Курс трудового права. Том 2. Учебник в двух томах Том коллективное трудовое право индивидуальное трудовое право процессуальное трудовое право
 Скачать 5.41 Mb.
|
|
Гриценко А.К., Островский ЛЯ Законодательство об охране труда и контроль за его соблюдением. Минск, 1980; Каплун СИ Теория и практика охраны труда. ЧМ. С. 149–198; Прокурорский надзор за исполнением законов о труде / Под ред. ИВ. Черменского. МС и далее Семенков В.И. Охрана труда в СССР. Минск, 1976. Сидр См Советское трудовое право / Под ред. Н.Г. Александрова. МС Советское трудовое право / Под ред. В.С. Андреева. МС Советское трудовое право / Под ред. К.С. Батыгина. МС, и др См Губенко МИ Правовое регулирование охраны труда, надзорно-контрольной деятельности за соблюдением законодательства о труде и охране труда Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Пермь, 2003. С. 7. 4 См Александров Н.Г. Трудовое правоотношение. МС Глава 25. Общие положения об охране труда 879 затрудняет формализацию контроля в сфере труда в контексте общетеоретического разграничения надзора и контроля, о чем будет сказано далее. Это делает необходимым проведение анализа соотношения контроля и надзора в отраслевом аспекте. В тоже время в советский период профсоюзы осуществляли функции контроля и надзора за соблюдением трудового законодательства, в том числе в сфере охраны труда. Об этом мы уже писали в предыдущем разделе, посвященном рассмотрению проблем коллективного трудового права. Это позволило нам только затронуть обозначенный сюжет в рамках данной главы, так как формально он относится к коллективному трудовому праву. Охрана труда, контроль и надзор за соблюдением трудового законодательства историко-теоретический очерк зарубежный и международный опыт) Как мы уже писалив разделе 2 данного Курса (т. 1), исторически вопрос охраны труда лично свободных лиц первоначально не был достаточно острыми сглаживался природно-климатическими, демографическими и религиозными ограничениями. Это касается продолжительности рабочего времени из-за холодов и слабого искусственного освещения, недостатка рабочих рук в условиях постоянных демографических кризисов, запрета работы в дни религиозных праздников ив воскресные дни и др. Впрочем, понимание возможных рисков для здоровья, связанных с трудом, пришло уже в Древнем мире. Гиппо- крат, отец медицины, констатировал связь между скальной пылью и легочными заболеваниями у работающих в каменоломнях. К концу Средневековья были достаточно хорошо известны неблагоприятные для здоровья последствия занятия отдельными ремеслами. Не являлись тайной и пагубное последствие переутомления от непрерывной и монотонной работы, необходимость минимального физического отдыха и сна, вредное влияние на человека целого ряда веществ (Я.-А. Ко- менский, Парацельс и др.). Вопрос об охране труда в XVIII в. приобрел новое звучание и стал действительно актуальным. Это было связано с экономическим рывком, совершенным западной цивилизацией в то время. Паровые машины, новые ткацкие станки и другие технические усовершенствования постепенно превратили работника в придаток машины. Новая техника стоила дорого, а стремление к ее быстрой окупаемости привело к введению практически круглосуточной работы. Простейшие операции, прежде всего в ткацком производстве, требовали уже невысокой Раздел VI. Индивидуальное трудовое прво 880 квалификации или даже большой физической силы, а только эффекта присутствия человека. Секуляризация общественного сознания и устаревание патриархальных начал общественной жизни привели к ослаблению сдерживающих моральных факторов работа в религиозные праздники и ночное время, за оплату ниже уровня физического выживания стала скорее не исключением, а правилом. Одновременно улучшилась демографическая ситуация и ускорился процесс урбанизации, что способствовало притоку новых рабочих и превышению предложения рабочих рук над их спросом. В этих условиях существовавшие ранее законы о минимальном рабочем дне и максимальной заработной плате только ухудшали положение работника. Еще раз подчеркнем, что А. Смит и часть его последователей были сторонниками улучшения жизни рабочих, ибо это было экономически выгодно для страны и делало производство более эффективным. По мнению большинства исследователей, замена административного регулирования свободой труда, которой требовали А. Тюрго и А. Смит, была именно в интересах рабочих 1 Но свобода труда, выражающаяся в свободе договора личного найма, при полном отсутствии правовых регуляторов почти немедленно привела к ухудшению