Про. Развитие управленческого учета и бюджетирования в производственных подразделениях казенных учреждений уголовноисполнительной системы
 Скачать 3.29 Mb.
|
|
унок 4 - Бюджетный цикл В действительности данные элементы не могут существовать изолированно, так как новый бюджет начинает разрабатываться во время исполнения предыдущего бюджета, а непосредственно ведение бухгалтерского учета и контроля в течение финансового года является исполнением бюджета. За все время существования государственного сектора экономики России как самостоятельного образования, динамика развития представляется только в направлении соответствия бюджетным ассигнованиям. Роль внешнего проверяющего ревизора состоит в проверке факта исполнения всех лимитов ассигнований, а не эффективности и результативности использования государственного финансирования. По нашему мнению, в условиях реформирования бюджетного сектора экономики концентрация на полном освоении финансирования является утопичной и не перспективной. В начале 1960-х годов Министерством обороны США под руководством министра Роберта Макнамара была введена новая программа бюджетирования, которая связывала государственное финансирование с политикой – «система планирования и программного бюджетирования» (далее – СППБ). Основной целью программы была интеграция долгосрочных политических целей с бюджетом, построенным по программам. Однако СППБ предусматривала значительную работу по комплексному анализу, что явилось одной из причин прекращения ее использования к 1970-м годам. Тем не менее, некоторые другие страны в 1970-1980-х годах пытались внедрить модифицированные версии СППБ, но многие из этих попыток не 31 завершились успешно. Наиболее ценным стало перемещение внимания руководства государств с затрат на результаты деятельности правительства. Бюджетирование, ориентированное на результат (далее – БОР), можно определить, как формирование бюджета, основанного на программах, основанных на желаемых результатах, сформулированных в начале процессов бюджетирования. Процесс формирования бюджета, основанного на программах, отображен на рисунке 5. Рисунок 5 - Процесс формирования бюджета Термин бюджетирование, основанное на программах может быть определен как бюджетирование, осуществляемое вокруг широких программ и привязанное к измеримым критериям и результатам выполнения. Движение за БОР возникло в 1980 – 1990 годах в англосаксонской экономике, которое стремилось преодолеть негибкость государственного сектора экономики. Целью этого движения было реформирование финансового управления в государственном секторе, фокусируя внимание от затрат (то есть ассигнований, выделенных на детализированные статьи расходов) на результаты осуществляемой деятельности. Концентрация на результаты деятельности явилась вследствие постепенных изменений в большинстве государственных структур стран ОЭСР – организации экономического сотрудничества и развития (англ. Organisationfor Economic Cooperationand Development, OECD). Функции государственных структур стали 32 группироваться тематически, а не только организационно. Эти тематические группы называются «программами» и могут делиться дальше на подпрограммы и направления деятельности: миссия, программы, деятельность министерства. При этом начальной стадией разработки программы является определение миссии министерства. Это может быть кратко сформулированное объяснение целей существования данного министерства, его деятельности, заказчиков и результатов выполнения определенных функций. Например, миссия Федеральной службы исполнения наказаний России (далее – ФСИН России) состоит в том, чтобы предоставлять условия содержания лиц, заключенных под стражу, и лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы, должным образом с соблюдением прав и законных интересов; работа учреждений и органов, исполняющих наказания, происходит с учетом европейских стандартов обращения с осужденными и потребностей общественного развития; вести социальную и психологическую работу в местах лишения свободы для сокращения рецидива преступлений, совершенных лицами, отбывшими наказание в виде лишения свободы. По мнению автора для перехода российской экономики к эффективному управлению государственных ресурсов необходимо перейти от затратного метода финансирования к бюджетированию, ориентированному на результаты. Для этого необходимо определить миссию министерства, затем функции министерства сгруппировать в программы и подпрограммы. Причем с административной точки зрения существенно легче, если программа близко отражает организационную структуру. Приведем пример группировки функций ФСИН России (рисунок 6). Рисунок 6 изображает иерархичность программной структуры. Программа первого уровня – «Обязательное привлечение к труду осужденных к наказанию в виде лишения свободы», включает