин- ской деятельности. 8.1. О СОБЕННОСТИ ВНЕСУДЕБНОГО ПОРЯДКА ОСПАРИВАНИЯ ПРАВОВЫХ АКТОВ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ И ПРАВОВЫХ АКТОВ МЕДИЦИНСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ Отечественная система внесудебного оспаривания админи- стративных актов (рассмотрения административно-правовых споров) базируется на положениях ст. 33 Конституции РФ, предусматривающей право обращаться лично, а также направ- лять индивидуальные и коллективные обращения в государ- ственные органы и органы местного самоуправления, ст. 19 Все- общей декларации прав человека и Международного пакта о гражданских и политических правах. С точки зрения администра- тивного оспаривания следует выделить из всей совокупности об- ращений, предусмотренных Федеральным законом от 2 мая 2006 г. (в ред. от 02.07.2013) «О порядке рассмотрения обраще- ний граждан Российской Федерации» 1 , лишь те, которые по своей форме являются жалобами и по объекту относятся к публичному, а точнее, к государственному управлению. Внесудебное оспари- вание государственных административных актов суть комплекс- ное правоотношение со всеми присущими правоотношению эле- ментами структуры и содержания. Итак, структурно внесудебное оспаривание характеризуется наличием оспаривающей стороны и 1 Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060. 117 стороны, акты которой оспариваются. Конституционный Суд РФ в своих постановлениях подтвердил расширительное толкование положений Федерального закона «О порядке рассмотрения об- ращений граждан в Российской Федерации», включив в круг субъектов оспаривания объединения граждан, в том числе име- ющие статус юридических лиц. Действующее законодательство о порядке рассмотрения обращений в Российской Федерации не оговаривает возраст, с которого лицо получает право на внесу- дебное оспаривание. Даже не акцентируя внимание на матери- ально-правовых аспектах административной правосубъектности, обратимся к ст. 7 Федерального закона от 2 мая 2006 г. «О поряд- ке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», где предъявляются требования к письменному обращению и не говорится о том, что лицо должно указать свой возраст или дату рождения. То же касается и дееспособности лица, технически это про- верить при внесудебной форме рассмотрения обращений невоз- можно, да и закон не связывает право на внесудебное обращение с дееспособностью лица. Некоторые законодательные акты, од- нако, прямо оговаривают право на обжалование административ- ных актов несовершеннолетними. Законодательство об охране здоровья населения в Россий- ской Федерации в некоторых случаях отдельно оговаривает воз- можность обжалования, что, впрочем, не влияет на право по вне- судебному обжалованию. Существенным отличием внесудебного оспаривания являет- ся возможность оспаривания любых действий и бездействия субъектов, наделенных, как говорится в п. 4 ст. 1 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации», публично значимыми функциями за исключением тех действий и бездействия, для рассмотрения которых установлен особый про- цессуальный порядок, например судебных актов. Эта, казалось бы, малозаметная особенность таит в себе во многом нераскры- тый потенциал внесудебного оспаривания по сравнению с судеб- ным порядком, предусматривающим в рамках сложившейся су- дебной практики рассмотрение лишь так называемых итоговых актов. В связи с наличием, помимо общего федерального закона о 118 порядке рассмотрения обращений в Российской Федерации, иных и законодательных, и подзаконных актов по вопросам админи- стративного (внесудебного) оспаривания встает вопрос об осо- бенностях рассмотрения административно-правовых споров кон- кретными субъектами, выполняющими государственно-властные управленческие функции. В целом систему нормативного регулирования администра- тивно-правовых споров во внесудебном порядке можно предста- вить следующим образом: I. Законодательное регулирование. 1. Конституция РФ (ст. 33). 2. Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации». 3. Федеральные законы, устанавливающие специальный по- рядок административного оспаривания (например, внесудебный порядок обжалования действий медицинских работников, иных специалистов, работников социального обеспечения, врачебных комиссий, при оказании ими психиатрической помощи в соответ- ствии с разделом VI Закона РФ от 2 июля1992 г. № 3185-1 (ред. от 08.03.2015) «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при её оказании»). 4. Федеральный конституционный закон «Об Уполномочен- ном по правам человека в Российской Федерации». 5. Законы субъектов Российской Федерации (например, За- кон Краснодарского края от 28 июня 2007 г. № 1270-КЗ (ред. от 09.07.2013) «О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Краснодарском крае»). II. Подзаконное регулирование на основании бланкетных норм законов. 