положения работников. При этом охрана труда как таковая практически отсутствовала. В литературе были упомянуты следующие печальные рекорды, которые дают возможность в полном объеме оценить состояние охраны труда в конце XVIII – начале XIX в. В машинном производстве кружев в Англии был зафиксирован случай, когда ребенок в возрасте двух лет имел постоянное занятие, в Голландии некоторые дети начинали работать с четырех лета трудовая деятельность влет была скорее правилом, а не исключением для выходцев из беднейших слоев населения. Средняя продолжительность жизни рабочих составляла 15 лет при среднем трудовом стаже до 10 лет. Даже в Англии только четверть рабочих составляли взрослые мужчины, а остальное приходилось на женщин и детей. При этом женский труд первоначально начал использоваться в кустарной промышленности св, но постепенно начал вытеснять из многих отраслей мужской. Женщинами детям за одинаковую с мужчинами работу часто платили в 2–3 раза меньше. Производственный травматизм вообще не поддается подсчету. Продолжительность рабочего дня 1 См Брентано Л Профессиональные организации рабочих. СПб., 1903. С. 13; Ку- лишер ИМ Промышленность и рабочий класс на Западе в XV–XVIII столетиях. СПб., 1911. С. 87. Глава 25. Общие положения об охране труда 881 доходила до 20 часов, а некоторые рационализаторы из числа промышленников вводили так называемый полуторосменок, доводя непрерывную работу до 30 часов. Естественно, что спали и ели рабочие, не отходя от станков. Труд женщин и детей постепенно из-за экономической выгоды стал использоваться и на физически тяжелых производствах, в том числе в шахтах, при переноске тяжестей и др. Работа на спичечном производстве с белым фосфором делала рабочих за несколько лет полными инвалидами 1 Первые попытки организовать инспекцию труда были предприняты в Великобритании в 1802 г, сразу после издания акта об охране здоровья, этике поведения подмастерьев на ткацких и других фабриках. Надзор за исполнением этого Закона осуществлялся комитетами на добровольной основе, но они показали свою полную неэффективность. В 1833 г. новым актом надзор был возложен на лиц, занимающих высокое положение. Назначение первых четырех инспекторов во главе с А. Редгрейвом знаменует рождение современной инспекции труда, которая начала функционировать в 1834 г. Впоследствии по Закону 1902 г. Главному фабричному инспектору подчинялись пять окружных инспекторов, а им, в свою очередь, подчинялись инспекторы (трех классов) и ассистенты. Это была строго централизованная система. Отметим, что аналогичную идею многими годами ранее выдвигал британский промышленники гуманист Р. Оуэн. С идеей об учреждении государственного органа, осуществляющего контроль за охраной труда, почти одновременно в конце х годов ХIХ в. выступили немец А. Шухарт и француз Д. Легран. Создавая фабричные инспекции и принимая законы об охране труда, правительства западных стран руководствовались не только гуманистическими побуждениями. В промышленно развитых районах налицо было начало вырождения рабочей молодежи. Солдаты из числа горожан резко уступали по физическим параметрами состоянию здоровья своим сельским сверстникам. Это неудивительно, если учесть что их матери практически до дня рождения детей работали, а порой и жили в пыльных цехах, асами они к моменту призыва имели часто более чем летний стаж работы в антисанитарных условиях. Важное значение для изучения проблем охраны труда имело учреждение в Эльзасе (Франция) по инициативе фабри- 1 См Каутский К Законодательная охрана труда и часовой рабочий день. Одесса. С. 8; Кулишер ИМ Указ. соч. С. 59; Федоров А Фабричное законодательство цивилизованных государств. О работе малолетних и женщинах на фабриках. СПб., 1884. Сидр Раздел VI. Индивидуальное трудовое прво 882 канта Ф. Доллфуса в 1867 г. Мюльгаузенского общества (ассоциации) по предупреждению несчастных случаев на фабриках. Его целью была выработка мер по обеспечению жизни рабочих в процессе трудовой деятельности. Сеть аналогичных учреждений непрерывно увеличивалась (Музей по предупреждению несчастных случаев в Париже, Музей гигиены труда в Мюнхене и др.). Со второй половины ХIХ в. инспекции труда стали создаваться практически во всех странах Запада (Пруссия (1853 г, объединенная Германия г, Дания (1873 г, Франция (1874 г, Швейцария (1877 г, Австро-Венгрия (1883 г, Бельгия, Нидерланды, Финляндия, Швеция (1889 гидр. Фабричные, промышленные, горные инспектора были независимы от местных властей, надзирали за исполнением фабричных законов и могли преследовать