подпрограммы, одной из которых является «Организация начального профессионального образования и профессиональной подготовки осужденных». Одновременно с этой подпрограммой связаны виды деятельности, например, «Лесная и 33 деревообрабатывающая отрасль». В зависимости от необходимости возможна дальнейшая детализация видов деятельности. Рисунок 6 - Частичная группировка функций ФСИН России Министерства, разрабатывая подобную структуру, группируют свою деятельность в несколько основных программ, связанных с миссией. Таким образом, всю деятельность государственного сектора экономики можно представить программами. Программы формулируют цель, которую необходимо достичь министерству (организации), а более мелкие, детальные цели определяются для каждого организационного уровня подпрограммами. Каждое министерство кроме программ и подпрограмм формулирует конкретные виды деятельности и их отдельные компоненты. В конечном итоге необходимо задокументировать следующее: миссия (почему существует министерство, организация), цели министерства, организации (что хочет достичь организация); цели ассигнований (программы организации); 34 виды осуществляемой деятельности; задействованные ресурсы (персонал, фонды), вовлеченные в данную деятельность; анализ деятельности (показатели динамики). Информация, представленная таким образом, позволяет заинтересованным лицам, высшему руководству понимать цели, затраты для достижения выделенных целей, в том числе текущие ресурсы, и оценку эффективности программы. Самым сложным при бюджетировании, ориентированном на результат, с точки зрения автора, является установление критериев оценки достижения результатов по программам и подпрограммам. Трудность возникает в связи со сложной идентификацией показателей и возможным выбором не оптимального, а более легкого в измерении показателя. Бюджетирование, основанное на программах, измеряет результат и затраты, концентрируясь на цели. По нашему мнению, каждая программа должна подвергаться адекватной оценке (например, раз в 1-5 лет), чтобы выяснить, является ли она актуальной и способна ли достичь целей, либо необходимо прекратить ее действие. По мнению автора, программы необходимо создавать, соответствуя организационной структуре. В таком случае отчетность станет более прозрачной и информативной. Ответственность за выполнение программы должна быть на руководителе, представляющем отчетность по отдельным задачам, и соответствующей установленным критериям. Таким образом, руководитель должен иметь больше возможностей и проявлять гибкость в управлении ресурсами. Больше ответственности и больше возможностей и полномочий руководителя помогают достичь максимального эффекта при выполнении определенной программы. Развитие бюджетирования, ориентированного на результат, становится приоритетным в странах с развитой экономикой и, по нашему мнению, может служить примером реформирования государственного сектора экономики в 35 России. В настоящее время новый подход к разработке бюджета, его исполнению является актуальным, поскольку позволяет оценить насколько эффективно происходит финансирование того или иного проекта, программы. 1.2.Бюджетирование, ориентированное на результат, в государственном секторе экономики Бюджетирование, ориентированное на результат (далее – БОР), как элемент государственного управления также рассматривают как программно- целевой метод финансирования государственных расходов, который является альтернативой сметному планированию. Ключевые характеристики, присущие бюджетированию, ориентированному на результат, отобразим на рисунке 7. Рисунок 7 - Характеристики БОР БОР имеет своей основой непосредственную связь с планированием достижения определенных результатов работы государственных органов, что отличает его от сметного бюджетирования. Затратный или сметный подход к бюджетированию опирается на имеющиеся ресурсы. Программное целевое бюджетирование дублирует систему «цели – задачи – мероприятия – анализ». 36 Эффективное освоение средств бюджета характеризуется выполнением поставленных задач и достижением целей при помощи мобилизации ресурсов через соответствующие программы. При этом прямые и конечные результаты расходования средств бюджета, а также формирование показателей, применяя которые можно оценить степень выполнения заданных целей, являются отправной точкой бюджетирования, ориентированного на результат. Систематизируем основные характеристики затратного бюджетирования и бюджетирования, ориентированного на результат, а также их отличия в таблице 2. Таблица 2 - Отличия БОР от затратного бюджетирования Затратное бюджетирование Бюджетирование, ориентированное на результат Взаимосвязь бюджетирования с планами работы Существующие расходы по бюджету распределяется между получателями бюджетных средств Объем и структура бюджетных расходов непосредственно