1. Административные регламенты государственных органов, например: Приказ Минздрава России от 26 января 2015 г. № 21н «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по предоставлению государственной услуги по лицензированию медицинской дея- тельности (за исключением указанной деятельности, осуществля- емой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории 119 инновационного центра “Сколково”)» (зарегистрировано в Ми- нюсте России 27.02.2015 № 36319) 1 Основная проблема, с которой можно столкнуться на прак- тике, – это несоответствие законов субъектов РФ и подзаконных актов, регулирующих процедуры внесудебного оспаривания, фе- деральному закону. В юридической литературе неоднократно об- ращалось внимание на случаи, когда ведомственные акты вме- шивались в сферу федерального законодателя. Таким образом, все нормативные акты, регламентирующие отношения по адми- нистративному оспариванию, разделяются на две группы: 1) нормативные акты, посредством которых регламентируется общий внесудебный порядок рассмотрения административно- правовых споров; 2) нормативные акты, регламентирующие спе- циальные внесудебные процедуры рассмотрения административ- но-правовых споров. Если говорить о конкретизации подзакон- ными актами порядка рассмотрения «общих» жалоб, то все осо- бенности предмета их правового регулирования по сравнению с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» касаются процессуальных особенностей, не затрагивая и не ограничивая предмет админи- стративного обжалования. Процессуальные особенности связаны с правилами дело- производства и внутренним служебным и (или) трудовым распо- рядком организации, в которую направляется жалоба. Особенность внесудебного порядка рассмотрения админи- стративно-правовых споров состоит в исчислении сроков. Феде- ральное законодательство о порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации, а также законодательство об организации предоставления государственных и муниципальных услуг не закрепляют сроков, в течение которых лицо вправе об- ратиться с жалобой. Но специальное законодательство может это оговаривать: обжалование действий по оказанию психиатриче- ской помощи в соответствии с ч. 2 ст. 47 Федерального закона «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее ока- 1 Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru, 04.03.2015 (дата обращения – 16.10.2020). 120 зании» возможно в течение месяца со дня, когда лицу стало из- вестно о совершении действий, ущемляющих его права и закон- ные интересы. 8.2. О БЯЗАТЕЛЬНЫЙ АДМИНИСТРАТИВНО - СУДЕБНЫЙ КОНТРОЛЬ В СФЕРЕ МЕДИЦИНСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Проблематика административно-правовых споров в сфере медицинской деятельности лежит в общем контексте админи- стративного оспаривания и характеризуется спецификой объекта и предмета административно-правового спора. Состав субъектов административно-правового спора в сфере медицинской деятельности предполагает обязательный субъект, наделенный государственно-властными полномочиями в сфере медицинской деятельности. К таковым могут относиться не толь- ко государственные или муниципальные органы, но и медицин- ские организации, реализующие отдельные государственно- властные функции. Субъектами административно-судебного оспаривания в сфере медицинской деятельности могут быть любые организа- ции, в том числе и медицинские, а также лица, в отношении ко- торых применен этот акт, или лица, которые являются субъекта- ми отношений, регулируемых оспариваемым административным актом, если они полагают, что этим нарушены или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы. Оспаривание нормативных актов в сфере санитарно- эпидемиологического благополучия как составной части охраны здоровья находится в контексте содержания положений ст. 2 Фе- дерального закона «Об охране здоровья граждан Российской Фе- дерации» и позволяет утверждать, что законодатель относит ме- ры санитарно-эпидемиологического (профилактического) харак- тера к медицинским 1 . Важно иметь в виду, что определение сани- 1 См., например: О необходимости лицензирования оказания услуги по дезинфектологии в случае, если данная услуга оказывается не в рамках оказания медицинской помощи: Письмо Минздрава России от 13.05.2014 № 24-1-2036856 (официально не опубликовано) // СПС «Консультант- Плюс». 121 тарных норм и правил может входить в компетенцию только спе- циализированных государственных органов, а регулирование иных вопросов, связанных с реализацией этих норм, – в компе- тенцию органов государственной власти субъектов РФ. При пре- вышении органами государственной власти субъектов РФ границ полномочий, определяемых федеральными актами об охране, и возникают административно-правовые споры, связанные, в част- ности, с отловом безнадзорных животных 1 Дела об оспаривании нормативно-правовых актов могут напрямую и не быть связаны с охраной здоровья населения, а определять, к примеру, особенности налогового статуса меди- цинских организаций 2 Административно-правовые споры, связанные с совершени- ем или отказом в совершении медицинскими организациями и их должностными лицами определенных действий, подпадают под регулирование гл. 22 Кодекса административного судопроизвод- ства Российской Федерации (КАС РФ), но, как нам представляет- ся, требуется дифференцированный подход к отнесению дел в медицинской сфере к административно-правовым спорам. Связа- но это с субъектным составом спорящих сторон и объектом спора. Важно понимать, является ли медицинская организация или ее должностное лицо субъектами, наделенными государ- ственно-властными или иными публичными полномочиями. Так, Верховный Суд РФ в кассационном определении по делу № 34- КГ16-12 от 2 ноября 2016 г. обратил внимание нижестоящих су- 1 Cм.: Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Феде- рации № 1 (2018) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28.03.2018) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2019. № 1. 