в административном или судебном порядке их нарушителей. Кроме этого, инспекции выполняли функции посредника между работниками и работодателями и должны были принимать превентивные меры по недопущению нарушений трудового законодательства и предотвращению трудовых споров. Инспектора нередко занимались научными исследованиями, должны были следить за новыми достижениями науки и техники. Вначале ХХ в. инспекции труда были созданы во многих европейских государствах (Болгария, Италия, Румыния, Испания, Греция, а после создания МОТ в 1919 г. этот процесс интенсифицировался (Польша, Чехословакия, Югославия и др. Таким образом, в большинстве развитых стран инспекции труда были созданы уже к концу первой четверти ХХ в. Во Франции и Бельгии впервые к содействию надзору за безопасностью горных промыслов были привлечены рабочие, что стало зачатком социально-партнерских форм контроля. Так, французский Закон 1903 г. учреждал особую должность делегатов от рабочих, в обязанности которых входило наблюдение за безопасностью в подземных разработках. Делегаты избирались самими рабочими из числа наиболее опытных специалистов или бывших рабочих. Отметим, что предприниматели шли на проведение охранительных мероприятий прежде всего в тех случаях, когда это было необходимо для самого предприятия и сохранности имущества. Это касается охраны паровых котлов от взрывов, техники безопасности в шахтах и др. Затем стали проводиться мероприятия, непосредственно ограждающие работников от несчастных случаев при работе с машинами и направленные на оздоровление производственной среды. Этому способствовало активное давление самих рабочих, а также активизация деятельности государственных органов. Так, в 1869 г. в США был издан Глава 25. Общие положения об охране труда 883 Закон об обязательном устройстве запасных выходов из шахт и необходимой вентиляции. Французские законы 1892 и 1893 гг. содержали ряд правил по поводу ограждения машин, колодцев и люков, о вентиляции и освещении мастерских, очистки их от пыли. Закон 1904 г. обобщил эти требования. В Англии Закон 1878 г. установил общие требования по охране труда чистый воздух, вентиляция, отсутствие тесноты в производственных помещениях и др. В 1891 г. введено требование об обязательном получении удостоверения на предмет противопожарной безопасности для каждой открывающейся фабрики с численностью работников более 20. Закон 1895 г. обязал предпринимателей ограждать движущие части машин, установил определенную кубатуру воздуха на каждого рабочего и др. В Германском уставе о промышленности (вступил в силу в 1891 г) в ста) прямо закреплялось, что жизнь и здоровье рабочих должны ограждаться от технических опасностей настолько, насколько это возможно при существующем производстве. С 1900 г. на общегерманском уровне был введен целый ряд специальных правил для заводов свинцовых красок, свинцово-плавильных заводов, типографий, цинковых заводов, цикорных фабрики др. С 1907 г. было запрещено использовать белый фосфор при производстве спичек. Общей тенденцией являлся запретили ограничение работы с целым рядом вредных веществ (свинцовые белила, швейнфуртская зелень, цинк и др.) 1 В целом нормативная база охраны труда в большинстве стран Запада сформировалась вначале ХХ в. и менялась до середины века не очень значительно. В частности, английский фабричный Закон 1937 г. во многом дублировал предшествующий 1895 гс доп. 1897 и 1902 гг.), а новый Закон 1937 г. действовал более 10 лет. Итальянское Постановление о предотвращении несчастных случаев 1899 г. и Общий регламент по промышленной санитарии 1927 г. действовали до концах годов. Французский декрет 1913 го безопасности работников и гигиене труда с изменениями действовал более полувека. В тоже время внутри инспекций в западных странах наметилась своеобразная специализация. Первый медицинский инспектор фаб- 1 См Андреев Е Работа малолетних в России и Западной Европе. Вып. 1. СПб., 1884. С. 95–224; Быков АН Фабричное законодательство и развитие его в России. СПб., 1909. С. 79–127; Догадов В.М. Правовое регулирование труда при капитализме. МС Игнатов Л.Н. Мероприятия по охране труда на Западе в связи с развитием русского законодательства. МС Рихтхофен фон В Инспекция труда. Введение в профессию. Женева, 2004. С. 9–10; Сивачев Н.