связана с политическими приоритетами и ожидаемыми социальными и экономическими результатами Принцип планирования расходов Агрегирование расходных смет получателей бюджетных средств Распределение бюджетных средств между социально значимыми программами на основе приоритета Используемая классификация расходов бюджета Экономическая и ведомственная классификация Программная (функциональная) классификация Формат проекта бюджета Объем средств, направляемый на финансирование статей бюджетных расходов Цели, программы, результаты, критерии эффективности Самостоятельность принятия решений об использовании средств Подробная детализация расходов экономической ответственности за целевое использование средств Свобода программы управления ресурсами, ответственность за достижение запланированных результатов наименее затратными способами Форма контроля исполнения бюджета Преимущественно внешний контроль, уделяющий особое внимание целевому использованию бюджетных средств (по статьям бюджетной классификации) В основном внутренний контроль, сосредоточенный на мониторинге критериев эффективности Фокус внимания внешнего контроля Подробные статьи расходов Общие затраты, степень достижения запланированных результатов, качество внутреннего контроля Отчетность по исполнению бюджета Сравнение фактических затрат по отношению к запланированным Выполнение задач, причины отклонений, необходимость корректировки программы 37 Целевые программы в условиях БОР представляют собой основной документ финансового планирования. Такие программы могут быть как межведомственными, так и относиться к компетенции одного органа государственной власти. В условиях планового периода все государственные органы функционируют по целевым программам, реализация которых направлена на решение социально-экономических задач, либо характеризуется предоставлением государственных услуг, выполнением функций государства. В идеале, по нашему мнению, завершенный переход к БОР предполагает, что структура государственного бюджета не включает статей расходов, отличных от целевых программ. БОР предусматривает наделение широким кругом полномочий непосредственных распорядителей средств бюджета по их освоению, в том числе: перераспределение бюджетных средств по ходу исполнения целевых программ между отдельными статьями расходов, а иногда и между программами; в случае усмотрения целесообразности изменения сроков реализации программ, перераспределение бюджетных средств между финансовыми годами; сохранение за учреждением средств, которые удалось сэкономить в результате повышения эффективности. Контроль за освоением бюджетных средств необходимо осуществлять вне зависимости от таких факторов, как децентрализация полномочий, а также изменение порядка стимулирования государственных органов [160]. Эффективность использования бюджетных средств при БОР оценивается с применением критериев социальной и экономической эффективности. Так, социальная эффективность программы возрастает, если при предоставлении государственных услуг того же объема и качества достигнут наибольший эффект. Для определения экономической эффективности целевой программы необходимо рассчитать соотношение полученной экономической выгоды и 38 затрат, которые были понесены при ее реализации. При этом в случае достижения больших экономических результатов при условии одинаковых использованных ресурсов возрастает и экономическая эффективность программы. Между тем, при наличии описанных выше достоинств БОР необходимо обратить внимание на присутствие недостатков, обусловленных внедрением этого процесса: 1. Сложность при формировании целевых программ, отражающих многоотраслевую деятельность органов государственной власти. Возникновение необходимости выделения дополнительных статей расходов, которые нельзя исключить, но при этом и нельзя отнести к определенной целевой программе, что создает проблемы в практическом применении системы бюджетирования, ориентированного на результат. Выход из данной ситуации во Франции был найден благодаря выделению программ по обеспечению деятельности органов государственной власти, включающих статьи расходов на оплату труда служащих кадровых, финансовых, правовых служб. 2. Проявление эффективности выполнения целевых программ в более долгосрочном периоде, нежели плановый, влияет на затруднения при оценке эффективности освоения бюджетных средств. В этом случае могут возникнуть ситуации, когда отмена финансирования целевой программы будет не целесообразна на основании ее официальной неэффективности. 3. При децентрализации функций по освоению средств бюджета возникает необходимость в высоких навыках управления руководителей целевых программ, поскольку отсутствие указанного условия ведет к резкому снижению эффективности использования бюджетных средств. 