2 См., например: Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 28.02.2018 № 4-АПГ17- 40 «Об отмене решения Московского областного суда от 05.10.2017 и от- казе в удовлетворении заявления о признании недействующим п. 2 реше- ния Совета депутатов городского поселения Одинцово Одинцовского му- ниципального района Московской области «О внесении изменений в ре- шение Совета депутатов городского поселения Одинцово Одинцовского муниципального района Московской области от 14 ноября 2014 года № 4/4 “О земельном налоге” от 20.06.2017 № 2/46» (официально не опубликова- но) // СПС «КонсультантПлюс». 122 дов на то, что начальник медицинской части учреждения Феде- ральной службы исполнения наказаний наделен властными пол- номочиями, реализует административные и иные публично- властные полномочия по исполнению и применению законов в сфере охраны здоровья в отношении лиц, находящихся под стра- жей в следственных изоляторах, т.е. правоотношения, возникаю- щие в связи с необходимостью предоставления административ- ному истцу медицинской помощи, не основаны на равенстве, ав- тономии воли и имущественной самостоятельности 1 С точки зрения проблематики применения гл. 22 КАС РФ к сфере медицины сложность вызывают дела, где в качестве адми- нистративного ответчика выступают негосударственные органи- зации. В каждом конкретном случае правоприменитель вынуж- ден выяснять, руководствуясь нормами, определяющими статус той или иной организации, есть ли у нее государственно- властные или иные публичные полномочия. Сам характер таких полномочий не является однотипным. Верховным Судом России по конкретному делу указано, что «противотуберкулезные меди- цинские организации наделяются отдельными публичными пол- номочиями в части возложения на них обязанности по информи- рованию органов, осуществляющих федеральный государствен- ный санитарно-эпидемиологический надзор» 2 Открытым остается вопрос о должностных лицах медицин- ских организаций, чьи действия и бездействие могут быть оспо- рены в судебно-административном порядке. Если более конкрет- но, то проблема не в сотрудниках медицинских организаций, чей статус как должностных лиц не вызывает сомнений (главный врач, старшая медицинская сестра, заведующий отделением), а в 1 Кассационное определение Судебной коллегии по административ- ным делам Верховного Суда РФ от 02.11.2016 № 34-КГ16-12 (официально не опубликовано) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс». 2 Определение Судебной коллегии по административным делам Вер- ховного Суда РФ от 18.01.2017 № 56-КГ16-37 (официально не опублико- вано) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс». 123 собственно врачах 1 . В силу отсутствия универсального легально- го понятия должностного лица, не остается ничего иного, как ис- пользовать данное понятие по аналогии, взяв соответствующую формулировку из примечания к ст. 2.4 КоАП РФ. Считаем, что в некоторых случаях врач может не только оказывать медицинские услуги, но и выполнять организационно- распорядительные функции должностного лица, например, если стоит вопрос об отказе в выдаче листка временной нетрудоспо- собности, записи в медицинской книжке, об отказе в признании инвалидом врачом – сотрудником бюро медико-социальной экс- пертизы и, соответственно, только в этих и подобных случаях, создающих юридически значимые последствия публичного ха- рактера, его действия и бездействие могут быть оспорены в по- рядке гл. 22 КАС РФ. Отдельную группу административных дел в сфере медицин- ской деятельности, рассматриваемых в порядке КАС РФ, состав- ляют дела: – о принудительной (недобровольной) госпитализации в противотуберкулезную медицинскую организацию; – о госпитализации гражданина в медицинскую организа- цию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпи- тализации гражданина в недобровольном порядке или о психиат- рическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке; – о защите интересов несовершеннолетнего или лица, при- знанного в установленном порядке недееспособным, в случае от- каза законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни 2 ; – о госпитализации гражданина в медицинскую организа- цию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке. 1 На проблему справедливо указывает Т.Е. Сучкова, см.: Сучко- ва Т.Е. К вопросу о наделении врача статусом должностного лица // Вест- ник Вятского государственного университета. 2012. № 4. С. 142–145. 2 См.: Бурашникова Н.А. Судебное санкционирование недоброволь- ного оказания медицинской помощи в Российской Федерации // Прецеден- ты Европейского суда по правам человека. 2018. № 3. С. 11–17. 