В. Правовое регулирование трудовых отношений в США. МС, и др Раздел VI. Индивидуальное трудовое прво 884 рик был назначен в Великобритании в 1898 г. Кг. в штате появился первый советник-специалист по техническим вопросам. В 1901 г. в Германии была назначена инспектором фабрики первая женщина. Стимулирующее влияние на охранные мероприятия работодателей оказало введение материальной ответственности за вред, причиненный здоровью работника, а затем и легализация социального страхования, прежде всего от несчастных случаев на производстве. Это же можно сказать и об организации фабричной медицины, истоки формирования которой в России восходят еще к Закону 1866 г. Об этом мы уже упоминали в разделе 4 данного Курса (та также в своих предшествующих публикациях 1 Таким образом, вначале ХХ в. сложилась концепция охраны труда, сводившая ее преимущественно к трем составляющим) система мероприятий, направленных на обеспечение безопасности анатомической целостности и физиологических функций организма работника от угрозы неблагоприятного (механического, термического, химического и др) воздействия машин, оборудования, инструментов и других технических средств, именуемая впоследствии техникой безопасности (ограждение движущихся частей оборудования, выдача специальных средств и защитной одежды, предотвращающих химическое и термическое воздействие на работников, оснащение противопожарными средствами и др) санитария и гигиена труда как система мероприятий, направленных на предотвращение или уменьшение воздействия на организм работников влияния вредных производственных факторов (периодичность уборки и дезинфекции производственных помещений, выдача предметов личной гигиены, установление предельно допустимых уровней загазованности и концентрации вредных веществ и др) запретили ограничение применения труда женщин и детей на наиболее вредных производствах Это была так называемая узкая трактовка охраны труда, но она сочеталась и с широким подходом. Так, известный немецкий экономист и социолог В. Зомбарт определял охрану труда как законодательство, ставящее границы произволу договаривающихся сторон, что позволяло отождествить охрану труда совсем фабричным законодательством См Лушникова МВ, Лушников А.М. Курс права социального обеспечения. МС См Зомбарт В Рабочий вопрос в промышленности. Ростов н/Д, 1905. С. 66. Глава 25. Общие положения об охране труда 885 Одновременно утвердилась идеология, согласно которой охрана труда является обязанностью работодателя, а контроль за ее осуществлением возлагается на государственную инспекцию труда. Из этого делался ряд очевидных выводов, отказ от которых наметился только в последние десятилетия. Опасный труд выбирается работником добровольно в условиях свободы труда. Риск, которому подвергается работник, компенсируется увеличенным размером заработной платы, иными гарантиями и компенсациями. Соответственно, работник сам вправе выбирать работу с определенным набором вредных факторов, соотнося их с возможными экономическими выгодами. Работник, таким образом, добровольно соглашается подвергнуться риску, свободно заключая трудовой договор с конкретным работодателем на выполнение определенной трудовой функции. При этом государство должно контролировать наиболее опасные рабочие места и защищать рабочих от наиболее серьезных рисков. Это в какой-то степени ограничивает свободу предпринимательства, в связи с чем нормы по охране труда должны быть четкими, недвусмысленными и обязательными для всех работодателей. Это нормы должны касаться только конкретных видов рисков, оставляя остальные вопросы на усмотрение сторон трудового договора. Вследствие этого не будет нарушен принцип свободной конкуренции. Проблемы охраны труда имеют в значительной степени научный и технический характер, в связи с чем в этой сфере первостепенное значение имеют знания и заключения экспертов. Участие работников в этом процессе либо не предполагается, либо должно быть сведено к минимуму. Начало принципиальных изменений в правовой регламентации охраны труда в экономически развитых странах Запада пришлось на е годы ХХ в, когда был принят целый ряд законов комплексного характера Фабричный закон 1961 г. и Закон о технике безопасности и гигиене труда 1963 г. (Великобритания, Федеральный закон Виль- ямса-Штайгера О безопасности труда и охране здоровья на производстве г. (США, Закон о технике безопасности и производственной санитарии 1972 г. (Япония) и др. Принципиально новым явилось то, что они защищали работников от новых рисков техногенного характера (ионизирующего и радиоактивного излучения, шума и вибрации и др, обеспечивали комплексный подход ко всей совокупности неблагоприятных производственных факторов (состояние воздушной среды, посторонние запахи и цветовой режим рабочих мест, питьевой Раздел