39 Переход к процессу БОР в России пытались внедрить с применением таких инструментов, как доклады о результатах и основных направлениях деятельности, федеральные целевые программы, а также ведомственные целевые программы. В Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ [7] подробно описаны требования, предъявляемые к перечисленным инструментам и порядок их применения в бюджетном процессе. С целью внедрения современных подходов к организации бюджетного процесса принят ряд прикладных нормативных правовых актов [8, 9]. После принятия Концепции и других нормативно-правовых актов были внесены изменения и в Бюджетный кодекс Российской Федерации, регламентирующие утверждение на федеральном уровне среднесрочного бюджета на трехлетний период. Основные характеристики предлагаемого в Концепции подхода отобразим на рисунке 8. Рисунок 8 - Основные характеристики перехода к программно-целевым методам 40 В соответствии с Концепцией [7] распределение основной части средств бюджета принимаемых обязательств должно происходить на конкурсной основе между новыми и действующими целевыми программами. Такое распределение зависит от оценки их обоснованности и результативности с учетом приоритетов государственной политики, а также деятельности участников бюджетного процесса по другим реализуемым ими программам. Процесс ориентации бюджета на результат предусматривает перспективное финансовое планирование, так как бюджетирование, рассчитанное на один год и ориентированное при этом на результат, нередко становится практически невыполнимой задачей для администраторов целевых программ. Государственные программы реализуются в течение долгосрочного периода и требуют стабильных финансовых вложений для выполнения предусмотренных задач и достижения результатов. Промежуточные результаты долгосрочных программ чаще всего невозможно оценить, поэтому такие целевые программы могут быть признаны неэффективными и должны быть свернуты. Однако по причине целесообразности программы не могут быть прекращены, поскольку при таких обстоятельствах растрата уже использованных бюджетных средств была бы бессмысленной. Таким образом, возникает потребность в переходе к среднесрочному финансовому планированию. Международный опыт показывает, что трехлетний период наиболее оптимален для среднесрочного периода. Такой период имеет так называемый скользящий характер и предусматривает возможность внесения необходимых корректировок, уточнения размеров финансирования и определения показателей эффективности в конце первого года на последующий год. Также возможна ситуация планирования мероприятий и на третий год плановой программы. В случае положительной реализации программы и эффективного выполнения поставленных задач, размеры финансовых поступлений являются гарантированными на плановый период. Как указывалось ранее, руководитель 41 программы должен иметь право перераспределять сэкономленные средства между отчетными периодами, однако в нашей стране возможность перераспределения бюджетных средств между финансовыми годами, на практике не применяется. Органы государственной власти в соответствии с Методическими рекомендациями [9] должны проводить среднесрочное бюджетирование, основываясь на цели и задачи осуществляемых видов деятельности, источниках формирования доходов и объемах расходных обязательств, а также на результативность бюджетных расходов. При планировании должны быть четко разделены действующие и принимаемые обязательства. Данное разделение обусловлено характером среднесрочного бюджетного планирования: расходы, планируемые на три года, должны быть предсказуемыми для эффективного выполнения целевых программ. Среднесрочное планирование отличается последовательностью. Финансовые ресурсы, направляемые для выполнения обязательств, отраженных в различных нормативно-правовых актах, в обязательном порядке включаются в ежегодный бюджет. Объемы средств, выделяемых на действующие обязательства, подлежат расчету с корректировкой размеров финансирования, заложенных в предыдущих периодах (коэффициенты индексации размеров пособий, инфляции и др.). Действующими обязательствами являются расходные обязательства России, которые должны быть исполнены в плановом периоде из средств федерального бюджета. Объем финансирования при этом определяется в соответствии с действующими нормативно-правовыми актами, договорами и соглашениями [1]. Исключение составляют те нормативно-правовые акты, которые прекращают свое действие, либо приостановлено их исполнение, отменяются с наступлением соответствующего планового периода. Соответственно, бюджет действующих обязательств – это размер 42 финансирования, который потребуется при исполнении действующих обязательств в плановом периоде с их распределением по годам. Если субъекту бюджетного планирования необходимо выделение дополнительных расходов на очередной финансовый год (и трехлетнюю перспективу) для решения новых задач, наряду с действующими обязательствами отражаются принимаемые обязательства. Принимаемые обязательства – это планируемое увеличение объема действующих обязательств в плановом периоде [1]. Таким образом, бюджет принимаемых обязательств представляет собой объем ассигнований, необходимых для исполнения принимаемых обязательств в плановом периоде (с распределением по годам). В бюджет принимаемых обязательств часто включаются вновь созданные ведомственные целевые программы. В процессе финансирования целевых программ, который осуществляется в пределах бюджета принимаемых обязательств, необходимо применять принцип конкурентности, где в роли конкурентов выступают распорядители бюджетных средств. Данный принцип на практике до сих пор не внедрен в России. Применение этого принципа позволит отбирать наиболее эффективные и приоритетные проекты в условиях ограниченного объема бюджетных средств. Конкуренция является катализатором для главных распорядителей, подталкивая их к более качественному планированию мероприятий и обоснованию расходов в ходе подготовки ведомственных целевых программ. Однако бюджет принимаемых обязательств для соответствующих лет планового периода не должен превышать доведенного Министерством финансов Российской Федерации, максимального объема бюджета принимаемых обязательств на соответствующие годы. При указании расходных обязательств в каждом случае необходима ссылка на соответствующие положения нормативно-правовых актов и решений, а также метод оценки объема затрат на исполнение расходного обязательства (нормативный, метод индексации расходов, плановый и формульный метод). 43 При формировании бюджета целесообразно проводить анализ фактической и планируемой структуры расходов по целям, задачам и программам, а также тенденций ее изменения в отчетном и плановом периоде для представления общей картины распределения средств по реализуемым программам. Наиболее важным для целей БОР является сопоставление показателей затрат и результатов деятельности государственных органов в отчетном и плановом периоде, а также анализ результативности бюджетных расходов и обоснование мер по ее повышению. В соответствии с показателями динамики плановых и фактических результатов за отчетный период и расходов на их реализацию могут оцениваться результаты деятельности участников бюджетного планирования. Оценку мы рекомендуем проводить по направлениям, отраженным на рисунке 9. Чтобы определить показатель экономической эффективности проводится анализ показателей предыдущих периодов, включая имеющиеся сведения об иных участниках бюджетного планирования. Для определения показателя общественно-экономической эффективности может применяться метод сравнительного анализа показателей деятельности различных государств в схожих областях их компетенции. Факторы, которые могли повлиять на наличие расхождений в плановых и реальных показателях, включая показатели различных периодов, исследуются по каждому направлению планирования. При осуществлении анализа факторов их можно разделить на две группы: - внутренние факторы, т. е. факторы, подвергаемые влиянию со стороны участника бюджетного планирования; - внешние факторы, т. е. факторы, повлиять на которые участник бюджетного планирования не мог ни при каких, даже чрезвычайных, обстоятельствах. 44 По результатам анализа факторов обосновывается изменение целей, состава показателей, прекращение либо инициирование бюджетных программ, а также изменение расходов по сравнению с предыдущими периодами. Рисунок 9 - Направления оценки деятельности участников бюджетного процесса Мы считаем, что формирование БОР в России будет являться логическим продолжением реформирования процесса учета и планирования деятельности государственных органов. Связь между ожидаемым среднесрочным планированием бюджета, ожидаемым стратегическим планированием мероприятий социально-экономической государственной политики и ориентированным на результат бюджетирования является очевидной. 45 Однако международный опыт показывает, что привлечение такого процесса планирования как БОР имеет негативные последствия, такие как утрата возможности контролировать исполнение бюджета и управлять государственными расходами. Отечественная и зарубежная практика реформирования бюджетного процесса свидетельствуют о том, что процесс перехода от традиционного затратного бюджетирования к БОР требует продолжительной работы. Теоретически можно выделить два вероятных сценария перемен, результатом которых будет являться применение программно-целевого бюджетирования. Одним из значительных стадий реформирования бюджетирования при этом являлись изменения, внесенные в Бюджетный кодекс Российской Федерации и вступившие в законную силу 1 января 2009 года. Указанные изменения конкретизировали