124 Последний из названных случаев по сути дела открывает дорогу по отнесению к фактическим основаниям административ- но-судебного контроля заболеваний, представляющих не только индивидуальный вред, но и могущих стать источником массовых заражений, что влечет неблагоприятные социальные последствия для неопределенного круга лиц. Строго говоря, об административно-правовом споре по дан- ной категории дел можно говорить лишь в том случае, когда ли- цо, в отношении которого рассматривается дело, отказывается добровольно пройти лечение в соответствующей медицинской организации, оспаривая необходимость такого лечения, либо оспаривает нарушение им соответствующих санитарных правил непосредственно в судебном заседании. Основания недобровольной госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую по- мощь в стационарных условиях, несколько отличаются от осно- ваний признания лица недееспособным. Медицинским критери- ем, подлежащим выяснению в судебном заседании в соответ- ствии с п. 1 ч. 1 ст. 278 КАС РФ, выступает тяжелое психическое расстройство. Как ни странно, действующее законодательство не содержит четкого перечня того, что относится к тяжелым психи- ческим расстройствам. Понятно, что «сами по себе такие заболе- вания, как алкоголизм, наркомания и токсикомания, к категории тяжелых психических расстройств не относятся и не могут слу- жить основанием для принудительной госпитализации» 1 . Но это имеет место до определенной стадии заболевания и служит од- ним из оснований для принудительной госпитализации, если по- ведение указанных больных сопряжено с обстоятельствами, опи- санными в ст. 29 Закона РФ «О психиатрической помощи и га- рантиях прав граждан при ее оказании» 2 и п. 2 ч. 1 ст. 278 КАС РФ. Сравнительный анализ положений ст. 29 Закона РФ «О пси- хиатрической помощи и гарантиях прав граждан при её оказа- 1 Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (2015) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 23.12.2015) (ред. от 26.04.2017) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2016. № 9. 2 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Рос- сийской Федерации. 1992. № 33. Ст. 1913. 125 нии» и ст. 278 КАС РФ выявляет коллизионный характер исполь- зуемой терминологии: в первом случае речь идет о психических расстройствах, а во втором – о тяжелых психических расстрой- ствах. Использование не соответствующей КАС РФ терминоло- гии в процессуальных документах может послужить формальным основанием для отказа в административном иске. Медицинским основанием возбуждения дела о недобро- вольном помещении в противотуберкулезную медицинскую ор- ганизацию является наличие у лица заразной формы туберкулеза. Фактическими материально-правовыми основаниями выступают: 1) неоднократное (т.е. 2 и более раза) нарушение санитарно- противоэпидемического режима для больных заразными форма- ми туберкулеза; 2) умышленное уклонение от лечения туберкулеза. Однако конструкция ч. 1 ст. 281 КАС РФ предполагает при- нудительную госпитализацию в противотуберкулезную органи- зацию и при умышленном уклонении от обследования при подо- зрении на туберкулез. Другими словами, принудительная госпи- тализация возможна и при наличии достаточных оснований пола- гать наличие у лица туберкулеза любой, а не только заразной формы при условии умышленного уклонения от обследования, на что обращают внимание специалисты, изучающие этот вопрос 1 Санитарно-эпидемиологический режим больных заразными формами туберкулеза предполагает, что больной в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 18 июня 2001 г. № 77-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» и п. 1.3 Постановления Главного госу- дарственного санитарного врача РФ от 22 октября 2013 г. № 60 (ред. от 06.02.2015) «Об утверждении санитарно- эпидемиологических правил СП 3.1.2.3114-13 «Профилактика туберкулеза» (вместе с СП 3.1.2.3114-13...) 2 должен соблюдать 1 См.: Кулакова В.Ю. О некоторых проблемах правового регулиро- вания производства по делам о госпитализации гражданина в медицин- скую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке // Законы России: опыт, анализ, практика. 2017. № 9. С. 21–28. 2 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнитель- ной власти. 2014. № 28. 126 соответствующие правила, а именно: проходить обследование, контролируемое лечение и соблюдать гигиенические нормы по взаимодействию с окружающими. В этой связи представляется неудачной формулировка ст. 281 КАС РФ, в которой речь идет не только о том, что лицо умышленно уклоняется от лечения или обследования, т.е. своими действиями оспаривает предписания уполномоченной организа- ции, но и о том, что лицо нарушает санитарно- противоэпидемический режим. В последнем случае речь идет скорее не о споре, а о применении к лицу административно- принудительных мер со стороны суда 1 . Более того, упомянутые санитарно-эпидемиологические правила СП 3.1.2.3114-13 «Про- филактика туберкулеза» не содержат конкретных предписаний, адресованных лицу, больному туберкулезом. Все нормы данного нормативного акта адресованы уполномоченным государствен- ным органам и медицинским организациям, но никак не больно- му, в связи с чем предлагается конкретизировать положения ст. 13 Федерального закона от 18 июня 2001 г. № 77-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» конкретными обязанностями по соблю- дению санитарно-противоэпидемического режима для больных туберкулезом. |