VI. Индивидуальное трудовое прво 886 режим, эргономические аспекты труда, психологические последствия влияния производственных факторов, санитарно-бытовое обслуживание и др. Требования по технике безопасности и производственной санитарии стали более строгими и определенными, а охрана труда несовершеннолетних и женщин стали одним из главных приоритетов. В большинстве развитых государств в обязательном порядке стали создаваться службы здравоохранения по месту работы. Очевидны и недостатки законодательства и мероприятий по охране труда того периода небольшой штат и узость полномочий фабричной (трудовой) инспекции достаточно большое количество каучуковых норм, ставящих мероприятия по охране труда в зависимость от возможности, экономического состояния и т.д. работодателя недостаточная ответственность за нарушение норм по охране труда. Законодательство по охране труда охватывало не все категории работников. Представители рабочих и профсоюзы по-прежнему не допускались к контролю за охраной труда. Исключения были крайне редкими. Так, английский Закон о шахтах 1954 г. допускал избранных работниками лиц к контролю за соблюдением техники безопасности и производственной санитарии в угледобывающей промышленности. Аналогичные права по контролю за соблюдением техники безопасности и производственной санитарии в шахтах во Франции имели избираемые работниками инспектора. В этой стране на промышленных предприятиях с числом работников более 50 создавались комитеты безопасности и гигиены труда, но они имели совещательный характер и работники не составляли в них большинство. Крупной вехой в развитии трудового законодательства стало появление в х годах прошлого века в Швеции, Норвегии гг.), Нидерландах (1982 г) актов, осуществивших комплексное регулирование охраны производственной среды. Они содержат ряд новых принципиальных положений. Суть их заключается в следующем провозглашается, что производственная среда должна быть приспособлена к физическими умственным потребностям человека, его возрасту, умениями сноровке работа организуется так, чтобы человек сам мог оказывать воздействие на условия своего труда должны быть учтены особые проблемы и трудности лиц, работающих в изоляции предприниматель обязан принимать во внимание личные наклонности каждого работника, развивать его инициативу должны быть предприняты усилия для сокращения повторяющихся операций и работ, развития контактов между работниками труд должен носить осмысленный характер и создавать возможности для само Глава 25. Общие положения об охране труда 887 выражения каждого работника сдельная система заработной платы в тех случаях, когда она негативно влияет на безопасность труда, не допускается работник вправе прекратить работу, если считает, что ее нельзя продолжать без риска для жизни или здоровья в этом случае он должен немедленно информировать администрацию, делегата по безопасности труда и других подвергающихся опасности работников. Эти акты знаменовали отход от относительно узкого, запрещающего и предписывающего законодательства к более гибкому, активному созидающему законодательству, позволяющему работодателю принимать те меры, которые будут максимально соответствовать опасностям, относящимся к конкретным предприятиям. Этот тип законодательства часто называют основанным на целевой установке, так как он задает цели по охране труда и определяет желаемые и требуемые в конце результаты, но предоставляет работодателям значительную свободу для их достижения 1 В этом контексте достоин внимания опыт Японии, где за последнюю треть ХХ в. при бурном росте производства степень производственного травматизма снизилась на порядок. Этому способствовали следующие факторы 1) проведение политики в области охраны труда с опорой на данные научных исследований. В стране была создана целая сеть научных учреждений, занимающихся проблемами охраны труда 2) развитая законодательная база охраны труда (Закон о технике безопасности и производственной санитарии 1972 г, Закон о контроле за рабочей средой 1975 гидр) централизованная система руководства охраной труда во главе с Бюро трудовых стандартов с префектурными подразделениями 4) плановый характер предупреждения производственного травматизма. Планирование проводится по пятилеткам начиная с 1958 г 5) налаженная система инспекторского контроля) участие в системе охраны труда предпринимателей и профсоюзов) идеологическое обеспечение проводимых мероприятий, проведение общественных кампаний Нет несчастным случаям, недель профессиональной безопасности и др 1 См |