требования, предъявляемые к долгосрочным целевым программам, а также законодательно закрепили понятие ведомственных целевых программ (ст. 179, 179.3 Бюджетного кодекса РФ) [1]. В соответствии с поправками долгосрочные целевые программы должны отвечать следующим требованиям: - подлежат утверждению соответствующим исполнительным органом власти: на государственном уровне – Правительством России, на уровне субъекта федерации – высшим исполнительным органом соответствующего субъекта, на муниципальном уровне – администрацией органа местного самоуправления; - срок утверждения программ – не позднее месяца до дня внесения проекта закона (решения) о соответствующем бюджете в законодательный орган; - размер финансирования из средств бюджета на реализацию программ утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по целевым статьям бюджетных расходов соответствующим программам; 46 - анализ уровня эффективности исполнения соответствующей целевой программы проводится для каждой программы один раз в год, по итогам анализа принимается соответствующее решение об уменьшении бюджетных ассигнований или о досрочном окончании исполнения некоторых целевых программ. Отметим, что в Бюджетном кодексе приводится лишь общее описание ведомственных целевых программ. Порядок их разработки, утверждения и исполнения производится на основании норм «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ» [8]. В процессе определения размера средств федерального бюджета, которые необходимо направить на выполнение действий для исполнения целевой программы ведомства, необходимо учитывать: необходимые для исполнения размеры финансирования в целом; срок реализации программы; описание социальных и экономических итогов выполнения целевой программы, оценка ее роли в реализации конкретной стратегической задачи, а также оценка рисков выполнения программы; оценку эффективности освоения бюджетных средств по годам либо поэтапно во время выполнения целевой программы, а в случае необходимости и после выполнения целевой программы; методику оценки эффективности программы при условии учета ее особенностей; обоснование необходимости в запрашиваемых ресурсах; описание процесса контроля над выполнением целевой программы, которая включает в себя разделение полномочий и ответственности среди структурных подразделений, которые отвечают за выполнение программы. Субъекты бюджетного планирования (главные распорядители бюджетных средств) вправе утверждать: целевую программу ведомства, финансирование которой предполагается из бюджета действующих обязательств, в случае 47 положительного заключения экспертизы Министерства экономического развития Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации; целевую программу ведомства, полное или частичное финансирование которой предполагается из бюджета принимаемых обязательств, – после одобрения Правительственной комиссией по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу перечня таких программ, в случае включения целевой программы в его состав. К сожалению, поправки, внесенные в Бюджетный кодекс, не были связаны с систематизацией управления процессом бюджетирования, ориентированного на результат. При этом некоторые элементы регулирования бюджетирования, ориентированного на результат в Бюджетном кодексе, присутствуют. Так, для поставщиков государственных услуг одним из ориентиров на результат является государственное (муниципальное) задание, которым устанавливаются требования к составу, качеству, объему, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг. При этом под государственными (муниципальными) услугами должны пониматься не только услуги социального характера, такие как образование, здравоохранение и социальное обеспечение, но и государственные функции по обеспечению правового регулирования, обороноспособности, безопасности, контроля, надзора, планирования и пр. Таким образом, устанавливается связь между расходными обязательствами, бюджетными ассигнованиями и государственным (муниципальным) заданием. С одной стороны, государственное (муниципальное) задание обосновывает любое бюджетное ассигнование, как и полномочия. С другой стороны, любое бюджетное ассигнование отражает расходные обязательства, принимаемые бюджетом. В соответствии с Бюджетным кодексом России [1], под бюджетными ассигнованиями понимаются предельные объемы денежных средств, 48 предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств. Таким образом, взаимосвязь «расходные обязательства – бюджетные ассигнования – государственное (муниципальное) задание» можно с уверенностью отнести к БОР. В данном случае присутствует требование о включении в государственное (муниципальное) задание характеристик, отражающих качество и (или) объем услуг, которые оказываются разным категорий потребителей. Бюджетный кодекс предусматривает влияние государственного (муниципального) задания на финансирование государственных учреждений и иных организаций некоммерческого характера, оказывающих государственные услуги. В Бюджетном кодексе [1] приводится нормативно-правовое регламентирование функционирования казенного учреждения. Так, под казенным учреждением понимается государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансирование деятельности которого происходит из средств бюджета соответствующего уровня на основании бюджетной сметы. Реализация полномочий казенных учреждений [10] – одно из направлений бюджетных ассигнований на предоставление государственных услуг, в соответствии с бюджетным законодательством. Руководствуясь нормами Бюджетного кодекса возможно предоставление бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг не только бюджетным учреждениям, а также казенным, автономным учреждениям и иным организациям некоммерческого характера. Также к этим ассигнованиям можно отнести средства, выделяемые на оплату контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд. В условиях трехлетнего бюджета усматривается возможность перехода 49 от годовых к среднесрочным контрактам. Такие изменения повышают возможности для оценки результативности поставщиков государственных услуг, их направленности на цели и задачи бюджетирования. Бюджетные ассигнования в соответствии с нормами бюджетного законодательства подразделяются на две группы: ассигнования, направленные на выполнение действующих обязательств; ассигнования, направленные на выполнение принимаемых обязательств. Такое разделение способствует внедрению бюджетного планирования, ориентированного на результат, однако отдельно еще не может быть признано инструментом ориентированного на результат бюджетирования. При этом еще на этапе планирования необходимо учитывать обязательность разделения бюджетных ассигнований. Следует также отметить и такой инструмент бюджетирования, ориентированного на результат, как обоснование бюджетных ассигнований. Обоснованием бюджетных ассигнований является документ, содержащий характеристики бюджетных ассигнований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период). Учитывая изложенное, можно сделать вывод, что ориентированное на результат бюджетирование в нашей стране еще не завершено и требует дальнейшего реформирования, предполагающее перемены и в контролировании освоения бюджетных средств. Так, контроль исполнения бюджета разделен на три этапа: 1. Внешний контроль затрат, который проводится центральными контролирующими органами – Министерством финансов, Счетной палатой и пр.; 2. Ведомственный контроль затрат, который проводится соответствующими отраслевыми министерствами; 50 3. Внутренний контроль затрат, который проводится самостоятельно учреждением, при котором возникает ответственность подразделений за достигнутые ими результаты. Проведение внешнего контроля объясняется необходимостью в получении отраслевыми министерствами разрешения на использование бюджетных средств от внешних и вышестоящих органов контроля, даже в случаях, когда эти средства предусмотрены в бюджете и ассигнованы непосредственно на эти цели. Полагаем, что со временем система внешнего контроля в условиях БОР заменяется системой внутреннего контроля, при котором основная ответственность за правовое обеспечение и правильность выполнения задач возлагается на распорядителей бюджетных средств. При этом самостоятельность распорядителей бюджетных средств в расходовании бюджетных ассигнований ограничена регламентацией их деятельности, а также контролем за целевым использованием выделяемых фондов. Ведомственный контроль, как и внешний, является процедурой, ведущей к реформированию бюджетирования, однако не может позволить распорядителям бюджетных средств повысить эффективность освоения бюджетных средств. И все же, данный процесс благоприятствует замене внешнего контроля за целевым использованием бюджетных средств на процесс, позволяющий распорядителям бюджетных средств самим осуществлять расходование бюджетных ассигнований параллельно с повышением их ответственности по отношению к оказываемым услугам заказчику. Процесс ведомственного контроля – весомый переходный этап в ходе осуществления замены затратного метода на бюджетирование, ориентированное на результат. 51 Таким образом, переход к ориентированному на результат бюджетированию представляет собой сложный и весьма длительный процесс. И все же БОР позволяет увеличить эффективность расходования государственных средств, изменяя общее представление о целях использования средств бюджета. В таких странах как США, Великобритания, Новая Зеландия, Нидерланды Австралия и Швеция впервые реализовавших переход к бюджетированию, ориентированному на результат, переход к такому планированию занял не одно десятилетие и совершенствуется до настоящего времени. |